농업용 저수지 둑 높이기 건설공사(3공구) 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 한화건설, 주식회사 태영건설(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 건설업을 영위하는 사업자이며 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751481" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 금융감독원 공시자료 및 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 농업용 저수지 둑 높이기 건설사업 가) 사업개요 2 구 국토해양부(이하 '국토부’라 한다)는 2008. 12. 15. 개최된 2008년 제3차 국가균형발전위원회 회의에서 농업용 저수지 96개 지구를 개량하여 연간 2.2억㎥의 물을 흘려보내 수질을 개선하겠다는 내용이 포함된「4대강 살리기 프로젝트」를 추진하겠다고 발표하였다. 3 이에 구 농림수산식품부(이하 '농림부’라 한다)는 2008. 12. 30.「4대강 살리기 프로젝트」세부계획 수립과 관련하여 한국농어촌공사에 협조를 요청하였고, 한국농어촌공사는 2009. 2∼3월 국토부에서 제시한 96개 지구를 포함하여 둑 높임이 가능하다고 판단되는 170개 지구에 대하여 현지조사를 실시한 후 105개 지구를 사업 우선순위 검토대상으로 선정하여 농림부에 제출하였다. 4 농림부, 국토부 등 관계부처에서는 한국농어촌공사에서 제출한 우선순위 검토대상 105개 지구 중 1∼96위 지구를 사업대상으로 선정한 후 2009. 6. 8.「4대강 살리기 마스터플랜」을 수립하였다. <표 2> 4대강 내 수계별 둑 높이기 사업대상지 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751487" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 4대강 살리기 마스터플랜(2009. 6. 8.) 5 저수지 둑 높이기 사업은 시설물 관리기관인 한국농어촌공사에서 시행하기로 결정되었으며, 한국농어촌공사는「4대강 살리기 마스터플랜」에 반영된 96개 지구 중 주민반대, 사업비 과다 등의 이유로 2개 지구(한강 1, 금강 1)의 사업을 취소하고 최종적으로 94개 지구를 대상으로 사업을 추진하였다.<각주>1</각주>나) 입찰방식 6 한국농어촌공사는 2009년 말부터 강원도 원주시에 위치한 반계저수지를 시작으로 사업대상 94개 지구에 대한 둑 높이기 사업을 진행하였다. 7 94개 지구 중 18개 지구<각주>2</각주>는 설계ㆍ시공 일괄 입찰(이하 '턴키 입찰’이라 한다)방식<각주>3</각주>으로 발주하였고 나머지 76개 지구는 적격심사 입찰 방식<각주>4</각주>으로 발주하였다. 2) 농업용 저수지 둑 높이기 건설공사(3공구) 가) 공사개요 ㅇ 발주기관: 한국농어촌공사 ㅇ 공 사 명: 농업용 저수지 둑 높이기 건설공사(3공구) ㅇ 공사위치: 경북 성주군, 고령군, 봉화군 일원(낙동강 권역-경북 서부권) ㅇ 공사기간: 공사 착공일로부터 2012년 12월까지 ㅇ 설계기간 - 기본설계: 현장설명일(2010. 9. 2.)로부터 60일 - 실시설계: 실시설계적격자로 선정ㆍ통보 받은 날로부터 60일 ㅇ 공사내용 - 저수지: (봉학)증고 10.5m, (덕곡)신설 52m, (금봉2)신설 37m - 여수토방수로: (봉학)확장 1m, (덕곡)신설 96m, (금봉2)신설 62m - 이설도로: (봉학)2.2㎞, (덕곡)1.8㎞, (금봉2) 1.3㎞ ㅇ 추정금액<각주>5</각주>: 47,500백만 원 나) 입찰방식 및 세부일정 8 이 사건 입찰공사는 턴키 입찰<각주>6</각주>공사로서 가중치 기준방식(설계점수 70%, 가격점수 30%)으로 실시설계적격자를 결정하였고 입찰 세부일정은 다음 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751489" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>7</각주>* 입찰마감: 가격투찰일 다) 입찰참가자 9 피심인들은 다음 <표 4>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 입찰에 참가하였다. <표 4> 컨소시엄<각주>8</각주>구성현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751491" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 라) 입찰결과 10 입찰결과, 2010. 12. 6. 한화건설이 실시설계적격자로 최종 결정되었다.<각주>9</각주><표 5> 입찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751493" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 부가가치세 포함 금액임 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 11 피심인들은 한국농어촌공사가 2010. 8. 11. 공고한 '농업용 저수지 둑 높이기 건설공사(3공구)’ 입찰에 참가하면서, 사전에 투찰가격을 합의하고 이를 실행하였다. 12 피심인들 사이의 구체적인 합의 및 실행내용은 다음과 같다. 1) 합의의 내용 13 피심인들은 2010. 8. 23.경 이 사건 입찰 관련 PQ 심사 신청서를 제출하여 발주처로부터 입찰참가자격 적격자로 선정되었다. 14 이후 각 사의 이 사건 공사 담당 임원인 피심인 한화건설의 정ㅇㅇ 상무보<각주>10</각주>와 태영건설 이□□ 상무보<각주>11</각주>는 입찰일 전 서울 중구 소재 ㅇㅇ호텔 내 커피숍에서 만나 이 사건 공사입찰에서 가격경쟁을 배제하기로 합의하였다. 