녹원메디칼(주)의 부당한 고객유인행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인은 의료기기 등을 판매하는 사업을 영위하는 자로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정한 사업자에 해당한다. 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (2016. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694989" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 의료기기 산업의 개요 및 특성 가) 의료기기 산업의 정의 2 의료기기산업은 의료기기 제품의 설계 및 제조에 관련된 산업분야로서, 의료기기란 사람 또는 동물에게 단독 또는 조합하여 사용되는 기구ㆍ기계ㆍ장치ㆍ재료 또는 이와 유사한 제품으로서 질병의 진단, 치료 또는 예방의 목적으로 사용되거나 구조 또는 기능의 검사ㆍ대체 또는 변형의 목적으로 사용되는 제품 등을 말한다.<각주>1</각주>나) 의료기기 산업의 특성 (1) 생산 측면 3 의료기기는 제품 설계 및 제조 단계에서 임상의학, 전기ㆍ전자ㆍ기계ㆍ재료ㆍ광학 등 학제간 기술이 융합ㆍ응용되는 특성이 있으며, 단순 소모품에서 최첨단 전자의료기기까지 다양한 제품군을 포함하고 있다. 의료기기는 반창고 등의 소모품, 기초의료용품, MRI, CT, 의료용 로봇 수술기기 등 광범위한 기기와 장비를 포괄하고 있으며, 기술발전에 따라 점차 복잡해지고 다양화되는 추세이다. 의료기기 산업은 의료기기의 제품 종류만 수 천 가지가 넘고, 품목당 생산수량은 10만대를 초과하는 품목이 거의 없는 대표적인 다품종 소량생산 산업으로서 저가 또는 일부 의료기기 시장에서는 전문 중소기업이 시장을 주도하나, 고가의 첨단 고부가제품은 소수의 대기업이 주도하고 있다. (2) 수요 측면 4 의료기기 시장은 수요가 한정된 특성을 가지고 있다. 주요 수요처는 의료진단과 치료에 전문성을 가진 병원인데, 의료기기가 건강, 보건과 관련되어 있으므로 제품 선택에 있어서 안전성, 신뢰성을 우선적으로 고려한다. 따라서 시장수요자들은 기존 유명제품을 지속적으로 사용하는 보수적인 경향을 강하게 갖고 있어서 의료기기 산업은 제품에 대한 인지도가 매우 중요하고, 상대적으로 높은 진입장벽 및 낮은 가격 탄력성ㆍ경기 민감도를 보인다. (3) 규제 산업 측면 5 의료기기 산업은 국민의 건강증진 및 건강권 확보 등에 직ㆍ간접적 영향을 주기 때문에 정부의 인ㆍ허가 등의 규제가 필요하다. 따라서 정부는 의료기기 제조 및 판매, 광고, 마케팅 등에 대하여 규제를 하고 있다. (가) 제조ㆍ판매 허가 등 규제 6 의료기기를 제조ㆍ판매하려는 사업자는 의료기기법에 따라 식품의약품안전처의 제조ㆍ판매허가를 받고, 제조품질 시스템(GMP)<각주>2</각주>기준을 충족하여야 한다. 외국의 경우도 제품공급(수출) 전에 제품 인증, 등록 또는 신고의 절차를 거치며, 제조품질 시스템 인증을 획득해야만 판매할 수 있도록 법률 등으로 규제하고 있다.<각주>3</각주>(나) 광고규제 7 의료기기에 대한 광고는 의료기기법 제25조<각주>4</각주>에 따라 사전에 식품의약품안전처의 심의를 받아야만 할 수 있다. (다) 마케팅 관련 규제 8 의료기기 관련 법령은 의료기기와 관련된 불법 리베이트 제공ㆍ수수를 근절하고 투명한 유통시장 질서유지를 위해 의료기기 제조ㆍ판매업자의 의료기기 마케팅을 일정 부분 제한하고 있다. 의료기기 채택ㆍ사용유도ㆍ거래유지 등 판매촉진을 목적으로 사업자가 병ㆍ의원 등에게 경제적 이익을 제공하는 것을 원칙적으로 금지하고 있으며,<각주>5</각주>2010. 11. 28.부터는 의료기기 판매와 관련하여 경제적 이익을 수수한 의료인, 의료기관 개설자 및 의료기관 종사자까지 처벌하는 소위 '리베이트 쌍벌제’를 시행하고 있다.<각주>6</각주>다만, 관련 법령은 예외적으로 일부 경제적 이익 등의 제공은 허용하고 있는바, 허용되는 범위는 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 허용되는 경제적 이익 등의 범위<각주>7</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694991" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 국내 의료기기 산업의 현황 9 생산 및 수ㆍ출입액 기준 우리나라 2015년 의료기기 시장규모는 5조 2,656억 원 규모로 2014년 4조 9,988억 원 대비 5.3% 증가하였으며 2011년부터 2015년까지 연평균 성장률은 5.2%이다. 