농업협동조합중앙회의 거래상지위 남용행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 피심인은 농업경제사업(농산물 산지유통, 농산물 소비자유통, 양곡사업 등), 축산경제사업(축산 유통ㆍ판매사업, 생산지원사업 등), 신용사업(예금, 대출, 보험 등)을 영위하는 자로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제2조 제1호의 사업자에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 피심인의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2008. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730019" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 (1) 농약의 정의 농약이란 일반적으로 수목 및 농림산물을 포함한 모든 농작물을 해하는 균, 곤충, 응애, 선충, 바이러스, 기타 동식물의 방제에 사용되는 살균제, 살충제, 제초제와 농작물의 생리 기능을 증진 또는 억제하는데 사용되는 생장조절제 및 약효를 증진시키는 성분을 말한다. 또한 농작물의 생육을 촉진 또는 억제하거나 낙과방지, 착색 등을 좋게 하여 농산물의 품질을 향상시키는 약제와 이들 약제의 효과를 증진시키기 위하여 사용되는 전착제 등 약효증진제도 농약에 포함된다. (2) 농약산업의 특성 농약산업은 일반 경기변동에 따른 영향은 크지 않으며, 병충해 발생 상황 및 경지면적의 증감에 따라 매출의 기복이 있는 내수의존 산업이다. 또한 농약산업은 수요의 계절성(3～6월)이 뚜렷하고, 천재지변 및 병충해 정도에 따른 수요변동이 심하여 적정수요 판단이 곤란한 특성이 있다. 즉, 농약은 기상변동에 따라 그 수요가 좌우되므로 사전예측이 어려워 생산량 조절이 쉽지 않고 그 결과 적정재고 관리에도 어려움이 있으며, 봄, 여름에 수요가 집중되어 그 수요기간이 짧아 상반기에 연간 매출규모의 80% 정도가 출하된다. (3) 국내 농약판매 시장 및 유통경로 국내 농약판매 시장에는 한국작물보호협회 회원사 기준(2008년)으로 13개의 농약 완제품 제조업체와 4개의 원제업체가 참여하고 있는데, 매출액 기준 시장점유율 1위를 고수하고 있는 주식회사 동부하이텍<각주>1</각주>을 비롯해서 주식회사 경농, 신젠타코리아 주식회사 등 안정적인 유통망 및 다양한 제품군을 확보한 메이저급 업체인 상위 3사가 전체 시장의 50% 이상을 점유하고 있다. <표 2> 매출액 기준 국내 시장점유율(2007년) (단위 : 백만 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730041" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: KISLINE(한국신용평가정보) 한편, 농약 완제품의 농약 제조업체들로부터의 국내 유통경로는 크게 피심인의 계통구매<각주>2</각주>경로와 일반 시중 판매상(도ㆍ소매상) 경로로 나눌 수 있다. 그 중 피심인의 계통구매 비중은 2004년 당시 약 30%이던 것이 2009년에는 약 40%까지 증가하였다. 또한, 피심인의 회원조합(지역조합, 품목조합)이 피심인의 계통구매를 통하지 아니하고 자체적으로 농약 제조업체와 계약을 통해 구매한 비중을 합산하는 경우 농약 제조업체들로부터 피심인 또는 피심인 회원조합의 구매비중은 50%(2008년 기준)에 육박한다. <표 3> 계통농약 시장점유율 (단위 : 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730063" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 「농약판매전략」 (3) 피심인의 농약 계통구매 및 가격차손보전제도 (가) 농약 계통구매 농약 계통구매 절차를 보면 다음과 같다. 먼저 피심인은 농약 제조업체들로부터 12월경에 다음 해 계통구매 품목으로 선정되기를 원하는 제품 목록과 각 단가, 장려금 등이 포함된 지원서를 제출받는다. 피심인은 제출된 지원서를 바탕으로 농약 제조업체와 구체적인 납품계약 협상을 하게 되며, 회원조합은 이와 같이 체결된 계약에 따라 1월 말경까지 구체적인 물량을 신청하게 된다. 물량 신청이 끝나면 농약 제조업체들은 2월부터 6, 7월경까지 신청 물량의 약 80%를 당해 회원조합들에게 직접 공급하고 나머지 물량은 가을용으로 추후 공급한다. 