남양주 마석그랜드힐아파트 내ㆍ외부 크랙 보수 및 재도장 공사 입찰 관련 6개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 창대이엔씨, 엘케이개발 주식회사, 극동에이앤씨 주식회사, 두레이앤씨 주식회사, 주식회사 정민씨앤씨, 주식회사 유일건설<각주>1</각주>은 도장공사업, 미장ㆍ방수ㆍ조적공사업, 시설물유지관리업 등을 영위하는 사업자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다.2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당연도말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032081" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 아파트 하자유지보수공사 개요 3 아파트 하자유지보수공사란 건축물의 균열 및 훼손 부위를 보강하고 콘크리트를 보호하는 마감재로 외부의 물, 공기 등을 차단함으로써 건축물의 노후화를 방지하고 미관을 개선하기 위한 공사이다. 4 아파트 등 건축물은 준공 후 일정시간이 지나면 비, 바람, 자외선 등의 영향으로 콘크리트 탈락, 철근 부식, 외벽 균열로 인한 누수, 외벽 페인트의 탈색 등으로 인한 하자가 발생하게 된다. 특히 우리나라는 뜨거운 여름과 추운 겨울의 날씨차이로 인해 건축물의 수축ㆍ팽창률이 높아 콘크리트 균열이 많이 발생하고 이로 인한 철근 부식의 진행으로 콘크리트의 수명이 짧다. 5 이로 인해 준공 이후 일정기간이 경과된 건축물에 대해서는 수명 연장 및 미관 개선 등을 목적으로 균열보수 및 재도장공사, 방수공사, 기타 시설물유지관리를 위한 공사가 필요하게 된다. 6 이러한 공사는 도장공사업, 미장ㆍ방수ㆍ조적공사업 및 시설물유지관리업 면허를 보유한 사업자들에 의해서 이루어지며, 한 가지 종류 이상의 공사가 복합적으로 이루어지는 것이 일반적이다. 아파트 하자유지보수공사와 관련된 용어의 정의는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 아파트 하자유지보수공사 관련 용어의 정의 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032097" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 건설산업기본법 시행령 제7조 [별표1] 2) 아파트 하자유지보수공사 관련 입찰제도 7 의무관리대상 공동주택<각주>3</각주>에서 입주자대표회의 또는 관리주체가 주택관리업자, 공사 및 용역 등 사업자를 선정하는 경우에는, 국토교통부 고시인 「주택관리업자 및 사업자 선정지침」<각주>4</각주>에 따라 원칙적으로 동 지침에서 규정하는 전자입찰시스템<각주>5</각주>을 이용한 전자입찰(경쟁입찰)을 하여야 한다. 8 「주택관리업자 및 사업자 선정지침」에는 사업자 선정을 위한 경쟁 입찰의 종류로 ①일반경쟁입찰, ②제한경쟁입찰, ③지명경쟁입찰을 규정하고 있는데, 아파트 하자유지보수공사를 위한 사업자 선정시에는 일반적으로 제한경쟁입찰<각주>6</각주>이 가장 많이 이루어지고 있으며, 낙찰자 선정방법은 적격성 평가기준에 따라 낙찰자를 선정하는 적격심사제와, 입찰가격에 따라 낙찰자를 선정하는 최저가낙찰제 및 최고가낙찰제가 있다. 3) 아파트 하자유지보수공사 진행절차 9 아파트 재도장, 방수 등 하자유지보수공사는 아파트 하자보수기간 경과 후 노후화된 아파트 기능의 개선을 위해 장기수선충당금을 재원으로 이루어진다. 한편, 공동주택관리법<각주>7</각주>시행규칙 [별표1] '장기수선계획의 수립기준’에는 공동주택 내ㆍ외부 재도장공사 등 장기수선계획 수립기준 등이 마련되어 있다. 10 하지만, 수선주기는 공동주택의 실정에 맞추어 조정이 가능하므로 아파트의 규모 및 경과 연수, 입주민 성향 및 장기수선충당금의 규모 등에 따라 달리 진행되는데 일반적으로 아래 <표 3>과 같이 진행된다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032099" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <표 3> 하자유지보수공사 진행 절차 4) 아파트 하자유지보수공사 시장현황 11 아파트 하자유지보수공사 중 가장 일반적으로 이루어지는 재도장 및 방수공사 등은 습식ㆍ방수공사업 및 도장공사업 등 전문건설 면허를 소지한 사업자가 주로 시공하는 바, 주로 노후화된 아파트의 유지보수를 위한 목적에서 이루어지는 것으로 비교적 소규모 사업자가 참여하는 반면, 신축 아파트 또는 아파트가 아닌 대형 건축물을 대상으로 하는 경우는 비교적 규모가 큰 사업자가 참여하는 경향이 있다. 12 2023. 4월 기준 습식ㆍ방수공사업 또는 도장공사업 면허를 소지한 업체 수는 전국적으로 9,655개이고, 2021년 기준 이들 업체들의 기성실적은 6조 6,898억 원이다<각주>8</각주>. 다. 이 사건 입찰 현황 1) 개요 13 마석 그랜드힐 아파트는 경기도 남양주시 화도읍 경춘로 2102-16에 위치한 공동주택 단지로서 정도건설(주)가 시공하여 2004. 3. 30.