네이버(주) 및 네이버비즈니스플랫폼(주)의 시장지배적지위남용행위 등에 대한 건 관련 동의의결에 대한 건

1. 기초사실 가. 신청인 적격성 및 일반현황 1 신청인 네이버 주식회사 및 네이버비즈니스플랫폼 주식회사(이하 각 신청인을 '네이버’, 'NBP’로 약칭하고, 신청인들 이외 회사명을 지칭함에 있어 '주식회사’ 또는 '유한회사’ 용어는 '(주)’ 또는 '(유)’로 표기하거나 생략한다)는 각각 인터넷 포털사업 및 인터넷정보매개서비스업과 온라인 광고업을 영위하고 있는 사업자로서, 시장지배적지위남용행위 등에 대한 건(이하 '원사건’이라 한다)<각주>1</각주>과 관련하여 2013. 5. 13. 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)의 현장조사를 받고 2013. 11. 20. 동의의결을 신청하였는바, '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호, 제51조의2 제1항에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다.<각주>2</각주>2 신청인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 신청인들의 일반현황 (2012. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211049" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 신청인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 인터넷 포털 산업의 개념 및 특성 가) 개념 3 인터넷 포털이란 검색서비스를 제공하여 다른 사이트로 이동할 수 있는 관문(portal)을 의미하나, 최근에는 검색서비스 이외에 다양한 서비스를 제공하는 최종 사이트로서의 역할이 중시되고 있다.<각주>3</각주>현재 네이버, 다음, 네이트, 구글 등의 국내 주요 인터넷 포털은 검색서비스 이외에 커뮤니케이션 서비스(이메일, 메신저 등), 커뮤니티 서비스(홈페이지, 카페 등), 각종 콘텐츠 서비스(스포츠, 금융, 뉴스, 게임 등), 전자상거래 서비스(온라인 쇼핑 등) 등을 이용자에게 제공하고 있다. 나) 특성 (1) 양면시장 4 양면시장(two-sided markets)이란 네트워크를 통하여 두 개 이상의 구분되는 집단이 상호 연결될 수 있도록 하는 시장을 의미한다. 일반적으로 양면시장이 성립하기 위해서는 상호연결을 필요로 하는 둘 이상의 구분되는 고객군이 존재하고, 적어도 한 면의 고객군은 다른 면의 고객군 규모가 클수록 더욱 높은 효용을 얻을 수 있어야 한다. 5 인터넷 포털은 최종소비자인 이용자와 콘텐츠 공급업체 또는 이용자와 광고주 등을 연결해주는 전형적인 양면시장에 해당한다. 이와 같은 특성에 따라 포털사업자들은 이용자에게 무료 또는 낮은 가격으로 다양한 서비스를 제공하는 반면, 광고주로부터 높은 광고료를 받는 수익모델을 채택하고 있으며, 콘텐츠 공급업체(contents provider)와 이용자들의 거래를 간접적으로 중개하는 역할을 통해 일정 수수료를 지급받고 있다. <그림 1> 인터넷 포털과 양면시장(이용자와 광고주의 연결) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211071" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 출처: '인터넷포털산업의 특성과 경쟁정책적 시사점’, 공정거래위원회(2008) <그림 2> 인터넷 포털과 양면시장(이용자와 콘텐츠 제공자의 연결) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211099" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 출처: '인터넷포털산업의 특성과 경쟁정책적 시사점’, 공정거래위원회(2008) (2) 네트워크 효과 6 인터넷 포털 시장은 네트워크를 기반으로 이용자와 이용자, 이용자와 콘텐츠 공급업체, 이용자와 광고주를 연결하는 네트워크 산업이다. 네트워크 산업의 특성상 이용자의 효용 또는 편익이 자신 이외의 다른 이용자들의 네트워크 사용에 의하여 직접적 또는 간접적인 영향을 받게 되는데, 이를 네트워크 효과라 한다. 네트워크 효과가 존재하는 경우 이용자는 그렇지 않은 경우에 비하여 가격에 보다 민감하게 반응하므로 경쟁시장 균형가격은 네트워크 효과가 없는 경우에 비해 낮게 형성될 가능성이 높다. 인터넷 포털 사업자들은 이러한 특성을 고려하여 검색, 이메일, 블로그, 미니홈피, 콘텐츠 등의 제공 및 유지ㆍ관리에 상당한 비용이 소요됨에도 불구하고 해당 서비스를 무료 또는 낮은 가격으로 제공하는 가격전략을 채택하고 있다.<각주>4</각주>2) 인터넷 검색서비스 시장의 구조 및 실태 가) 인터넷 검색서비스의 정의 7 인터넷 검색서비스(Internet Search Service)란 인터넷 포털 사업자가 제공하는 서비스의 한 종류로서, 이용자들의 편의를 위하여 인터넷상의 웹페이지, 콘텐츠, 데이터 등의 정보의 위치를 쉽게 접근하게 하거나 조회할 수 있도록 찾아주는 검색도구 또는 서비스를 의미한다.<각주>5</각주>8 인터넷 검색서비스는 아래 <그림 3>에서 보는 바와 같이 크게 다양한 문서를 수집하는 단계(수집단계)<각주>6</각주>, 검색이 가능한 형태로 가공하는 단계(색인단계), 검색결과를 제공하는 단계(검색단계)를 거쳐 제공된다. <그림 3> 인터넷 검색서비스 과정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211125" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처: 신청인 네이버 제출자료 9 인터넷 검색은 그 검색방식에 따라 주제별 검색, 키워드 검색, 시맨틱 검색으로 구분된다. 10 '주제별 검색’은 인터넷상의 정보를 주제별로 분류하고 목록화하여 검색하는 형태로서 이용자가 원하는 정보가 있는 대분류를 선택한 뒤 좀 더 세분화된 중분류, 소분류의 단계를 거쳐 정보를 검색하는 방식이다.<각주>7</각주>11 '키워드 검색’은 웹 페이지의 제목이나 본문의 주제어나 중심어 등의 키워드를 데이터베이스화하여 구축한 뒤에 이용자가 원하는 정보의 키워드를 입력하게 되는 경우 구축된 키워드 데이터베이스를 통해 신속하게 검색결과를 보여주는 방식이다.<각주>8</각주>12 '시맨틱 검색(Semantic Search)’은 이용자의 검색 의도를 파악하고 문서에 기술된 어휘의 의미와 문맥을 분석하여 이용자가 원하는 검색결과를 제시하는 방식이다.<각주>9</각주>나) 인터넷 검색서비스 시장현황 13 검색횟수를 기준으로 한 2012년 전 세계 인터넷 검색서비스 시장의 점유율은 구글(goole.com)이 65.2%로 1위, 중국의 바이두(baidu.com)<각주>10</각주>가 8.2%로 2위, 야후(yahoo.com)가 4.9%로 3위, 러시아의 얀덱스(yandex.com)<각주>11</각주>가 2.8%로 4위, 빙(bing.com)<각주>12</각주>이 2.5%로 5위를 기록하였다.14 이 중 구글은 36개국 이상에서 70% 이상의 점유율을 보유하고 있으며, 독일, 프랑스, 영국 등 유럽의 주요 국가를 포함하여 18개국 이상에서 90% 이상의 점유율을 보이고 있다. 