피심인은 계통구매계약의 당사자로서 농약 제조업체들에게 물량 공급에 따른 대금을 지급할 의무를 지게 되는데, 피심인과 농약 제조업체들 간의 실제적인 대금정산은 회원조합이 물량을 공급받는 시기와 상관없이 매년 12월 15일경에 일괄하여 이루어진다. 이러한 점에서 계통구매 거래는 일종의 외상거래라 할 수 있다. (나) 농약 가격차손 보전제도 농약 가격차손 보전제도란, 특정 지역의 시중 농약 판매상이 계통구매 농약제품을 계통구매 가격 이하로 최종 소비자인 농민에게 판매하여 그 결과 회원조합도 계통구매 가격 이하로 최종 소비자인 농민에게 판매하게 되는 경우 피심인이 일정한 요건을 갖춘 당해 지역의 회원조합에게 그 가격 차이 금액<각주>3</각주>(이를 '가격차손금’이라 한다)을 보전하여 주는 제도를 말한다. 농약 가격차손금의 보전 절차는 <표 4>와 같으며, 피심인이 가격차손금 보전제도에 따라 회원조합에 지급하는 가격차손금 보전액은 <표 5>와 같은 산식에 의해 산정된다. <표 4> 농약 가격차손금 보전 절차(2008년) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730071" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 「농약판매전략」 <표 5> 농약 가격차손금 보전액 산식 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730073" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>4</각주>* 자료출처: 피심인 제출자료 「농약판매전략」 한편, 피심인은 회원조합에 대한 위 가격차손금 보전액의 일부를 '가격차손장려금’이라는 형태로 농약 제조업체들로부터 받고 있다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 (1) 피심인은 2005년부터 2009년까지 매년 1월 농약 제조업체들과 계통구매계약 을 체결하면서 시중 농약 판매상들이 계통구매 가격<각주>5</각주>보다 저가로 농민 등에게 농약을 판매하는 경우 이로 인해 발생한 손해의 일정 부분을 당해 농약 제조업체로 하여금 부담하도록 하거나 미판매 재고를 당해 농약 제조업체에게 반품할 수 있도록 하는 거래조건을 설정하였다. (가) 피심인은 아래 <표 6>에서 보는 바와 같이 농약 계통구매를 위한 농약 구매ㆍ납품계약서에 시중 농약 판매상들이 계통구매 농약제품을 계통구매 가격 이하로 판매하여 당해 제품에서 발생한 가격차손금 총액이 당해 제품 계통구매액 총액의 일정비율을 초과하는 경우 당해 농약 제조업체에게 일정 금액을 '가격차손장려금’ 명목으로 부담하도록 하거나, 계통구매 농약제품이 시중에서 저가로 유통 판매됨으로 인해 피심인의 회원조합이 당해 제품을 정상적으로 판매하지 못하여 재고가 발생하는 경우 당해 제품의 제조업체에게 미판매 재고를 반품할 수 있도록 하는 거래조건을 설정하였다. 이러한 사실은 2005년부터 2009년까지 피심인과 농약 제조업체들이 작성한 '농약 구매ㆍ납품 계약서’, '농약 구매납품 추가약정서’, 피심인의 자재부 농약팀 차장 홍경래에 대한 진술조서, (주)농약 농약유통판매관리담당 차장 박영호<각주>6</각주>에 대한 진술조서, (주)풍년농약 농약유통판매관리담당 과장 김철수<각주>7</각주>에 대한 진술조서 등에 의하여 인정된다. <표 6> 농약 구매ㆍ납품계약서 및 추가약정서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730075" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 7> 피심인 차장 홍경래에 대한 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730077" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 8> (주)농약 차장 박영호에 대한 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730079" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 9> (주)풍년농약 과장 김철수에 대한 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730081" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 특히, 피심인은 2005년부터 2007년까지 계통구매량 및 가격차손 발생이 많은 특정 농약제품에 대해서는 당해 농약 제조업체로부터 '농약 추가약정 확약서’를 받아 당해 제품에서 발생하는 가격차손금 총액이 당해 제품 계통구매액 총액의 2%를 초과하는 경우 그 금액 전부를 제한 없이 모두 부담하도록 하는 거래조건을 추가로 설정하였다. 