15 위 합의에 따라 입찰일 전 이 사건 공사 입찰업무 담당 직원인 피심인 한화건설 유ㅇㅇ 부장<각주>12</각주>과 피심인 태영건설 김ㅇㅇ 부장<각주>13</각주>은 서울 중구 소재 ♠♠♠에서 만나 이 사건 공사 입찰에서 각 사의 투찰가격을 한화건설은 추정금액의 약 99.98%로 하기로 하고, 태영건설은 99.96%로 하기로 합의하였다. 16 이와 같은 사실은 피심인 태영건설이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정<각주>14</각주>하였으며, '입찰공고’(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>15</각주>), 태영건설의 '프로젝트 RISK 평가지’(소갑 제1-15호증), 한화건설 정ㅇㅇ 상무보 진술조서(소갑 제2-1호증), 유ㅇㅇ 부장 1∼2차 진술조서(소갑 제2-4∼5호증), 태영건설 이□□ 상무보 진술조서(소갑 제2-8호증), 김ㅇㅇ 부장 진술조서(소갑 제2-9호증) 등을 통하여도 인정된다. 2) 합의의 실행 17 2010. 11. 1. 피심인들은 합의한 투찰가격대로 투찰<각주>16</각주>하였다. 18 입찰 결과, 2010. 12. 6. 피심인 한화건설이 실시설계적격자로 선정되었으며, 2010. 12. 24. 한국농어촌공사와 47,492,320,000원(부가가치세 포함)의 금액으로 공사도급계약을 체결하였다. <표 6> 입찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751495" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 19 이와 같은 사실은 피심인 태영건설이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, '개찰결과’(소갑 제1-6호증), '실시설계적격자 통지’(소갑 제1-7호증), '공사도급계약서’(소갑 제1-8호증), 태영건설 이□□ 상무보 진술조서(소갑 제2-8호증), 김ㅇㅇ 부장 진술조서(소갑 제2-9호증), 이◇◇ 과장<각주>17</각주>확인서(소갑 제2-10호증) 등을 통하여도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>18</각주>시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 20 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 21 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>19</각주>22 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 23 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 24 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 25 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>20</각주>26 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>21</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 27 위 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이 피심인들이 이 사건 공사 입찰에 참가하면서 사전에 투찰가격을 합의한 사실이 관련 증거에 의하여 인정되므로 피심인들 사이에 법 제19조 제1항 제8호의 합의가 존재한다. 2) 경쟁제한성 판단 28 투찰가격에 관한 합의는 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하여 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로, 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다. 29 특히, 피심인들은 이 사건 공사 입찰에서 처음부터 가격경쟁을 회피하기 위한 경쟁제한적 의도로 담합행위를 시작하였을 뿐만 아니라 실제 이로 인하여 이 사건 공사 입찰에서 가격경쟁이 사라진 점, 이러한 입찰담합 행위는 경쟁제한 효과만 발생시키고 달리 효율성 증대효과를 기대하기 어려운 점이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 30 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로 위법하다. 4) 피심인 한화건설의 주장에 대한 검토 31 피심인 한화건설은 이 사건 공사입찰에서 가격경쟁을 회피하려고 한 것은 태영건설의 일방적인 계획에 불과한 점, 수년 전에 있었던 행위에 대한 태영건설 임직원들의 진술이 매우 구체적이고 일관된 점은 오히려 진술의 신빙성을 의심하게 하는 점, 피심인들 간 투찰률이 높고 서로 근접한 것은 실행률이 매우 높았던 이 사건 입찰의 특성상 자연스럽게 발생한 현상인 점 등을 이유로 이 사건 공사입찰과 관련하여 피심인 태영건설과 합의한 사실이 없다고 주장한다. 32 살피건대, 위에서 인정한 사실 및 증거들을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 점을 관련 법리에 비추어 보면, 피심인들이 이 사건 공사입찰에 참가하면서 사전에 투찰가격을 합의한 사실을 충분히 인정할 수 있으므로 피심인 한화건설의 주장은 이유 없다. 33 첫째, 피심인 태영건설의 임직원들이 피심인 한화건설 임직원들과의 동가경쟁 합의, 투찰률 합의, 입찰 당일 상호간 합의이행 여부 감시 등 이 사건 합의와 실행 과정을 위원회의 조사단계부터 심의종결일까지 구체적이고 일관되게 진술하고 있는 점, 피심인 한화건설의 이 사건 공사담당 임원인 정ㅇㅇ 상무보 