구글의 검색 점유율이 50%미만인 국가는 중국, 러시아, 일본, 한국을 포함한 4～5개 국가에 불과한데, 이들 국가의 경우 자국의 언어 및 문화에 특화된 로컬 검색엔진(중국은 바이두, 러시아는 얀덱스, 일본은 야후 재팬<각주>13</각주>, 한국은 네이버 및 다음)이 50% 이상의 점유율을 확보하여 시장 내 선두를 유지하고 있다. <그림 4> 전 세계 검색서비스시장 점유율 현황(2010년 4분기) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211147" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 출처: '온라인마케팅 트렌드’(2011년 2월) 15 국내 인터넷 검색서비스 시장은 1994년 구 한국통신에서 인터넷 상용서비스를 개시하고, 1995년 코시크(kor-seek.com), 와카노(wakano.com)등의 한글검색엔진이 등장하면서 활성화되기 시작하였다. 1997년부터는 야후코리아(yahoo.co.kr)와 네이버(naver.com)가 서비스를 시작하였으며, 1999년에는 라이코스코리아(lycos.co.kr)와 엠파스(empas.com), 다음(daum.net) 등이 시장에 진입하였다. 2000년대 이후 주요 검색서비스사업자로는 네이버, 다음커뮤니케이션(이하 '다음’이라 한다), 구글코리아, 에스케이커뮤니케이션즈(이하 '네이트’라 한다), 야후코리아 등이 있으나, 야후코리아는 2012년 12월에 한국 시장에서 철수하였고, 현재 네이버가 1순위, 다음이 2순위, 구글이 3순위<각주>14</각주>, 네이트가 4순위의 시장점유율을 보유하고 있다. <그림 5> 국내 검색사업자 점유율 변화 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211047" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 출처: '닐슨 코리안 클릭’(2013년 8월) 3) 온라인 광고시장의 구조 및 실태 가) 온라인 광고의 개념 및 특성 (1) 온라인 광고의 개념 16 온라인 광고란 일반적으로 '인터넷을 매체로 활용한 광고’를 의미한다. 한국온라인광고협회는 광의의 온라인 광고를 “광고주가 영리를 목적으로 광고주 자신, 상품 또는 서비스에 대하여 정보통신망을 통해 이용자, 그 밖의 다른 사람에게 널리 알리거나 제시하는 것”으로 정의하고, 협의의 온라인 광고를 “광고주가 대가를 지불한 광고지면<각주>15</각주>을 통해 집행되는 광고물(랜딩 페이지<각주>16</각주>제외)”로 정의하고 있다. (2) 온라인 광고의 특성 17 온라인 광고는 시ㆍ공간 제약을 받지 않는 실시간 서비스를 통해 즉각적인 광고효과를 기대할 수 있으며, 인쇄매체나 방송매체를 이용하는 경우와 비교할 때 정보갱신이나 수정이 상대적으로 용이하다. 또한, 고객 데이터베이스 및 프로파일 분석을 통한 개인별 광고가 가능하며, 쌍방향 정보전달을 통해 고객의 반응을 신속히 파악할 수 있다. 나) 온라인 광고의 종류 18 온라인 광고는 광고의 형태, 광고비 책정방식 등에 따라 아래와 같이 분류할 수 있다. (1) 광고형태에 의한 분류 19 온라인 광고를 광고형태에 따라 구분하면, 디스플레이 광고와 검색광고로 나뉘어진다. 디스플레이 광고는 광고주가 원하는 온라인 상의 특정 화면에 계속적 또는 주기적인 형태로 광고가 노출되는 형태인 반면, 검색광고는 이용자가 특정 키워드를 검색할 경우 검색결과와 함께 검색어와 연관된 광고가 게재되도록 하는 형태를 말한다. <표 2> 온라인 광고 유형별 분류체계 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211171" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>17</각주>* 출처: '국내 인터넷ㆍ모바일광고 활성화 정책 방향’(2013년 10월) (2) 광고비 책정방식에 의한 분류 20 과거 오프라인 광고의 경우에는 일반적으로 광고지면이나 시간에 따라 정해진 금액을 사전에 지불하는 정액제 방식이 대부분이었지만, 온라인 광고의 경우에는 아래 <표 3>에서 보는 바와 같이 광고기간, 노출 수, 클릭 등 이용자의 특정 행동 여부 등에 따라 다양한 방식으로 광고비를 책정한다. <표 3> 광고비 책정방식에 따른 분류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211193" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 출처: 신청인 네이버 제출자료 다) 온라인 광고 시장현황 및 거래 구조 (1) 온라인 광고시장 현황 21 2012년 전 세계 광고시장 규모는 전년 대비 5.4% 성장하여 5,188억 달러를 기록하였다. 이 중 오프라인 광고시장 규모는 4,160억 달러로 성장률이 2.7%에 그친 반면, 온라인 광고시장 규모는 1,028억 달러로 17.8% 성장하여 전체 광고시장의 성장을 견인하였다. 22 국내 온라인 광고시장은 2012년 기준 약 2조 1천억 원 규모로 전체 광고시장 중에서 약 22.6%의 비중을 차지하였으며, 검색광고 시장은 1조 4,479억 원 규모로 국내 온라인 광고시장에서 약 62%의 비중을 차지하였다. <표 4> 온라인 광고 유형별 시장규모 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211201" alt="이유 9번째 이미지" ></img> (단위 : 억 원) * 출처: 네이버, 다음, 네이트 IR 공시자료(2013년 2월) <표 5> 국내 주요 포털 온라인 광고 매출 및 점유율(2012년 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211203" alt="이유 10번째 이미지" ></img> (단위 : 억 원) * 출처: 네이버, 다음, 네이트 IR 공시자료(2013년 2월) (2) 온라인 광고시장의 거래구조 23 온라인 광고시장을 형성하고 있는 주체들은 아래 <표 6>에서 보는 바와 같이 광고주, 종합광고대행사, 인터넷광고대행사, 미디어렙사<각주>18</각주>, 광고플랫폼사업자, 매체사업자<각주>19</각주>등이 있다. <표 6> 온라인 광고시장의 거래주체 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211051" alt="이유 11번째 이미지" ></img> * 출처: '인터넷광고 유통환경 선진화 방안’, 한국인터넷진흥원(2009) 참조 라) 키워드 검색광고 (1) 키워드 검색광고의 개념 및 특성 24 키워드란 데이터 검색 시 특정한 내용이 들어가 있는 정보를 찾기 위하여 사용하는 단어나 기호로서, 키워드 검색광고(이하 '키워드 광고’라 한다)란 이용자가 검색창에 특정 검색어(예: '꽃배달’)를 입력하는 경우 해당 키워드를 구매한 광고주의 광고를 노출시키는 광고방식을 말한다. 25 키워드 광고는 1999년 오버추어의 전신인 고우투(Goto.com)<각주>20</각주>에 의해 시작되었으며, 고우투는 이용자가 클릭한 만큼만 광고비용을 지불하는 'PPC(Pay Per Click) 방식’의 광고모델을 최초로 도입하였다. 2000년대 초반, 오버추어와 구글은 광고비 책정방식으로 입찰방식과 클릭당 과금방식(Cost Per Click 방식, 이하 'CPC 방식’이라 한다)을 도입하였으며, 이는 현재 키워드 광고모델로 정착되었다.<각주>21</각주>26 국내에서는 2001년 5월 네이버가 업계 최초로 키워드 광고를 도입하였으나, 당시에는 광고주로부터 큰 호응을 얻지는 못하였다. 2002년 9월경 오버추어코리아가 CPC 과금방식에 의한 검색광고를 시작하고,<각주>22</각주>구글코리아도 제휴계약을 통해 키워드 광고 서비스를 제공하기 시작하면서 그 비중이 증가하기 시작하였다. 초기에는 제휴계약에 의한 광고서비스가 주를 이루었으나. 