2008년부터 2009년까지는 가격차손 발생도, 발생률, 발생액에 대한 기준을 정하여 이들 기준을 모두 충족하는 경우에는 당해 제품에서 발생하는 가격차손금 총액이 당해 제품 계통구매액 총액의 2%를 초과하는 경우 그 금액 전부를 제한 없이 모두 부담하도록 하는 거래조건을 추가로 설정하였다. 이러한 사실은 농약 제조업체들이 작성한 2005년부터 2007년까지 '(계통)농약 추가약정 확약서’, 2008년 및 2009년 '농약 구매납품 추가약정서’, (주)풍년농약 농약유통판매관리담당 과장 김철수에 대한 진술조서<각주>8</각주>등에 의하여 인정할 수 있다. <표 10> (계통)농약 추가약정 확약서 및 농약 구매납품 추가약정서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730021" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>9</각주><각주>10</각주><각주>11</각주><각주>12</각주><각주>13</각주>(나) 피심인이 가격차손 및 반품 조건을 설정하여 2005년부터 2009년까지 계통구매 계약을 체결한 농약 제조업체, 계통구매 농약품목(제품) 수, 피심인의 구매액은 아래 <표 11>과 같다. 피심인은 계통구매 대상 업체로 선정된 모든 농약 제조업체들에 대해 그들이 피심인에게 공급하는 모든 계통농약 제품을 대상으로 가격차손장려금 부담 및 반품 조치에 관한 거래조건을 설정하였다. 이러한 사실은 피심인이 제출한 '연도별(2005년～2009년) 농협중앙회의 농약 매출액(조합공급액)’에 의하여 인정된다. <표 11> 연도별(2005년～2009년) 피심인의 농약 매출액(발췌) <2005년> (단위 : 개, 천 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730023" alt="이유 11번째 이미지" ></img><각주>14</각주><각주>15</각주><2006년> (단위 : 개, 천 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730025" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <2007년> (단위 : 개, 천 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730027" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <2008년> (단위 : 개, 천 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730029" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <2009년> (단위 : 개, 천 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730031" alt="이유 15번째 이미지" ></img> (2) 피심인은 2005년부터 2008년까지 위 (1)의 거래조건을 근거로 농약 계통구매 대상업체인 영일케미컬 등 농약 제조업체들로부터 총 1,264,373천 원을 가격차손장려금으로 지급받았고, 2006년에는 동부하이텍에게 26,190천 원 상당의 계통구매 농약제품을 반품하는 등 거래상대방인 농약 제조업체들에게 총 1,290,563천 원의 금전적인 손해를 입혔다. 이러한 사실은 피심인이 제출한 2005년부터 2008년까지 '업체별 반품총액 및 차손부담액’, 피심인의 자재부 농약팀 차장 홍경래에 대한 진술조서 등에 의하여 인정된다. <표 12> 업체별 반품총액 및 차손부담액<각주>16</각주>(발췌) (단위 : 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730033" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 13> 피심인 차장 홍경래에 대한 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730035" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2009. 3. 25. 