에 사용승인을 받은 공동주택 단지이다. 14 위 아파트의 입주자대표회의는 건물 내ㆍ외부 균열 및 훼손된 부위를 보강하고 콘트리트를 보호하는 마감재로 외부의 물, 공기 등을 차단함으로 건축물의 노후화를 방지하고 미관을 개선하기 위해 다음 <표 4>와 같이 이 사건 입찰을 공고<각주>9</각주>하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032101" alt="이유 4번째 이미지" ></img> <표 4> 이 사건 입찰 공고서 발췌 * 자료출처: 공동주택관리정보시스템(K-apt) 홈페이지 2) 낙찰자 선정 방식 15 이 사건 입찰의 낙찰자 선정 방식은 ①일정 참가 자격을 갖춘 사업자만이 참여할 수 있는 제한경쟁입찰 방식이고 동시에 ②투찰가격 중 최저가격을 제출한 사업자가 낙찰자로 선정되는 최저가낙찰제이다. 16 전자입찰로 진행됨에 따라 응찰하고자 하는 업체는 K아파트 홈페이지에 입찰관련 서류를 첨부하고 투찰가격을 기입해야 한다. 3) 입찰 경과 및 결과 17 입주자대표회의는 2020. 1. 17. 공동주택관리정보시스템 홈페이지에 이 사건 제1차 입찰 공고를 하고, 2020. 1. 29. 현장설명회를 개최하였으나, 입찰공고서 상 입찰참가자격 중 실적증명 요건을 누락하였다는 이유로 2020. 2. 3. 입찰을 취소하였다. <표 5> 1차 공고문과 2차 공고문 비교표 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032103" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 공동주택관리정보시스템(K-apt) 홈페이지 18 입주자대표회의는 입찰 공고문에 실적증명 요건을 추가한 후 위 <표 4>와 같이 2020. 2. 4. 재공고하였고, 2020. 2. 10. 아파트관리사무소에서 현장설명회를 개최하였다. 현장설명회는 피심인들 포함 9개 사가 참석하였다. 19 입주자대표회의는 공고한 날로부터 13일 동안 응찰하고자 하는 업체들로부터 입찰참가 신청을 받았으며, 피심인들은 2020. 2. 5.부터 2020. 2. 17.까지 공동주택관리정보시스템 홈페이지에 입찰구비서류를 첨부하고 투찰가격을 기입하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032105" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 6> 이 사건 입찰 결과 * 자료출처: 공동주택관리정보시스템(K-apt) 홈페이지 20 2020. 2. 26. 개찰결과 창대이엔씨가 최저가격으로 투찰하여 낙찰자로 선정되었다. 이 사건 입찰 경과와 그 결과를 정리하면 다음 <표 7>과 같다. <표 7> 이 사건 입찰 진행 과정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032107" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 21 피심인들은 이 사건 아파트 입주자대표회의가 2020. 2. 4. 공고한 이 사건 입찰에 참가하면서 사전에 창대이엔씨를 낙찰예정자로 정하기로 합의하고 이를 실행하였다. 22 위와 같은 합의에 관여한 피심인들의 임ㆍ직원들은 다음과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032109" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 8> 피심인별 이 사건 합의 가담자 현황 2) 합의 배경 23 이 사건 입찰의 낙찰자인 창대이엔씨의 전 부사장 위○○은 2020년 1월경 이 사건 아파트의 보수공사가 진행될 것이라는 정보를 입수하였으며, 실제 2020. 1. 17. 이 사건 입찰의 제1차 공고가 있었다. 24 입주자대표회의는 2020. 1. 29. 1차 현장설명회를 개최하였으나, 입찰참가 자격 요건 중 실적요건 누락으로 2020. 2. 3. 입찰을 취소하였고, 2020. 2. 4. 동일 공사의 입찰을 재공고하면서 2020. 2. 10. 2차 현장설명회를 개최하였다. 25 2차 현장설명회에는 창대이엔씨의 심○○ 대표, 김○○ 이사 및 위○○ 전 부사장이 참석하였으며, 이 외에 참석자 현황은 다음 <표 9>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032111" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 9> 2020. 2. 10. 현장설명회 참석 현황 *자료출처: 입주자대표회의 제출자료 26 현장설명회가 끝나고 아파트단지 공터에서 창대이엔씨의 심○○은 현장설명회에 참석한 엘케이개발, 극동에이앤씨, 두레이앤씨, 정민씨앤씨, 유일건설(이하 '5개 사<각주>10</각주>’라 한다) 관계자들에게 “저희가 이제 막 1년 정도 밖에 안됐던 신규 회사이고, 실적이 부진하여 회사가 어려우며, 자재들에 대해 잘 알고 있다.”