현재에는 NBP, 다음, 네이트 등의 국내 사업자들도 자체적인 검색광고 시스템을 개발하여 키워드 광고 상품을 제공하고 있다. <그림 6> 국내 키워드 검색광고 매출 추이 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211053" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 출처: '광고계 동향’, 한국광고협회(통권 261권) 27 키워드 광고는 불특정 다수를 대상으로 하는 일반적인 광고와는 달리 광고와 연관된 정보를 원하는 이용자에게 노출됨에 따라 보다 높은 광고효과가 있고, CPC 과금방식의 경우 이용자가 광고를 클릭할 때 광고비가 책정됨에 따라 상대적으로 광고비용 부담이 적어 소액광고주도 참여할 수 있는 장점이 있다. (2) 키워드 검색광고의 거래구조 28 키워드 광고는 광고주, 광고대행사, 키워드광고서비스사업자, 매체사업자 등의 각 거래단계를 거쳐 최종 검색화면에 노출된다. 29 우선, 광고주는 키워드광고서비스사업자가 운영하는 검색광고관리 사이트를 통하여 키워드광고서비스사업자와 광고게재 의뢰계약을 체결하고 검색어를 선택ㆍ구매한다. 광고운영을 누가 하느냐에 따라 직접 운영 광고주와 대행사 광고주로 나뉘게 되는데, 통상 키워드 광고 전체 매출 중에서 광고대행사를 통한 판매 비중은 약 80% 정도이다. 30 광고대행사는 키워드광고서비스사업자와 계약을 체결하여 광고주를 모집하고, 광고주들의 검색어 등을 관리하는 대가로 키워드광고서비스사업자로부터 광고수익의 일부를 수수료로 지급받는다.<각주>23</각주>국내에서 키워드광고서비스사업자들과 공식 대행계약을 체결하고 해당 키워드 광고 판매를 대행하는 인터넷 광고대행사는 약 100여개 정도로 추산된다.<각주>24</각주>31 키워드광고서비스사업자는 광고주 홍보를 위한 광고노출시스템(키워드 광고 플랫폼)을 구축한 사업자로서, 광고주들로부터 광고 게재 의뢰를 받아 매체사업자가 운영하는 포털 사이트의 일정 공간에 광고를 노출한다.<각주>25</각주>32 매체사업자는 포털사업자, 언론사, 오픈마켓 사업자 등 광고가 게재될 수 있는 매체를 운영하는 사업자로서, 홈페이지 등 일부 영역을 키워드광고서비스사업자에게 제공하고, 키워드광고서비스사업자가 전송하는 검색광고를 화면에 게재하는 역할을 한다. 33 이용자가 인터넷 포털의 검색화면에 검색어를 입력하여 검색할 경우 매체사업자는 해당 검색어를 키워드광고서비스사업자에게 전송하고, 키워드광고서비스사업자는 해당 검색어를 구매한 광고주들의 광고를 매체사업자에게 전송하게 된다. CPC 과금방식의 경우 이용자가 광고주의 광고를 클릭하면 광고주로부터 키워드광고서비스사업자에게로 광고비가 지급되고, 해당 광고 수익은 키워드광고서비스사업자가 매체사업자와 일정 비율로 배분하게 된다.<각주>26</각주>4) 온라인 게임시장의 구조 및 실태 가) 온라인 게임의 정의 34 온라인 게임이란 인터넷망을 통해 서버와 연결되어 진행되는 게임물을 말한다. 게임산업진흥법 제2조는 '게임물’을 “컴퓨터프로그램 등 정보처리 기술이나 기계장치를 이용하여 오락을 할 수 있게 하거나 이에 부수하여 여가선용, 학습 및 운동효과 등을 높일 수 있도록 제작된 영상물 또는 그 영상물의 이용을 주된 목적으로 제작된 기기 및 장치”로 정의하고 있다.<각주>27</각주>나) 온라인 게임 산업 현황 35 게임 산업은 지식집약적 산업으로 적은 초기개발비용으로도 시장에 진입할 수 있어 다수의 사업자가 경쟁을 하고 있으나, 다른 한편으로는 높은 고객충성도에 기반하여 일부 선두업체들이 선점 효과를 누리고 있다. 36 2011년도 국내 온라인 게임 개발시장 규모는 전년 대비 18.5% 증가한 8조 8,047억 원이고, 이 중 온라인 게임 매출은 6조 2,369억 원으로서 전체 게임시장의 70.8%를 차지하고 있다. 온라인 게임 시장은 2011년 말 현재 약 600개의 업체가 치열한 경쟁을 하고 있으며, 상위 10개사의 2012년도 매출액은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 온라인 게임 개발 상위 10개사의 매출액(2012년) (단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211055" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 출처: NICE평가정보 다) 온라인 게임 퍼블리싱 37 통상적으로 온라인 게임 개발업체들은 아이디어만 가지고 게임 개발을 위한 선투자를 하여야 하는 경우가 많으므로, 자본이나 영업능력이 떨어지는 업체들은 게임배급업자들과 온라인 게임 퍼블리싱 계약을 통하여 위험을 분산하는 경우가 많다. 38 퍼블리싱(Publishing) 계약이란 게임배급업자(Publisher)가 게임개발업체의 게임기획이나 개발단계에서 투자를 하고, 판권 계약을 체결하거나 제휴를 통하여 게임을 직접 홍보ㆍ출시하기로 하는 계약을 의미한다. 게임배급업자가 이미 개발완료된 상품의 마케팅업무만을 대행하고 그 대가를 지급받는 일반적인 마케팅 대행계약과는 달리, 온라인 퍼블리싱 계약의 경우 온라인 게임배급업자가 게임기획부터 개발, 마케팅, 유통에 이르는 단계까지 적극적으로 개입하고, 향후 게임의 서비스 및 관련 사업 등으로 인해 발생하는 수익을 게임개발업체와 분배하는 구조로 이루어진다. 2. 동의의결 대상 행위사실 및 위반 혐의가 있는 법률조항 가. 정보검색결과와 전문서비스를 구분 없이 제공하는 행위(신청인 네이버) 1) 행위사실 가) 개요 39 신청인 네이버는 2000년 8월부터 인터넷 포털 이용자(이하 '이용자’라 한다)에게 통합검색 방식으로 인터넷 검색서비스를 제공하기 시작하였고, 이후 자사 또는 계열사가 운영하는 지식쇼핑, 부동산, 영화, 책, 뮤직 등의 전문서비스<각주>28</각주>를 이용자에게 정보검색결과와 구분하지 않고 통합하여 제공하였다. 40 통합검색 방식은 이용자가 입력한 검색어에 적합한 정보를 여러 분야에서 추출하고, 정보의 특성에 따라 뉴스, 사전, 쇼핑, 이미지, 동영상, 음악, 블로그, 카페, 지식, 지도 등의 유형별 영역(이를 관련 업계에서는 '컬렉션<각주>29</각주>’이라 지칭하고 있다)으로 구분한 뒤, 각 컬렉션을 통합하여 제공하는 방식이다. 예를 들어 아래 <그림 7>은 이용자가 네이버 포털 검색창에 '한강’이란 검색어를 입력한 경우 시현되는 화면으로, '지역ㆍ명소ㆍ정보’, '지식백과’, '이미지’ 등은 검색어와 연관성을 가진 각각의 컬렉션으로서 통합검색 방식에 의해 하나의 화면으로 구성되어 노출되게 된다. 41 통합검색 방식은 신청인 네이버가 전 세계 검색서비스 사업자 중 최초로 도입하였으며,<각주>30</각주>현재 대부분의 검색서비스 사업자들이 이를 사업모델로 채택하고 있다. <그림 7> 통합검색 화면(검색어 '한강’) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211057" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 42 신청인 네이버가 통합검색결과로 자사 또는 계열사가 운영하는 전문서비스를 노출시키는 일반적인 과정은 아래와 같다. 43 먼저, 신청인 네이버는 온라인 쇼핑몰, 부동산 중개업자, 도서몰 사업자 등과 DB 연동 제휴계약을 체결하여 전문서비스를 위한 DB를 확보하고, 수집된 정보를 바탕으로 검색용 DB 생성 및 색인화 과정을 진행한다. 44 이후, 이용자가 검색어를 입력하면 신청인 네이버는 각각의 컬렉션별로 색인된 데이터 중에서 검색어와 연관되는 정보가 있는지를 확인하고 연관 정보가 있는 전문서비스를 정보검색결과와 함께 포털 화면에 노출한다. 45 노출이 결정된 컬렉션은 다시 컬렉션 간 랭킹 알고리즘에 따라 노출 위치가 결정된다. 