역시 피심인 태영건설의 이□□ 상무보를 입찰일 전에 만난 사실은 인정하고 있으며, 피심인 한화건설의 이 사건 공사입찰 담당자인 유ㅇㅇ 부장 역시 피심인 태영건설의 김ㅇㅇ 부장과 10년 넘게 친분을 유지하면서 자주 통화하거나 만나는 사이임을 인정하고 있는 점 34 둘째, 피심인들은 이 사건 공사 실행률이 높더라도 한국농어촌공사의 향후 4대강 관련 다른 공사 수주를 위한 공사실적을 쌓기 위해 이 사건 공사입찰을 낙찰받고자 입찰에 참가하였음에도 불구하고 피심인들의 실제 투찰률이 99.98%, 99.96%로 100%에 근접하고 그 차이도 0.02%에 불과하여 이 사건 입찰에서 가격경쟁이 배제된 점, 당시 피심인들이 내부 검토한 이 사건 공사 실행률이 약 13% 차이<각주>22</각주>가 있었음에도 불구하고 실제 투찰률은 0.02% 차이에 불과한 점 등을 고려할 때 피심인들의 외형상 행위가 일치되는 점 35 셋째, 현장조사 시 확보한 태영건설의 내부문건<각주>23</각주>을 살펴보면 태영건설은 이 사건 공사 입찰에서 경쟁사와의 가격경쟁 배제를 다각도로 검토하였고 이후 피심인들의 임원들이 입찰일 이전에 실제 만난 점 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 36 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 위 2. 가. 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1).의 규정에 의거에 따라 과징금을 부과한다.<각주>24</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 37 이 사건 공사 입찰 결과, 피심인 한화건설이 낙찰 받아 계약을 체결한 바, 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1).에 따라 한화건설이 이 사건 공사와 관련하여 한국농어촌공사와 체결한 계약금액으로 본다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751497" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 38 피심인들의 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (가). 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공사는 대형 공공발주 공사로 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 크다는 점 등을 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 39 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 정하되, 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 피심인 태영건설에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2).에 따라 50%를 감액하여 산정한다. 40 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 다음 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751499" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 41 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 42 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인들의 고위 임원이 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실<각주>25</각주>이 있으므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 나. (5).의 규정에 따라 피심인들에 대하여 1차 조정 산정기준의 10%를 가중한다. 43 피심인 태영건설의 경우 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 44 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 9>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751483" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 45 피심인 한화건설의 경우 컨소시엄을 구성하여 이 사건 공사를 수행하였는 바, 이에 따라 부당이득의 규모가 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수 밖에 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 46 아울러, 피심인들 모두 확정된 재무제표상 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 50%를 감경한다. 47 또한 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들 모두 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 48 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 다음 <표 10>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120751485" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4. 결론 49 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.