고 말하며, 창대이엔씨가 이 사건 입찰의 “낙찰자가 될 수 있도록 도와줄 수 있으면 도와달라”고 5개 사에 요청하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032083" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 10> 창대이엔씨 심○○ 진술조서 발췌(심사보고서 소갑 제2-1호증<각주>11</각주>) 3) 합의의 구체적인 내용 및 실행, 결과 27 이 사건 입찰의 합의 내용은 창대이엔씨가 낙찰자로 선정되도록 하기 위해 창대이엔씨는 자신의 투찰가격을 5개 사에 전달하고, 이를 바탕으로 5개 사는 창대이엔씨의 투찰가격보다 고가로 투찰하는 것이다. 28 창대이엔씨 심○○은 2020. 2. 10. 15시에 있었던 이 사건 입찰 현장설명회가 끝난 후 현장설명회에 참여한 5개 사 관계자들이 관리사무소를 벗어나 각자 돌아가려고 할 때, 이들에게 “드릴 말씀이 있다”라고 말하였고, 아파트 단지 내 공터에서 5개 사 관계자들에게 구두로 창대이엔씨가 낙찰받을 수 있도록 들러리를 서줄 것을 요청하였다. 29 창대이엔씨의 이 같은 요청에 5개 사 관계자들은 '알겠다’고 답변하거나 긍정의 의미로 고개를 끄덕였으며, 창대이엔씨의 심○○은 엘케이개발 부사장 이○○, 극동에이앤씨 부장 유○○, 두레이앤씨 주임 황○○, 유일건설 이사 전○○에게 현장에서 직접 창대이엔씨의 투찰가격이 명시된 견적서와 공내역서가 담긴 봉투를 직접 전달하였다. 30 창대이엔씨의 심○○은 위와 같은 구두 요청 이후 정민씨앤씨 조○○ 대표에게 전화하여 재차 도와달라는 요청과 함께 창대이엔씨의 투찰가격을 말해주며 그 이상으로 투찰해 줄 것을 요청하였고 견적서와 공내역서를 오토바이 배송으로 전달하였다. 31 피심인들은 합의한 대로 2020. 2. 5<각주>12</각주>. ~ 2. 17.까지 각자 투찰하였으며, 창대이엔씨는 이 사건 입찰 결과 낙찰자로 선정되었다. 32 그러나 입주자대표회의는 2020. 5. 15. 낙찰가격이 지나치게 높다는 이유로 창대이엔씨와 계약을 체결하지 않겠다고 통보(소갑 제1-5호증)하였으며. 이에 따라 최종 계약이 이뤄지지는 못하였다. 33 위와 같은 사실은 창대이엔씨 대표 심○○(소갑 제2-1호증), 엘케이개발 부사장 이○○(소갑 제2-2호증), 극동에이앤씨 대표 박○○(소갑 제2-4호증), 두레이앤씨 주임 황○○(소갑 제2-6호증), 정민씨앤씨 대표 조○○(소갑 제2-8호증), 유일건설 관리이사 권○○(소갑 제2-10호증)의 진술을 통해서 확인된다. <표 11> 창대이엔씨 심○○ 진술조서 발췌(소갑 제2-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032085" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 12> 엘케이개발 이○○ 진술조서 발췌(소갑 제2-2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032087" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <표 13> 극동에이앤씨 박○○ 진술조서 발췌(소갑 제2-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032089" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 14> 두레이엔씨 황○○ 진술조서 발췌(소갑 제2-6호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032091" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <표 15> 정민씨앤씨 조○○ 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032093" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 16> 유일건설 권○○ 진술조서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=138032095" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 나. 관련 법령 및 법리 1) 관련 법령 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 법 시행령<각주>13</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 34 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위에 대한 합의 (1) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 35 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. (2) 합의의 의미 36 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>14</각주>37 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. 나) 경쟁제한성 38 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 39 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>15</각주>40 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.