통상적으로 이용자 만족도, 과거 이용자가 클릭한 횟수, 검색어가 제목이나 본문에 얼마나 많이 포함되어 있는지 여부, 문서의 최신성 등을 확인하여 점수화하고, 점수가 높은 순서대로 이용자가 인식하기 쉬운 화면 위치에 노출된다. 나) 전문서비스 분야별 행위사실 (1) 네이버 지식쇼핑 46 신청인 네이버는 2003년 10월부터 자신의 통합검색에 네이버 지식쇼핑 컬렉션을 유입시켜 이용자가 상품 관련 검색어를 입력하면 그 결과로서 '네이버 지식쇼핑(shopping.naver.com)’을 정보검색결과와 구분하지 아니하고 통합하여 이용자에게 제공하였다. 47 네이버 지식쇼핑 서비스는 국내 온라인 쇼핑몰의 상품 가격 등 상품에 대한 정보를 취합하여 이용자에게 제공하고, 이용자를 당해 쇼핑몰로 연결해주는 상품가격비교 및 상품판매중개서비스로서, 현재 신청인 NBP가 운영하고 있다.<각주>31</각주>신청인 NBP는 온라인 쇼핑몰 등과 DB 연동 제휴계약을 체결하여 상품명, 판매가격, 상품이미지, 배송정보 등의 주요 상품정보를 주기적으로 제공받는다. 48 한편, 신청인 NBP는 이용자로부터 서비스 이용대가를 받지 않는 대신, 온라인 쇼핑몰로부터는 다음 두 가지 방식으로 수익을 얻고 있다. 첫째, 네이버 지식쇼핑을 통해 특정 온라인 쇼핑몰로 연결된 이용자가 상품의 구매에 이르는 경우 판매금액 대비 일정 비율(평균 ○%)의 수수료를 받는 방식(판매 당 과금방식)이다. 둘째, 이용자가 네이버 지식쇼핑에 노출된 상품을 클릭하여 당해 쇼핑몰의 구매 페이지로 연결될 때마다 판매금액 대비 일정 비율(평균 ○%)의 수수료를 받는 방식(클릭 당 과금방식)이다.<각주>32</각주>49 신청인 네이버가 통합검색을 통해 정보검색결과와 함께 네이버 쇼핑 컬렉션을 노출하는 구체적인 모습은 아래 <그림 8> 및 <그림 9>와 같다.<각주>33</각주><그림 8> 네이버 지식쇼핑 노출 모습(모델명 검색<각주>34</각주>)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211059" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <그림 9> 네이버 지식쇼핑 노출모습(목록형 검색<각주>35</각주>)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211061" alt="이유 16번째 이미지" ></img> (2) 네이버 부동산 50 신청인 네이버는 2005년 1월부터 자신의 통합검색에 네이버 부동산 컬렉션을 유입시켜 이용자가 관련 검색어를 입력하면 그 결과로서 '네이버 부동산(land.naver.com)’ 서비스를 정보검색결과와 구분하지 아니하고 통합하여 이용자에게 제공하였다.<각주>36</각주>51 네이버 부동산은 이용자에게 부동산 매물정보, 부동산 뉴스, 경매정보 등을 제공하는 부동산전문서비스로서, 현재 신청인 NBP가 운영하고 있다.<각주>37</각주>신청인 NBP는 부동산 중개업자 또는 부동산 소유자가 네이버 부동산에 부동산 매물을 등록하는 경우에 일정 금액을 광고비로 지급받고 있다.<각주>38</각주>52 신청인 네이버가 통합검색을 통해 정보검색결과와 함께 네이버 부동산 컬렉션을 노출하는 구체적인 모습은 아래 <그림 10> 내지 <그림 13>과 같다.<각주>39</각주><그림 10> 네이버 부동산 노출모습(대표형 검색)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211063" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <그림 11> 네이버 부동산 노출모습(단지리스트형 검색) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211065" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <그림 12> 네이버 부동산 노출모습(단지형 검색) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211067" alt="이유 19번째 이미지" ></img> <그림 13> 네이버 부동산 노출모습(매물형 검색) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211069" alt="이유 20번째 이미지" ></img> (3) 네이버 영화 53 신청인 네이버는 2003년 9월부터 자신의 통합검색에 네이버 영화 컬렉션을 유입시켜 이용자가 관련 검색어를 입력하는 경우 '네이버 영화(movie.naver.com)’ 서비스를 정보검색결과와 구분하지 아니하고 통합하여 제공하였다. 54 네이버 영화는 이용자에게 제목, 감독, 출연진, 영화평점, 영화리뷰 등 영화에 대한 정보를 제공하고, 영화 예매를 중개해주는 영화전문서비스이다.<각주>40</각주>신청인 네이버는 예스이십사(주)(www.yes24.com, 이하 'yes24’라 한다)와 제휴계약을 체결하고, yes24의 영화 예매시스템을 사용하고 있으며, 이용자가 네이버 영화를 통해 영화를 예매하는 경우 yes24로부터 일정 비율의 중개수수료(영화관람료의 ○% 수준)를 지급받는다. 55 신청인 네이버가 통합검색을 통해 정보검색결과와 함께 네이버 영화 컬렉션을 노출하는 구체적인 모습은 아래 <그림 14>와 같다. <그림 14> 네이버 영화 노출 모습(검색어 '설국열차’) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211073" alt="이유 21번째 이미지" ></img> (4) 네이버 책 56 신청인 네이버는 2004년 9월부터 자신의 통합검색에 네이버 책 컬렉션을 유입시켜 이용자가 관련 검색어를 입력하는 경우 '네이버 책(book.naver.com)’ 서비스를 정보검색결과와 구분 없이 통합하여 제공하였다. 57 네이버 책은 이용자에게 저자, 목차, 책 소개, 독자 리뷰 등과 함께 제휴 온라인서점들의 가격 비교 정보를 제공하고, 해당 도서를 구입할 수 있는 온라인 도서 쇼핑몰로 연결해주는 도서전문서비스이다.<각주>41</각주>신청인 네이버는 교보문고, 영풍문고, 반디앤루니스 등 다양한 온라인 서점들과 제휴계약을 체결하여 주기적으로 도서정보를 제공받고, 이용자들이 제휴 도서몰에서 도서를 구입하는 경우 그 판매액의 일부(도서판매액의 ○%)를 수수료로 지급받는다. 58 신청인 네이버가 통합검색을 통해 정보검색결과와 함께 네이버 책 컬렉션을 노출하는 구체적인 모습은 아래 <그림 15>와 같다. <그림 15> 네이버 책 노출 모습 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211075" alt="이유 22번째 이미지" ></img> (5) 네이버 뮤직 59 신청인 네이버는 2005년 1월부터 자신의 통합검색에 네이버 뮤직 컬렉션을 유입시켜 이용자가 관련 검색어를 입력하는 경우 '네이버 뮤직(music.naver.com)’ 서비스를 정보검색결과와 구분하지 아니하고 통합하여 제공하였다. 60 네이버 뮤직은 이용자에게 각종 음원 순위, 가사, 뮤직비디오 등 음악 관련 정보를 제공하고, MP3 다운로드, 스트리밍, 배경음악 서비스 등을 통해 음원을 판매하는 음악전문서비스이다.<각주>42</각주>신청인 네이버는 씨제이이앤앰(주)(이하 'CJ E&M’이라 한다)를 MCP(master contents provider)<각주>43</각주>로 선정하여 음원을 공급받고, 이용자들이 네이버 뮤직을 통해 음원을 구매하는 경우 음원 판매로 인한 수익을 공유하고 있다.