국내 의료기기 시장 동향과 의료기기 제조ㆍ수입업체 현황은 다음 <표 3>, <표 4>와 같다. <표 3> 국내 의료기기 시장규모 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694993" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>8</각주>(단위: 백만 원, %) * 출처: 식품의약품안전처 2015년 의료기기 생산 및 수출ㆍ입 실적 통계자료(2016.7.6.) <표 4> 국내 의료기기 제조ㆍ수입업체 현황 (단위: 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694995" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 출처: 식품의약품안전처 2015년 의료기기 생산 및 수출ㆍ입 실적 통계자료(2016.7.6.) 10 2015년 기준 의료기기 수입 규모는 전년 대비 4.5%, 수출 규모는 전년 대비 13.4% 증가하였으며, 무역수지 적자 폭은 줄어들었다. 주요 수출품목은 초음파영상진단장치, 치과용 임플란트, 디지털 엑스선촬영장치, 소프트콘택트렌즈, 개인용 면역화학검사지 등이며, 주요 10개 품목의 수출액은 14.7억 달러로 전체 의료기기 수출액의 약 56.2%를 차지하고 있다. 한편 주요 수입품목은 소프트콘택트렌즈, 스텐트, 인공신장용 여과기, 인공무릎관절, 혈관내 튜브ㆍ카테터 등으로 대부분 높은 수준의 기술력을 필요로 하는 고가의 의료장비들이다. 이들 품목의 수입액은 7.2억 달러로서 전체 의료기기 수입액의 약 25.5%를 차지하고 있다, 2015년 기준 의료기기 수ㆍ출입액 상위 5개 품목 현황은 다음 <표 5>와 같다. <표 5> 2015년 의료기기 수ㆍ출입액 상위 5대 품목 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694997" alt="이유 5번째 이미지" ></img> (단위: 천 달러) * 출처: 한국보건산업진흥원 2016년 의료기기산업 분석 보고서 다. 피심인의 의료기기 제품 판매사업 11 피심인은 2011.6.1.자로 영국 소재 *******의 인공관절 및 골절치료제품 등을 국내에 수입하여 공급하는 *******(주)(이하 '*******’라 한다)와 계약을 맺고 전라남ㆍ북도 및 광주 지역의 병의원에 *******가 공급하는 재건수술분야<각주>9</각주>, 관절경 수술분야<각주>10</각주>제품을 판매하였다. 3개월가량 거래가 단절된 기간도 있었으나<각주>11</각주>피심인과 *******는 2016.3월까지 거래를 지속하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 12 피심인은 *******의 제품을 전라남ㆍ북도 및 광주지역의 병의원에 판매하면서 자신의 고객인 의사들에게 골프 접대, 단순 친목모임 지원 등 향응 제공을 통해서 매출을 신장하고자 하였다. <표 6> 피심인의 전북지역 보건의료인에 대한 골프접대 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120694999" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 13 아울러, 제품판촉을 목적으로 의사들의 해외연수 및 해외학술대회 참가를 지원하려는 계획을 세우고 *******의 지원을 요청하기도 하였으나, *******의 지원을 받지 못하여 실제로 의사들의 해외연수 지원은 이루어지지 않았다. 14 피심인의 골프 접대 등 의사들에 대한 향응 제공은 2011년도부터 2014년도까지 행하여 졌으며, 2014년도까지 지원금액을 점차적으로 증가시키다가 2015년부터는 피심인의 관련 매출액이라고 할 수 있는 ******* 제품 판매액의 감소에 따라 지원금액을 축소시켰다. <표 7> 피심인의 연도별 ******* 제품 매출액 추이 (단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120695001" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>12</각주>* 출처: 피심인 제출자료 2) 근거 15 이와 같은 사실은 피심인이 제출한 소명자료 내용(심사보고서 소갑 제3호증 및 소갑 제8호증) 및 피심인 직원의 골프접대 관련 메모 내용(심사보고서 소갑 제5호증), 피심인의 내부문서(심사보고서 소갑 제6호증 내지 7호증, 소갑 제9호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 적용 요건 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>13</각주>제23조 (불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "不公正去來行爲"라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ~ 2. (생략) 3. 