농업용 저수지 둑 높이기 건설공사(4공구) 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 두산건설 주식회사와 글로웨이 주식회사<각주>1</각주>(이하 회사명을 기재함에 있어 '주식회사’를 생략하고, 피심인 모두를 칭할 때에는 '피심인들’이라 한다)는 건설업을 영위하는 사업자이다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120746253" alt="이유 1번째 이미지" ></img> *자료출처 : 피심인들의 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 농업용 저수지 둑 높이기 건설사업 가) 사업개요 3 구 국토해양부(이하 '국토부’라 한다)는 2008. 12. 15. 개최된 2008년 제3차 국가균형발전위원회 회의에서 농업용 저수지 96개 지구를 개량하여 연간 2.2억㎥의 물을 흘려보내 수질을 개선하겠다는 내용이 포함된 「4대강 살리기 프로젝트」를 추진하겠다고 발표하였다. 4 이에 구 농림수산식품부(이하 '농림부’라 한다)는 2008. 12. 30. 「4대강 살리기 프로젝트」 세부계획 수립과 관련하여 농어촌공사에 협조를 요청하였고, 농어촌공사는 2009년 2~3월 국토부에서 제시한 96개 지구를 포함하여 둑 높임이 가능하다고 판단되는 170개 지구에 대하여 현지조사를 실시하여 105개 지구를 사업 우선순위 검토대상으로 선정하여 농림부에 제출하였다. 5 농림부, 국토부 등 관계부처에서는 농어촌공사에서 제출한 우선순위 검토대상 105개 지구 중 1~96위 지구를 사업대상으로 선정한 후 2009. 6. 8. 「4대강 살리기 마스터플랜」을 수립하였다. <표 2> 4대강 내 수계별 둑 높이기 사업대상지 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120746255" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 4대강 살리기 마스터플랜(2009. 6. 8.) 6 저수지 둑 높이기 사업은 시설물 관리기관인 농어촌공사에서 시행하기로 결정되었으며, 농어촌공사는「4대강 살리기 마스터플랜」에 반영된 96개 지구 중 주민반대, 사업비 과다 등의 이유로 2개 지구(한강1, 금강1)의 사업을 취소하고 최종적으로 94개 지구를 대상으로 사업을 추진하였다.<각주>2</각주>나) 입찰방식 7 농어촌공사는 2009년 말부터 강원도 원주시에 위치한 반계저수지를 시작으로 사업대상 94개 지구에 대한 둑 높이기 사업을 진행하였다. 8 94개 지구 중 18개 지구<각주>3</각주>는 설계ㆍ시공 일괄 입찰(이하 '턴키 입찰’이라 한다.)방식<각주>4</각주>으로 발주하였고 나머지 76개 지구는 적격심사 입찰 방식<각주>5</각주>으로 발주하였다. 2) 농업용 저수지 둑 높이기 건설공사(4공구) 가) 공사개요 ㅇ 발주기관 : 한국농어촌공사 ㅇ 공 사 명 : 농업용 저수지 둑 높이기 건설공사(4공구) ㅇ 공사위치 : 경남 산청군ㆍ하동군 율현, 옥종, 손항 저수지 ㅇ 공사기간 : 공사 착공일로부터 2012년 12월까지 ㅇ 설계기간 : - 기본설계 : 2010. 12. 13.(현장설명일) ~ 2011. 2. 24. - 실시설계 : 실시설계적격자로 선정ㆍ통보 받은 날로부터 60일 ㅇ 주요 공사내용 - 댐이설 2개소(율현, 손항) - 댐증고 1개소(옥종) - 여수토방수로 3개소 - 이설도로 6.7㎞(율현 1.7㎞, 손항 2.0㎞, 옥종 3.0㎞) ㅇ 추정금액<각주>6</각주>: 64,865백만원 나) 입찰방식 9 턴키 입찰<각주>7</각주>공사로서 가중치 기준방식(설계점수 70%, 가격점수 30%)으로 실시설계 적격자를 결정하였다. 다) 입찰 세부일정 10 입찰 세부일정은 <표 3>과 같다. <표 3> 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120746257" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>8</각주>* 입찰마감 : 가격투찰일 라) 입찰참여자 11 피심인들은 <표 4>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 입찰에 참여하였다. <표 4> 공동수급체<각주>9</각주>구성현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120746259" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 마) 입찰결과 12 2011. 3. 31. 기본설계 심의 및 가격개찰 결과, 아래와 같이 두산건설 컨소시엄이 실시설계적격자로 최종 결정되었다.<각주>10</각주><표 5> 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120746261" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 13 피심인들은 한국농어촌공사가 2010. 8. 11. 공고한 '농업용 저수지 둑 높이기 건설공사(4공구)’ 입찰에 참여하면서, 사전에 피심인 두산건설이 낙찰 받을 수 있도록 피심인 글로웨이가 들러리로 입찰에 참여할 것을 합의하고 이를 실행하였다. 14 피심인들 사이의 구체적인 합의 및 실행내용은 다음과 같다. 1) 합의의 내용 15 피심인 두산건설의 박ㅇㅇ 상무<각주>11</각주>는 2010년 8월 중순경 입찰참가자격 사전심사서류 제출일이 임박함에도 참여 의사가 있는 경쟁업체를 찾지 못하자 유찰을 방지할 목적으로 개인적인 친분이 있던 글로웨이의 김ㅇㅇ 상무<각주>12</각주>에게 연락하여 이 사건 공사 입찰에 들러리로 참여해 주면 향후 피심인 두산건설이 참여하는 입찰에 컨소시엄 사업자로 참여시켜 주겠다고 제안하였고 이에 따라 피심인 글로웨이는 이 사건 공사 입찰에 참여하기로 합의하였다. 