<각주>44</각주>61 신청인 네이버가 통합검색을 통해 정보검색결과와 함께 네이버 뮤직 컬렉션을 노출하는 구체적인 모습은 아래 <그림 16>과 같다. <그림 16> 네이버 뮤직 노출 모습 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211081" alt="이유 23번째 이미지" ></img> 2) 위반 혐의가 있는 법률 조항 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>45</각주>제3조의2(시장지배적지위의 남용금지)① 시장지배적사업자는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위(이하 “남용행위”라 한다)를 하여서는 아니된다. 1.～2. (중략) 3. 다른 사업자의 사업활동을 부당하게 방해하는 행위 4.～5. (생략) 제23조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.～2. (중략) 3. 부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하거나 강제하는 행위 4.～8. (생략) 나. 키워드 광고와 정보검색결과를 명확히 구분하지 않은 행위(신청인 NBP) 1) 행위사실 62 신청인 NBP는 2011. 1. 1.부터<각주>46</각주>현재까지 이용자가 검색어를 입력하면 네이버 포털화면에 신청인 NBP의 키워드 광고 상품을 우선하여 노출하도록 하면서, 해당 키워드 광고 상품이 정보검색결과가 아닌 광고이고, 검색어에 대한 연관성과 광고주의 입찰가에 따라 노출 순위가 결정된다는 사실을 명확하게 표기하지 않고 있다.<각주>47</각주><각주>48</각주>63 신청인 NBP가 키워드 광고 상품을 네이버 포털 화면에 노출하는 구체적인 과정은 다음과 같다. 우선, 신청인 NBP는 온라인을 통해 키워드 광고주를 모집하는데, 광고비는 입찰에 의해 결정되며<각주>49</각주>, 광고노출순서는 광고주의 입찰가와 검색어에 대한 연관성 등을 고려한 순위지수(Ranking Index)에 따라 결정된다.<각주>50</각주>이어서 이용자가 네이버 포털 사이트의 검색창에 광고주의 광고와 연관된 검색어를 입력하면, 신청인 NBP는 해당 광고주의 광고를 신청인 네이버에게 제공한다. 마지막으로, 신청인 네이버는 신청인 NBP의 광고영역('파워링크’, '비즈사이트’)을 통합하여 노출한다. 64 한편, 신청인 NBP는 이용자의 키워드를 광고성 키워드, 정보성 키워드, ○○○ ○○○ 키워드로 구분하고 있으며, 키워드의 종류에 따라 '파워링크’ 또는 '비즈사이트’에서 노출되는 광고의 개수를 결정한다. 우선, 광고성 키워드로 분류된 검색어의 경우 '파워링크’ 컬렉션은 네이버 통합검색 노출화면의 상단에 고정되고 최대 10개의 광고가 노출되며, '비즈사이트’는 '파워링크’보다 하단에 최대 5개의 광고가 노출된다.<각주>51</각주>둘째, 정보성 키워드로 분류된 키워드의 경우 '파워링크’ 컬렉션은 네이버 통합검색 노출화면의 상단에 고정되나 3개의 광고만 노출되고 '비즈사이트’ 컬렉션은 노출되지 않는다. ○○○ ○○○ 키워드의 경우 '파워링크’ 컬렉션을 통해 3개의 광고만 노출되며 노출위치는 컬렉션 랭킹 알고리즘에 따라 결정된다. <표 8> 네이버 검색화면의 광고노출기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211087" alt="이유 24번째 이미지" ></img> * 출처 : 신청인 NBP 제출자료 65 통합검색을 통해 '파워링크’, '비즈사이트’ 등의 광고영역이 정보검색결과와 함께 노출되는 구체적인 모습은 아래 <그림 17> 내지 <그림 19>와 같다.<각주>52</각주><그림 17> 키워드 광고 노출모습(광고성 키워드)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211089" alt="이유 25번째 이미지" ></img> <그림 18> 키워드 광고 노출모습(정보성 키워드) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211091" alt="이유 26번째 이미지" ></img> <그림 19> 키워드 광고 노출모습(○○○ ○○○ 키워드) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211093" alt="이유 27번째 이미지" ></img> 2) 위반 혐의가 있는 법률조항 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>53</각주>제23조(불공정거래행위의 금지)① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.～2. (중략) 3. 부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하거나 강제하는 행위 4.～8. (생략) 다. 키워드 광고 대행사 간 광고주 이관을 제한하는 행위(신청인 NBP) 1) 행위사실 가) 개요 66 신청인 NBP는 키워드 광고 시스템인 '클릭 초이스’를 운영하는 플랫폼 사업자로서, 2011년 1월경부터 현재까지 자신의 키워드 광고를 판매ㆍ관리하는 광고대행사를 대상으로 전분기 매출금액을 기준으로 기존 광고주<각주>54</각주>에 대한 이관한도를 설정하고, 한도를 초과하는 경우 이관을 허가하지 않는 광고대행사 영업정책(NHN Business Agent Policy, 이하 'NAP’라 약칭한다)을 실시하고 있다.<각주>55</각주>나) 이관제한의 내용 및 위반에 대한 제재 67 신청인 NBP는 광고주들에게 직접 영업하는 방식 또는 광고대행사를 통해 영업하는 방식으로 키워드 광고를 판매한다. 광고대행사가 광고주를 모집하는 방식은 신규모집과 이관으로 나누어진다. 신규모집은 주로 포털 사이트에 신규 등록된 사이트를 필터링하여 해당 광고주를 상대로 영업을 하여 광고상품을 판매하는 것이 일반적이며, 이관은 기존 광고주로부터 광고대행권을 획득하여 자신의 거래처로 전환시키는 것을 말한다. 68 신청인 NBP는 광고대행사에게 전 분기 매출실적<각주>56</각주>에 따라 이관쿼터 및 이관포인트를 부여하고, 광고대행사로 하여금 이관쿼터 및 이관포인트의 범위 내에서 광고주를 이관할 수 있게 하는 이관제한정책을 수립ㆍ시행하고 있다. 69 이관쿼터는 월별로 각 광고대행사에 부여되는 이관이 가능한 광고주의 수를 말한다. 광고대행사가 신청인 NBP에게 기존 광고주의 이관을 요청하게 되면 원칙적으로 광고주 계정 1개당 1개의 이관쿼터가 소진된다. 예를 들어 A 광고대행사가 10개의 이관쿼터를 보유하고 있다면, 해당 광고대행사는 한 달 동안 10개의 광고주 계정을 이관해 올 수 있다. <표 9> 광고대행사 이관쿼터 산정기준(신청인 NBP의 대행사 영업정책, 2013.4.1.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211095" alt="이유 28번째 이미지" ></img> 70 한편, 이관포인트는 각 광고대행사에게 분기별로 부여되는 점수로서, 광고주의 이관을 요청 시 해당 광고주의 직전 3개월의 월 평균 광고비 지급액에 따라 차등적으로 소진된다. 예를 들어 아래 <표 10>에 의하면, B 광고대행사가 직전 3개월 월 평균 1천만 원의 광고비를 지급한 광고주를 이관하고자 할 경우 이관쿼터 1개와 이관포인트 10점이 소진된다. 71 광고주의 월평균 광고비 지급액에 따른 이관쿼터 및 이관포인트 소진 기준은 아래 <표 10>과 같다. <표 10> 이관쿼터 및 이관포인트 소진 기준(신청인 NBP의 대행사 영업정책, 2013.4.1.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211097" alt="이유 29번째 이미지" ></img> 72 한편, 신청인 NBP는 광고대행사가 이관제한정책을 준수하지 않을 경우 해당 광고대행사에 대하여 벌점을 부과하고, 누적벌점에 따라 사유서 제출, 프로모션 제외, 광고대행계약 해지 등의 불이익을 부과하고 있다. 