부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하거나 강제하는 행위 4. ~ 8. (생략) ③ 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>14</각주>제36조 (불공정거래행위의 지정) ① 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제3항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표1의2와 같다. [별표1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조 제1항 관련) 1. ～ 3. (생략) 4. 부당한 고객유인 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제3호 전단에서 “부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는 행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가. 부당한 이익에 의한 고객유인 정상적인 거래관행에 비추어 부당하거나 과대한 이익을 제공 또는 제공할 것을 제의하여 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는 행위 나.～다. (생략) 5.～10. (생략) 2) 법리 16 법 제23조 제1항 및 법 시행령 제36조 제1항 관련 [별표 1의2] 제4호 가목에 따른 '부당한 이익에 의한 고객유인’ 행위가 성립하기 위해서는 첫째, 정상적인 거래관행에 비추어 부당하거나 과대한 이익을 제공 또는 제공할 제의를 하여 둘째, 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인함으로써 셋째, 공정한 거래를 저해할 우려가 있어야 한다. 가) 정상적인 거래관행에 비추어 부당하거나 과대한 이익의 제공(제의)인지 여부 17 정상적인 거래관행이란 원칙적으로 해당업계의 통상적인 거래관행을 기준으로 판단하되 구체적인 사안에 따라서는 바람직한 경쟁질서에 부합하는 관행을 의미하기도 하며, 현실의 거래관행과 항상 일치하는 것은 아니다. 또한 부당한 이익에 해당하는지는 관련 법령에 의해 금지되거나 정상적인 거래관행에 비추어 바람직하지 않은 이익인지 여부로 판단하고, 과대한 이익에 해당하는지는 정상적인 거래관행에 비추어 통상적인 수준을 넘어서는지 여부로 판단한다.<각주>15</각주>18 한편 의료기기 산업에 있어서는 그 제품의 특성상 부당성 판단 시 다음과 같은 점을 고려하여야 한다. 일반상품과 달리 의료기기의 경우 환자의 신체에 직접 사용됨에도 불구하고, 환자가 어떤 제품을 구입할 것인지를 선택할 수 없는 점 때문에 최종소비자의 제품선택권이 제약되는 특징이 있으므로, 의사 또는 의료기관의 의료기기 선택이 품질과 가격의 우위에 근거하지 아니하고 의료기기 제조ㆍ판매업체가 제공하는 부적절한 이익의 크기에 의존하게 된다면 환자의 이익은 현저하게 저해되고 의료기기 시장에서의 건전한 경쟁은 기대할 수 없게 된다. 19 의료기기 판매에서 정보제공활동과 설득활동은 필수불가결하다고 할 수 있으나, 의사 또는 의료기관이 의료기기를 선택하는 데에 있어서 그 품질과 가격의 우위에 근거하지 않고 의료기기 업체가 제공하는 부적절한 이익의 대소에 영향을 받게 된다면 소비자의 이익은 현저하게 침해될 수밖에 없고 의료기기 시장에서의 건전한 경쟁도 기대할 수 없게 되므로, 의료기기 업체의 판매촉진활동은 이와 같은 측면들을 종합적으로 고려하여 투명성, 비대가성, 비과대성 등의 판단기준 하에 정상적인 거래관행에 비추어 보아 부당하거나 과대한 이익의 제공에 해당하는지 여부를 가려야 할 것이고, 이러한 판단 과정에서 한국의료기기산업협회가 제정한 '의료기기 거래에 관한 공정경쟁규약’<각주>16</각주>(이하 '공정경쟁규약’이라 한다)은 중요한 기준이 될 수 있을 것이다.<각주>17</각주>나) 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인할 가능성 20 부당한 이익제공이 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인할 가능성이 있는지 여부는 객관적으로 고객의 의사결정에 상당한 영향을 미칠 가능성이 있는지 여부에 따라 결정된다.<각주>18</각주>21 경쟁사업자의 고객에는 경쟁사업자와 거래를 한 사실이 있거나 현재 거래관계를 유지하고 있는 고객뿐만 아니라 잠재적으로 경쟁사업자와 거래관계를 형성할 가능성이 있는 고객도 포함한다.<각주>19</각주>또한 이익을 제공 또는 제의하는 사업자가 경쟁사업자의 고객과 실제로 거래하고 있을 필요는 없으며, 객관적으로 고객의 의사결정에 상당한 영향을 미칠 수 있는 가능성이 있으면 유인가능성을 인정할 수 있다. 다) 공정한 거래를 저해할 우려 22 공정거래 저해성이란 불공정성을 포함하는 개념으로 경쟁수단 또는 거래내용이 정당하지 않으면 불공정한 행위로서 공정거래저해성이 있다 할 것이고, 공정거래저해의 정도는 실제로 공정한 경쟁을 저해한 사실이 있어야 할 필요는 없고 그 우려가 있는 것만으로 충분하며, 그 우려의 정도는 추상적인 위험성(가능성)만으로 충분하고 구체적인 위험성을 필요로 하지 않는다.