16 위와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정에서 심의 절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 합의에 직접 참여한 두산건설 박ㅇㅇ 상무와 김ㅇㅇ 상무의 진술조서(심사보고서 소갑 제2-1호증, 제2-7호증<각주>13</각주>), 두산건설 최ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-2호증), 두산건설 조ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-7호증) 등을 통해서 확인된다. 2) 합의의 실행 17 피심인 글로웨이 김ㅇㅇ 상무는 상기 합의사실을 업무부 팀원들에게 전달하였고 업무부 김ㅇㅇ 부장<각주>14</각주>은 두산건설의 최ㅇㅇ 부장<각주>15</각주>과 입찰 참여와 관련된 사항을 협의하고 입찰 참여를 준비하였으며, 피심인 두산건설 박ㅇㅇ 상무로부터 합의사실을 전달받은 피심인 두산건설 조ㅇㅇ 상무<각주>16</각주>는 피심인 글로웨이에게 들러리용 설계를 작성해 줄 설계용역사로 동해종합기술공사를 지정ㆍ통보하였고, 피심인 두산건설의 합사장이었던 황ㅇㅇ 차장<각주>17</각주>은 동해종합기술공사의 심ㅇㅇ 전무<각주>18</각주>에게 연락하여 피심인 글로웨이의 설계를 해 줄 것을 요청하였다. 18 이에 피심인 글로웨이는 2011년 1월 동해종합기술공사와 설계용역 계약을 체결하였으나 설계방향 설정이나 진행 과정 등에 전혀 관여 하지 아니하고 피심인 두산건설이 피심인 글로웨이의 설계 작업에 대한 관리 및 성과품에 대한 검수를 하였다. 아울러 피심인들은 설계를 위한 측량 및 지반 공동조사를 공동으로 하면서 피심인 두산건설이 비용을 모두 부담하였다. 19 피심인 두산건설의 최ㅇㅇ 부장은 피심인 글로웨이의 투찰가격을 61,277,964,000원으로 정하여 피심인 글로웨이의 김ㅇㅇ 부장에게 유선으로 통보해 주었고, 2011. 2. 25. 피심인 두산건설 영업팀 직원이 피심인 글로웨이의 사무실을 방문하여 통보한대로 투찰하는 것을 확인하였으며, 피심인 두산건설은 피심인 글로웨이가 투찰을 마친 약 50분 후에 투찰하였다. 20 위와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정에서 심의 절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 이 사건 입찰 담당이었던 두산건설 박ㅇㅇ 상무, 최ㅇㅇ 부장 진술조서 및 확인서(소갑 제2-1 내지 2-3호증), 글로웨이 김ㅇㅇ 상무 진술조서(소갑 제2-7호증), 글로웨이 김ㅇㅇ 부장 확인서(소갑 제2-8호증), 공사 설계업무 담당자였던 두산건설 조ㅇㅇ 상무, 황ㅇㅇ 차장 진술조서 및 확인서(심사보고서 소갑 제2-4 내지 2-6호증), 글로웨이 윤ㅇㅇ 부장 1, 2차 확인서(소갑 제2-9, 10호증), 동해종합기술공사 심ㅇㅇ 전무 진술조서(소갑 제2-11호증), 동해종합기술공사 이ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-12호증), 공동추진협약서(소갑 제1-12호증), 지반조사, 측량용역 계약서(소갑 제1-13호증), 이ㅇㅇ 차장 업무수첩(소갑 제1-14호증), 정ㅇㅇ 차장 업무수첩(소갑 제1-15호증), (0218)보고서 수정내용(소갑 제1-16호증), 공사도급계약서(소갑 제1-21호증) 등에서 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>19</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②∼⑥ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>20</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 관련 법리 21 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 22 법 제19조 제1항의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호의 행위 23 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰자, 투찰가격 등을 사전에 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 24 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 25 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>21</각주>26 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>22</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 27 위 2. 가. 에서 살펴본 바와 같이, 피심인들이 이 사건 공사 입찰에 참여하는 과정에서 피심인 두산건설이 낙찰예정자가 되고 피심인 글로웨이가 형식적으로 입찰에 참여하기로 합의한 사실과 사전에 투찰가격을 서로 합의한 사실이 관련 증거에 의해 인정되는바, 피심인들 사이에 법 제19조 제1항 제8호의 합의가 존재한다. 2) 경쟁제한성 판단 28 입찰가격과 낙찰자 결정에 관한 합의는 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고, 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로, 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다. 29 특히, 피심인들은 이 사건 공사 입찰에서 처음부터 가격 경쟁을 회피하기 위한 의도로 담합행위를 시작하였을 뿐만 아니라 실제 이로 인하여 이 사건 공사 입찰에서 가격경쟁이 사라진 점, 이러한 입찰담합 행위는 경쟁제한 효과만 발생시키고 달리 효율성 증대효과가 전혀 없는 경성 공동행위에 해당하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 30 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 31 피심인들이 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 32 피심인들의 이 사건 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2010. 