즉, 광고대행사가 이관제한 정책을 위반하는 경우 1회 적발될 경우마다 벌점 1～2점이 부과되며, 1년간 누적 벌점이 3점 이상이 되면 프로모션에서 제외되고 이관허용 개수가 제한되며, 5점 이상인 경우에는 광고대행계약 미연장 사유로 고려되며, 6점 이상인 경우에는 대행계약의 즉시 해지 사유에 해당하게 된다. <표 11> 이관제한정책 위반시 벌점 관리방안(신청인 NBP의 대행사 영업정책, 2013.4.1.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211101" alt="이유 30번째 이미지" ></img><각주>57</각주>73 실제로 신청인 NBP는 2011. 2. 1. 자신의 광고대행사인 ○○○○○○가 이관정책을 위반한 행위에 대하여 벌점 1점을 부과한 것을 비롯하여, 아래 <표 12>와 같이 16회에 걸쳐 광고대행사에게 벌점을 부과하였다. <표 12> 이관제한 위반 관련 광고대행사 제재 사례 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211103" alt="이유 31번째 이미지" ></img> 74 한편, 누적 벌점이 3점 이상에 해당하여 신청인 NBP로부터 이관쿼터와 이관포인트가 삭제되는 조치를 받은 광고대행사 현황은 아래 <표 13>과 같다. <표 13> 신청인 NBP의 이관제한 위반 관련 광고대행사 제재 사례 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211109" alt="이유 32번째 이미지" ></img> 2) 위반 혐의가 있는 법률조항 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>58</각주>제3조의2(시장지배적지위의 남용금지)① 시장지배적사업자는 다음 각호의 1에 해당하는 행위(이하 “남용행위”라 한다)를 하여서는 아니된다. 1.～2. (중략) 3. 다른 사업자의 사업활동을 부당하게 방해하는 행위 4.～5. (생략) 제23조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.～4. (중략) 5. 거래의 상대방의 사업활동을 부당하게 구속하는 조건으로 거래하거나 다른 사업자의 사업활동을 방해하는 행위 6.～8. (생략) 라. 네트워크 키워드 광고 제휴계약 체결 시 우선협상권 등을 요구한 행위(신청인 NBP) 1) 행위사실 75 신청인 NBP는 2010. 3. 15.부터 2013. 4. 1.까지 ○○○○○○ 등 ○○개 매체사업자와 네트워크 키워드 광고 제휴계약을 체결하면서 매체사업자가 신규 서비스(광고영역)을 제공하는 경우 신청인 NBP에게 우선협상권 또는 우선이용권(이하 '우선협상권 등’이라 한다)을 부여하는 내용으로 계약을 체결하였으며, 해당 계약 내용에 따라 우선협상권 등을 행사하여 신규 광고영역을 확보하였다. 76 네트워크 광고는 광고 플랫폼 사업자가 키워드 광고, 디스플레이 광고 등 온라인 광고를 네트워크 광고 제휴 매체사업자가 관리, 운영하는 온라인 광고매체에 게재하는 것을 말한다. 광고 플랫폼 사업자는 네트워크 광고 제휴 매체사업자와의 사이에 제휴계약을 체결하고, 광고를 매체사업자에게 송출하여 게재하도록 한 뒤 해당 광고매체에서 발생한 광고비를 일정비율로 배분한다. 77 신청인 NBP는 네이버 통합검색 뿐만 아니라, 다양한 네트워크 영역(네이버 지식 in, 블로그, 네이버 외부 제휴 사이트)을 이용하여 키워드 광고를 제공하고 있다. 아래 신청인 NBP가 외부 제휴사이트를 이용하여 네트워크 광고를 하는 구체적인 모습은 아래 <그림 20> 및 <그림 21>과 같다. <그림 20> 신청인 NBP의 네트워크 광고사례(조선닷컴-검색어 '청바지’) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211111" alt="이유 33번째 이미지" ></img> <그림 21> 신청인 NBP의 네트워크 광고사례(옥션-검색어 '청바지’) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211113" alt="이유 34번째 이미지" ></img> 78 한편, 신청인 NBP는 아래 <표 14>에서 보는 바와 같이 ○○개의 매체사업자와 네트워크 키워드 광고 제휴계약을 체결하면서 그 중 ○○○○○○, ○○○○○, ○○○○○○, ○○○○, ○○○○○○와는 신청인 NBP에게 신규 광고영역에 대하여 우선협상권을 부여하는 내용으로 계약을 체결하였고<각주>59</각주>, ○○○○ 등 나머지 ○○개 매체사업자와는 신청인 NBP에게 우선이용권을 부여하는 내용으로 계약을 체결하였다.79 매체사업자가 계약내용을 위반하여 신청인 NBP에게 신규 광고영역에 대한 우선협상권 또는 우선이용권을 부여하지 않는 경우, 이는 계약상 의무의 중대한 위반에 해당하여 네트워크 키워드 광고 제휴계약의 해지사유에 해당하게 된다.<각주>60</각주><표 14> 우선협상권 또는 우선이용권 관련 계약체결 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211115" alt="이유 35번째 이미지" ></img> 80 위 계약에 따라 신청인 NBP는 2013. 4. 22.부터 2013. 6. 17.까지 우선협상권 등을 행사하여 아래 <표 15>에서 보는 바와 같이 매체사업자의 신규 광고영역(모바일매체 검색화면 등)을 확보하였다. <표 15> 우선협상권 등을 행사하여 매체사업자의 신규 광고영역을 확보한 사례 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211117" alt="이유 36번째 이미지" ></img> 2) 위반혐의가 있는 법률조항 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>61</각주>제23조(불공정거래행위의 금지)① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.～4. (중략) 5. 거래의 상대방의 사업활동을 부당하게 구속하는 조건으로 거래하거나 다른 사업자의 사업활동을 방해하는 행위 6.～8. (생략) 마. 계열사에 대한 인력지원(신청인 네이버) 1) 행위사실 81 신청인 네이버<각주>62</각주>는 아래 <표 16>에서 보는 바와 같이 온라인ㆍ모바일게임 퍼블리싱(Publishing) 계약관계에 있는 자회사 오렌지크루(주)(이하 '오렌지크루’라 한다)<각주>63</각주>에 신청인 소속 직원 4명을 파견하여 2011. 1. 1부터 2013. 7. 31.까지<각주>64</각주>재무 및 회계 총괄업무, 게임기획 업무 등 오렌지크루의 업무에 종사하게 하면서 파견기간 동안의 인건비 3억 7,488만원을 부담하였다.<각주>65</각주><표 16> 신청인 네이버의 오렌지크루에 대한 인력 파견현황<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211121" alt="이유 37번째 이미지" ></img> (단위 : 천 원) 2) 위반 혐의가 있는 법률조항 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>66</각주>제23조(불공정거래행위의 금지)① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1.～6. (중략) 7. 부당하게 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 통하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위 8. (중략) 3. 동의의결 요건에 대한 판단 가. 