<각주>20</각주>다. 피심인의 위 가.의 행위의 위법 여부 1) 정상적인 거래관행에 비추어 부당하거나 과대한 이익의 제공(제의)인지 여부 23 피심인의 위 가.의 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때, 정상적인 거래관행에 비추어 부당한 이익을 제공하는 행위에 해당한다. 24 첫째, 사업자가 고객의 수요를 얻기 위하여 가격, 품질, 또는 서비스 등 장점에 의한 경쟁(competition by merits)을 하는 것이 정상적인 거래관행이라 할 것이나, 피심인은 자기가 취급하는 제품의 판매 증진을 목적으로 의사들의 골프모임을 지원하고 친목모임 및 해외연수를 지원하고자 한바, 이는 해당 의사 및 의사가 소속된 병원에 향응 제공 등을 금지하고 있는 공정경쟁규약<각주>21</각주>의 범위를 넘어서는 것으로 사회통념상 정상적인 거래관행에 따른 이익제공행위로 보기 어렵다. 25 둘째, 의료기기법 등 관련법령에 따르면 피심인과 같은 의료기기 업체는 의료인 또는 의료기관에 의료기기의 판매촉진을 목적으로 경제적 이익을 제공할 수 없음에도, 피심인은 의사들이 응당 스스로 지불하여야 하는 골프 비용 등을 지원한바, 탈법적인 방법으로 경제적 이익을 제공한 것이 인정되며, 이는 사회통념상 정당한 이익제공으로 보기 어렵다. 2) 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인할 가능성이 있는지 여부 26 피심인의 위 가.의 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때, 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인할 가능성이 있는 행위에 해당한다. 27 첫째, 피심인이 개별 의사에 대해 개별적ㆍ직접적으로 골프비용을 지원하고, 개별 의사가 속한 친목모임에 소요되는 비용지원 혹은 해외연수를 지원 또는 지원제의함으로써 의사 또는 의사가 소속된 병원이 인공관절 등 의료기기 구매 시 가격이나 품질에 따라 제품을 선택하기보다 골프접대 등을 제공한 피심인이 공급하는 제품을 선택하도록 유인할 가능성이 크다. 28 둘째, 피심인이 경제상 이익을 제공한 사유가 자기 제품의 판매 증진에 있다는 점에 비추어, 의사 또는 의사가 소속된 병원의 의료기기 선택과 경제상 이익 제공행위가 연계되어 고객유인 가능성이 크다고 볼 수 있다. 피심인의 내부문서를 통해 피심인이 투자차원으로 의사들에게 골프모임 지원 등을 행하였음을 확인할 수 있는바, 피심인은 이 사건 행위를 제품 판매촉진 목적으로 하였음을 알 수 있다. 3) 공정한 거래를 저해할 우려가 있는지 여부 29 피심인의 위 가.의 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때, 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위에 해당한다. 30 피심인의 이 사건 행위는 앞서 살펴본 바와 같이 의사 또는 의사가 소속된 병원으로 하여금 의료기기의 가격ㆍ안전성 및 효과 등을 고려하여 환자들에게 맞는 의료기기를 구매하도록 하기 보다는 피심인으로부터 제공받은 이익의 규모나 횟수에 따라 의료기기를 선택하게 하여 결과적으로 환자에게 도움이 되는 의료기기보다는 의사, 병원 또는 의료기기 업체에 더 이익이 되는 의료기기가 선택되는 선택왜곡 현상을 가져올 위험성을 배제하기 어렵다. 31 또한, 의료기기 시장의 특성 상 인공관절 등의 정형외과 의료기기의 경우 환자의 신체에 직접 삽입되는 것으로서 안전성이 매우 중요한 제품임에도 환자의 선택권은 배제되어 있는 상황에서 피심인이 중간단계 의사결정권자인 의사에게 부당한 이익을 제공하는 것은 정당하지 못한 경쟁수단으로 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위일뿐더러 최종 소비자인 환자의 후생을 저해할 우려가 큰 행위라 할 것이다. 라. 소결 32 피심인의 위 가.의 행위는 법 제23조 제1항 제3호 및 법 시행령 제36조 제1항 관련 [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준 제4호 가목의 부당한 이익에 의한 고객유인행위에 해당하여 위법하다. 3. 처분 33 피심인의 위 2. 가의 행위는 자유롭고 공정한 경쟁질서를 저해하고 소비자후생을 저해하는 법위반행위에 해당하므로 향후 위반행위의 재발을 막기 위하여 법 제24조에 따라 시정명령을 부과한다. 4. 피심인의 수락내용 34 피심인은 2017. 11. 14. 위 2. 가의 행위사실을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 5. 결론 35 피심인의 위 2. 가의 행위는 법 제23조 제1항 제3호에 위반하므로 법 제24조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.