개정 법률 제9554호, 이하 '법’이라 한다) 제23조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 ② 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2009. 7. 7. 개정 대통령령 제21626호, 이하 '시행령’이라 한다) 제36조(불공정거래행위의 지정) ① 법 제23조 제2항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표1과 같다. [별표 1] 불공정거래행위의 유형 및 기준 6. 거래상 지위의 남용 라. 불이익제공 : 가목 내지 다목에 해당하는 행위 외의 방법으로 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위 다. 위법성 판단 (1) 위법성 성립요건 법 제23조 제1항 제4호가 사업자의 거래상 지위의 남용행위를 규제하고 있는 취지는 현실의 거래관계에서 경제력에 차이가 있는 거래주체 간에도 상호 대등한 지위에서 법이 보장하고자 하는 공정한 거래를 할 수 있게 하기 위하여 상대적으로 우월적 지위에 있는 사업자에 대하여 그 지위를 남용하여 상대방에게 거래상 불이익을 주는 행위를 금지시키고자 하는 데에 있다(대법원 2003.11.27. 선고 2003두10299 판결, 서울고법 2003.6.3. 선고 2002누10768 판결 참조). 거래상 지위의 남용행위의 한 유형으로 불이익제공행위를 불공정거래행위로 규정하고 있는 취지는 거래과정에서 거래상의 지위를 이용하여 일방당사자가 그보다 열등한 지위에 있는 타방 당사자의 자유의사를 구속하여 일방적으로 상대방에게만 불이익이 되도록 거래조건을 설정하거나 변경하는 등 상대방에게 일방적으로 불이익을 주게 되는 경우에는 공정한 경쟁의 기반을 침해할 우려가 있기 때문에 이를 규제하고자 하는데 있다(대법원 2005.12.8. 선고 2005두5327 판결, 서울고법 2003.5.13. 선고 2002누10072 판결 참조). 불이익제공행위가 성립하기 위해서는 거래상대방에게 불이익이 되도록 거래조건<각주>17</각주>을 설정ㆍ변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위를 말한다. 거래조건의 설정ㆍ변경 및 불이익제공 행위가 위법한지 여부는 거래내용의 공정성을 침해하는 행위에 해당되는지 여부를 위주로 판단한다. 거래내용의 공정성을 침해하는지 여부는 ①사업자가 거래상대방에 대하여 거래상 지위를 가지는지 여부, ②설정ㆍ변경된 거래조건과 불이익의 내용이 부당한지 여부 등으로 판단하게 된다[「불공정거래행위심사지침」 2009. 8. 12. 공정거래위원회 예규 제72호 Ⅴ.6.라.(2)]. 거래상 지위는 일방이 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방과의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위를 갖고 있으면 이를 인정하기에 족하다고 할 것이다(대법원 2006.6.29. 선고 2003두1646 판결, 대법원 2002.1.25. 선고 2000두9359 판결 참조). 설정ㆍ변경된 거래조건과 불이익의 내용이 부당한지 여부는 당해 행위를 한 의도 및 목적, 거래상대방의 예측가능성, 당해업종에서의 통상적인 거래관행, 관계법령, 거래대상 상품 또는 용역의 특성, 불이익의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 부당성 여부를 판단한다(「불공정거래행위심사지침」 2009. 8. 12. 공정거래위원회 예규 제72호 Ⅴ.6.라.(2)).<각주>18</각주><각주>19</각주>(2) 위법요건에 해당되는지 여부 (가) 피심인의 거래상 지위의 존재 여부 다음과 같은 점들을 종합해 볼 때, 피심인은 거래상대방인 농약 제조업체에 대해 이들의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위 즉, 거래상 지위가 있다고 판단된다. 첫째, 2008년 말 기준 국내 농약 유통시장에서 피심인은 계통구매를 통해 약 40%를 구매하고 있음은 물론 피심인의 회원조합 자체구매까지 포함하는 경우 약 50%의 시장점유율을 가지고 있는 거대 수요처이다. 또한, 전국에 있는 농약 판매상은 총 5,263개이며 이 중 피심인 및 그 회원조합이 2,063개를 운영함으로써 약 39.2%를 차지하고 있는 반면에, 나머지 3,200개는 소규모의 시중 농약 판매상(도ㆍ소매상)들이 운영하고 있어,<각주>20</각주>농약 제조업체로서는 피심인 및 그 회원조합에 대한 거래가 차단되는 경우 이를 대체할 만한 거래선을 확보하기가 매우 어렵다. 