동의의결 요건 82 위원회는 신청인들의 해당 행위 및 시정방안이 법 제51조의2에 규정된 아래와 같은 요건을 모두 충족한다고 판단되는 경우, 해당 행위 관련 심의절차를 중단하고 시정방안과 같은 취지의 의결(이하 '이 사건 의결’ 또는 '동의의결’이라 한다)을 할 수 있다. 1) 소극적 요건 83 첫째, 해당 행위가 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항에 따른 위반행위에 해당하지 아니하여야 하며, 둘째, 법 제71조(고발) 제2항에 따른 고발요건에 해당하지 아니하여야 한다. 2) 적극적 요건 84 첫째, 신청인이 제출한 시정방안이 공정하고 자유로운 경쟁질서나 거래질서를 회복시키거나 소비자, 다른 사업자 등을 보호하기에 적절하다고 인정되어야 하며, 둘째, 신청인이 제출한 시정방안이 위원회의 조사나 심의의 대상이 되는 행위(이하 '해당 행위’라 한다)가 법을 위반한 것으로 판단될 경우에 예상되는 시정조치, 그 밖의 제재와 균형을 이루어야 한다. 나. 관련 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>67</각주>법 제51조의2(동의의결)① 공정거래위원회의 조사나 심의를 받고 있는 사업자 또는 사업자단체(이하 이 조부터 제51조의5까지의 규정에서 “신청인”이라 한다)는 당해 조사나 심의의 대상이 되는 행위(이하 이 조부터 제51조의5까지의 규정에서 “해당 행위”라 한다)로 인한 경쟁제한상태 등의 자발적 해소, 소비자 피해구제, 거래질서의 개선 등을 위하여 제3항에 따른 동의의결을 하여 줄 것을 공정거래위원회에 신청할 수 있다. 다만 해당 행위가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 공정거래위원회는 동의의결을 하지 아니하고 이 법에 따른 심의 절차를 진행하여야 한다. 1. 해당 행위가 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항에 따른 위반행위인 경우 2. 제71조(고발) 제2항에 따른 고발요건에 해당하는 경우 3. 동의의결이 있기 전 신청인이 신청을 취소하는 경우 ② 신청인이 제1항에 따른 신청을 하는 경우 다음 각 호의 사항을 기재한 서면으로 하여야 한다. 1. 해당 행위를 특정할 수 있는 사실관계 2. 해당 행위의 중지, 원상회복 등 경쟁질서의 회복이나 거래질서의 적극적 개선을 위하여 필요한 시정방안 3. 소비자, 다른 사업자 등의 피해를 구제하거나 예방하기 위하여 필요한 시정방안 ③ 공정거래위원회는 해당 행위의 사실관계에 대한 조사를 마친 후 제2항 제2호 및 제3호에 따른 시정방안(이하 “시정방안”이라 한다)이 다음 각 호의 요건을 모두 충족한다고 판단되는 경우에는 해당 행위 관련 심의 절차를 중단하고 시정방안과 같은 취지의 의결(이하 “동의의결”이라 한다)을 할 수 있다. 이 경우 신청인과의 협의를 거쳐 시정방안을 수정할 수 있다. 1. 해당 행위가 이 법을 위반한 것으로 판단될 경우에 예상되는 시정조치, 그 밖의 제재와 균형을 이룰 것 2. 공정하고 자유로운 경쟁질서나 거래질서를 회복시키거나 소비자, 다른 사업자 등을 보호하기에 적절하다고 인정될 것 다. 동의의결 요건 충족 여부 1) 소극적 요건 충족 여부 85 첫째, 해당 행위들은 모두 시장지배적지위남용행위(법 제3조의2) 또는 불공정거래행위(법 제23조)의 위반 혐의와 관련된 행위로서 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항에 따른 위반행위에 해당하지 아니하며, 둘째, 해당 행위들은 각 행위별 위반의 정도가 객관적으로 명백하고 중대하여 경쟁질서를 현저히 저해한다고 인정되지 아니하는바 법 제71조(고발) 제2항에 따른 고발요건에 해당하지 아니하므로 법 제51조의2 제1항 제1호 및 제2호에서 규정하고 있는 요건을 모두 충족한다. 2) 적극적 요건 충족 여부 86 신청인들이 제출한 시정방안은 크게 ① 경쟁질서 회복을 위한 시정방안과 ② 거래질서의 적극적인 개선과 소비자 등 후생제고를 위한 구제방안(이하 '소비자 등 피해구제방안’이라 한다)으로 구분되는바,<각주>68</각주>아래에서는 두 가지 시정방안의 내용을 살펴보고, 동의의결 요건 충족 여부를 검토한다. 가) 신청인들의 시정방안 (1) 경쟁질서 회복을 위한 시정방안 (가) 정보검색결과와 전문서비스를 구분 없이 제공하는 행위(신청인 네이버) 87 첫째, 신청인 네이버는 PC를 이용한 검색에서 통합검색결과를 노출 시 쇼핑, 부동산, 영화, 책, 뮤직 등의 서비스 관련 영역('컬렉션’)이 자사 또는 계열사의 전문서비스로부터 제공되는 정보임을 구분하여 표시한다. 즉, 해당 전문서비스의 명칭에 '네이버 지식쇼핑’, '네이버 부동산’, '네이버 영화’, '네이버 책’, '네이버 뮤직’ 등과 같이 '네이버’ 회사명을 부기하여 자사 또는 계열사의 전문서비스임을 표시한다. 88 둘째, 신청인 네이버는 해당 전문서비스 명칭 우측에 안내마크('○ⅰ’)를 표기하고 이용자가 안내마크로 마우스를 이동시킬 경우 “네이버가 운영하는 ○○○ 서비스입니다”라는 안내문구가 표시되도록 한다. 89 셋째, 전문서비스 영역 우측 상단에 경쟁사업자의 사이트로 연결될 수 있는 하이퍼링크를 만들고, “다른 사이트를 보시려면 여기를 누르세요”라는 안내 문구로 표시하며, 하이퍼링크를 통해 이동된 화면에 경쟁사업자의 사이트가 표시되도록 한다.<각주>69</각주>90 다만, 위와 같은 시정방안은 화면 디자인 구성 및 시연, 경쟁사업자의 사이트 노출기준 설정 등을 위한 준비기간을 감안하여 이 사건 의결일로부터 1개월 이내에 시행한다. <그림 22> 시정방안 적용례(네이버 부동산) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211123" alt="이유 38번째 이미지" ></img> (나) 키워드 광고와 정보검색결과를 명확히 구분하지 않은 행위(신청인 NBP) 91 첫째, 신청인 NBP는 PC를 이용한 검색에서 통합검색결과를 노출 시 '파워링크’, '비즈사이트’ 등 자신이 운영하는 키워드 광고 영역이 정보검색결과가 아닌 광고임을 명확하게 표시한다. 이를 위해 신청인 NBP는 키워드 광고 영역에 한글로 “○○○ 관련 광고입니다”라는 문구를 상시 표시하고, 노란 색 음영처리 등으로 구분표시한다. 92 둘째, 신청인 NBP는 키워드 광고 영역이 광고임을 알리는 문구 옆에 안내마크('○ⅰ’)를 표기하고 이용자가 안내마크로 마우스를 이동시킬 경우 광고노출기준에 관한 안내문구(“광고노출기준은 검색어에 대한 연관성과 광고주의 입찰가입니다”)가 표시되도록 한다. 93 다만, 위와 같은 시정방안 내용은 화면 디자인 구성 및 시연 등을 위한 준비기간을 감안하여 이 사건 의결일로부터 1개월 이내에 시행한다. <그림 23> 시정방안 적용례 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211127" alt="이유 39번째 이미지" ></img> (다) 키워드 광고대행사 간 광고주 이관을 제한하는 행위(신청인 NBP) 94 신청인 NBP는 키워드 광고대행사 간 기존 광고주의 이동을 제한하는 행위를 중지하고 관련 영업정책을 폐지한다. 다만, 관련 시스템(광고운영시스템, 광고주 관리시스템)의 정비 및 재구축 등을 위하여 이 사건 의결일로부터 1년간은 그 시행을 유예한다. (라) 네트워크 키워드 광고 제휴계약 체결 시 우선협상권 등을 요구한 행위(신청인 NBP) 95 신청인 NBP는 매체사업자와 체결한 네트워크 키워드 광고 제휴계약에서 우선협상권 또는 우선이용권 조항을 즉시 삭제한다. 