10. 20. 위원회 고시 제2010-9호로 개정된 것<각주>23</각주>, 이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 다음과 같이 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 33 피심인들의 이 사건 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 입찰담합 행위에 해당하는바, 이 사건 공동행위에 대한 관련매출액은 두산건설 컨소시엄이 한국농어촌공사와 체결한 계약금액(64,800,135,400원) 중 부가가치세를 제외한 금액인 58,909,214,000원으로 본다. 나) 부과기준율 34 피심인들의 이 사건 행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가)의 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공사는 대형 공공발주 공사로서 국가 재정에 미치는 영향이 크다는 점, 입찰담합 행위로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점 등을 종합적으로 고려하여 10%의 부과기준율을 적용한다. 35 다만 이 사건 행위에 참여하였으나 낙찰을 받지 못한 피심인 글로웨이에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마)에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 다) 산정기준의 결정 36 위 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 피심인별 산정기준을 정하되, 낙찰을 받지 못한 피심인 글로웨이에 대해서는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마)에 따라 2분의 1로 감액한다. <표 6> 피심인별 산정기준 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120746263" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 37 피심인들에게 위반행위의 기간 및 횟수 등에 따른 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 38 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이, 피심인들의 고위 임원이 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실이 인정되므로, 과징금 고시 Ⅳ. 3. 나. (5)의 규정에 따라 피심인들에 대하여 1차 조정 산정기준의 10%를 가중한다. 39 한편 피심인들은 심사관의 조사 단계부터 위원회의 심리 종결 시까지 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 협력하였으므로, 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 40 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 표와 같다. <표 7> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120746265" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 41 피심인 두산건설은 컨소시엄을 구성하여 입찰에 참여함에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 계약을 체결하였을 경우보다 적을 수밖에 없다는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 42 한편, 피심인들은 이 사건 심의종결일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점, 심의일 기준 직전 사업연도의 자본금 잠식이 있는 점<각주>24</각주>등을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가. (1) (가)의 규정에 따라 2차 조정 산정기준의 60%를 각 감경한다.<각주>25</각주>43 또한, 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들 모두에 대하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 44 이에 따른 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 다음 표와 같다. <표 8> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120746267" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 45 피심인들의 이 사건 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.