매체사업자와의 협의 과정에서 해당 조항이 삭제되지 않는 경우 계약기간 종료 시까지 우선협상권 등을 행사하지 아니하고, 향후 매체사업자의 신규 광고영역에 대해 우선협상권 등을 요구하는 행위를 하지 아니한다. (마) 계열사에 대한 인력 지원 행위(신청인 네이버) 96 신청인 네이버의 계열사인 오렌지크루에 대한 인력파견상태를 해소하거나, 파견인력에 대한 업무용역계약을 통해 인건비를 정산한다. (바) 동의의결에 따른 서비스 표기방법 변경 공고 97 신청인 네이버는 위원회의 이 사건 의결에 따라 지식쇼핑, 부동산, 영화, 책, 뮤직 등 전문서비스 영역과 키워드 광고 영역의 표기방법을 변경하였음을 네이버 포털 메인화면 하단의 '공지사항’란에 1개월 간 공고한다. 다만, 해당 공고는 신청인들의 전문서비스 및 키워드 광고의 표기변경이 완료된 시점부터 시행한다. 98 구체적인 시정방안을 살펴보면, 신청인 네이버는 네이버 포털 메인화면 하단의 공지사항란 우측 공란에 “공정위 동의의결에 따른 서비스 표기방법 변경”이란 안내문구를 표시하고, 이용자가 해당 문구를 클릭하는 경우 세부 공지사항 페이지에 연결되어 자세한 변경 내용이 안내되도록 한다. 99 동의의결에 따른 서비스 표기방법 변경 공고는 1개월 간 시행하되 초기 10일 간은 메인화면 하단의 공지사항 영역 우측에 안내문구를 고정하여 노출시키고, 나머지 20일 간은 다른 공지사항 안내문구와 순환하여 노출시키되 매일 8시간 이상 노출되도록 한다. 100 아래 <그림 24>는 해당 공고가 네이버 포털 메인화면 하단의 '공지사항’란에 표기된 모습이고, <그림 25>는 이용자가 “공정위 동의의결에 따른 서비스 표기방법 변경”이란 문구를 클릭했을 때 나타나는 화면이다. <그림 24> 동의의결에 따른 서비스 표기방법 변경 공고(안) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211129" alt="이유 40번째 이미지" ></img> <그림 25> 동의의결에 따른 서비스 표기방법 변경 공고(안) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211131" alt="이유 41번째 이미지" ></img> (2) 소비자 등 피해구제 방안 (가) 중소사업자ㆍ소비자보호 목적의 공익법인 설립 및 기금 출연(신청인 네이버, NBP) 101 신청인들은 인터넷 서비스 산업에서의 공정경쟁질서 확립과 중소사업자 및 소비자 보호, 긴급구제를 위하여 공익법인을 설립하고, 이 사건 의결일로부터 3년 간 200억 원을 출연하여 아래 <표 17>에서 보는 바와 같이 인터넷 시장에서의 부당한 표시ㆍ광고에 대한 모니터링, 분쟁조정 및 권고, 인터넷거래에서의 중소사업자 긴급구제, 인터넷 거래에서의 소비자피해 신고센터 운영 및 긴급구제 등의 사업을 시행한다. 102 신청인들은 이를 위해 위원회와의 협의 하에 이 사건 의결일로부터 6개월 이내에 신청인들과 독립된 사단법인 또는 재단법인의 형태로 공익법인을 설립하되, 운영진 구성에 있어 공정거래전문가 등을 포함하여 객관성과 독립성을 확보할 수 있도록 한다. <표 17> 주요 사업 내용 및 기대효과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211133" alt="이유 42번째 이미지" ></img> (나) 소비자 후생제고 및 중소사업자 등 상생지원(신청인 네이버, NBP) 103 신청인들은 소비자 후생제고 및 중소사업자 등 상생지원을 목적으로 3년간 300억 원에 상당하는 현금 및 현물을 출연하여 아래 <표 18>에서 보는 바와 같이 소비자 교육, 공익캠페인, 중소사업자 홍보 및 판로지업 사업 등을 시행한다. <표 18> 주요 사업 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211135" alt="이유 43번째 이미지" ></img> 104 위 시정방안의 구체적 이행계획은 아래 <표 19> 내지 <표 23>과 같다. 다만, 이행계획 상의 구체적인 내역 등은 위원회와의 협의 하에 일부 조정될 수 있다. <표 19> 소비자 후생제고 및 중소사업자 등 상생지원 방안 이행계획(개요) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211137" alt="이유 44번째 이미지" ></img> <표 20> 소비자 후생제고 방안 세부 이행계획 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211139" alt="이유 45번째 이미지" ></img> <표 21> 중소사업자 지원방안 세부 이행계획 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211141" alt="이유 46번째 이미지" ></img> <표 22> 중소개발업체 지원방안 세부 이행계획 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211143" alt="이유 47번째 이미지" ></img> <표 23> 중소광고주 지원방안 세부 이행계획 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211145" alt="이유 48번째 이미지" ></img> (다) 중소상공인 희망재단 출연계획 기금의 연계운용 105 신청인들은 중소상공인희망재단<각주>70</각주>에 500억 원을 출연할 계획인바, 신청인들이 이 사건 의결에 따라 설립할 예정인 공익법인과 중소상공인희망재단 사이에 상호협력관계를 구축하여 해당 기금을 공정경쟁질서 확립 및 중소업체 상생지원 등을 위하여 연계운용하도록 한다. 106 신청인들은 공익법인과 중소상공인희망재단 간에 공익법인이 동 기금의 사용목적 등에 대해 의견 및 자문을 제공하여 상호 협력하는 내용으로 업무협약이 체결되면 지체 없이 해당 협약서를 위원회에 제출하여야 한다. 나) 요건 충족 여부 107 우선, 신청인들의 시정방안이 공정하고 자유로운 경쟁질서를 회복시키거나 소비자, 다른 사업자 등을 보호하기에 적절한지를 검토한다. 신청인들의 경쟁질서 회복을 위한 시정방안은 자사 또는 계열사가 제공하는 전문서비스를 정보검색결과와 구분하여 표시ㆍ제공함으로써 이용자의 오인가능성을 축소하고 경쟁사업자의 사이트로의 이용자 접근가능성을 높인 점, 자신이 운영하고 있는 키워드 광고 영역을 정보검색결과와 구분하여 표시하고 키워드 광고 영역에 광고가 노출되는 기준을 제시함으로써 이용자의 오인가능성을 축소한 점, 광고대행사 간 기존 광고주 유치영업을 제한하는 행위를 중지함으로써 광고대행사 간의 경쟁을 회복시키고 광고주의 광고대행사 선택의 범위를 확대한 점, 네트워크 키워드 광고 제휴계약과 관련하여 매체사업자에 대한 우선협상권 등의 행사를 중지하고 해당 계약 조항을 삭제함으로써 경쟁사업자가 신규 광고영역을 확보할 수 있도록 한 점, 계열사에 대한 인력지원상태를 적극적으로 해소하는 점, 전문서비스 및 키워드 광고 서비스 표기방법 변경 공지를 통해 이용자가 동의의결로 인한 표기변경 사실을 인식할 수 있도록 한 점 등을 종합적으로 고려하면, 공정하고 자유로운 경쟁질서를 회복시키거나 소비자, 다른 사업자 등을 보호하기에 적절하다고 할 것이다. 이와 더불어 신청인들의 소비자 등 피해구제방안은 이 사건 의결의 대상이 된 해당 행위의 경우 직접적인 피해자 및 피해범위가 특정되지 아니하여 온라인 중소사업자 및 인터넷 거래 이용자 등을 대상으로 간접적인 피해구제를 통해 피해를 전보함이 불가피한 점, 피해구제방안의 사업내용이 특정되고 이행계획 및 정기적인 이행점검 방안이 마련되어 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 신청인들의 시정방안은 공정하고 자유로운 경쟁질서를 회복시키거나 소비자, 다른 사업자 등