둘째, 피심인의 계통구매는 각 농약 제조업체 매출의 약 35～45%를 차지하고 있다는 점에서 농약 제조업체의 피심인에 대한 거래의존도가 매우 크다. 특히, 가격차손장려금을 가장 많이 부담한 영일케미컬의 경우는 농약 매출 중 계통경로를 통한 판매 비중이 약 80%에 이르고 있다. (나) 피심인 행위의 부당성 여부 다음과 같은 점들을 종합해 볼 때, 피심인이 거래상대방인 농약 제조업체들에게 일방적으로 불리한 거래조건을 설정하고, 실제로 거래과정에서 가격차손장려금을 부담시키거나 농약제품을 반품함으로써 불이익을 준 행위는 그 부당성이 인정된다. 첫째, 피심인이 설정한 농약 구매ㆍ납품계약서 가격차손장려금 부담 및 반품 조항은 농약 구매에 있어 피심인의 우월한 지위를 이용하여 일방적으로 자신에게 유리하고 농약 제조업체에 불리한 거래조건이다. ① 농약 제조업체들은, 다음 <표 14>, <표 15>에서 보는 것처럼 가격차손장려금 부담 및 반품 조항이 자신들에게 일방적으로 불리한 거래조건이고, 이러한 거래조건 설정이 농약 제조업체들의 자발적 요청이나 합리적인 협상을 통하여 수용된 것이 아니라, 피심인의 거래상 지위 때문에 어쩔 수 없이 받아들인 결과라는 취지로 진술하고 있다. <표 14> (주)농약 차장 박영호에 대한 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730037" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <표 15> (주)풍년농약 과장 김철수에 대한 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730039" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 농약 계통구매를 담당하는 피심인의 직원조차도 <표 16>에서 보는 것처럼 가격차손장려금 부담 및 반품 조항은 농약 제조업체들에게 일방적으로 불리한 거래조건으로 피심인의 사실상 강요에 의한 것임을 인정하고 있다. <표 16> 피심인 차장 홍경래에 대한 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730043" alt="이유 20번째 이미지" ></img> ② 이에 대해 피심인은, 가격차손장려금 부담 및 반품 조항 설정이 농약 제조업체의 요청 또는 농약 제조업체와의 협의의 결과이고, 이는 최우대 고객조항(most - favored-customer clause, 이하 'MFC 조항’이라 한다)<각주>21</각주>으로 위 MFC 조항은 국내외 민사거래에서 널리 사용되는 거래관행이라는 취지로 주장한다. 살피건대, ㉮ 피심인이 농약 제조업체에 대해 우월적인 거래상 지위를 가지는 점, ㉯ 피심인의 농약 구매ㆍ납품계약서가 약관의 형식을 띠고 있고 2005년부터 2009년까지 피심인과 농약 제조업체 간 체결한 모든 농약 구매ㆍ납품계약서 상에 제14조(유통질서유지)가 존재하는 점, ㉰ 시중 농약 판매상이 계통구매가격 이하로 판매하는데 대하여 농약 제조업체들에게 책임이 있는지 여부를 불문하고 농약 제조업체들에게 일방적으로 가격차손장려금을 부담시키거나 반품이 가능하도록 하여 거래상대방인 농약 제조업체들에게 일방적으로 불리한 거래조건이라는 점, ㉱ 농약 제조업체 담당자들이 자신들의 자발적 요청이 아닌 피심인의 거래상 지위 때문에 어쩔 수 없이 받아들인 결과라고 진술하고 있는 점, ㉲ 농약 계통구매를 담당하는 피심인의 직원도 농약 제조업체의 불만과 이의제기에도 불구하고 피심인이 제시한 대로 결정되었다고 진술하는 점 등에 비추어 볼 때, 농약 구매ㆍ납품계약서 상 가격차손장려금 부담 및 반품 조항은 농약 제조업체의 요청 또는 농약 제조업체들과의 통상적인 협의 내지 합의의 결과라고 보기는 어렵다. 또한 이 사건 가격차손장려금 부담 및 반품 조항은 통상적인 MFC 조항과 같은 것으로 보기 어려우며, 설사 가격차손장려금 부담 및 반품 조항을 MFC 조항의 일종으로 볼 수 있다고 하더라도 정당한 거래조건으로 보기는 어렵다. 즉, MFC 조항은 다른 거래상대방에게 부여하는 가장 유리한 대우를 당해 거래상대방에게 부여하는 조항을 말하는데, 위 가격차손장려금 부담 및 반품 조항은, 농약 제조업체가 시중 농약 판매상에게 얼마에 팔았든지 관계없이 시중 농약 판매상이 계통구매가격보다 싸게 농약을 판매하는 경우 그로 인한 손해의 일정 부분을 농약 제조업체에게 부담시키거나 팔지 못한 농약의 반품을 인정하는 조항으로, 일반적인 MFC 조항과는 상이하다. 그리고 피심인이 농약 제조업체가 시중 농약 판매상에게 저가로 농약을 공급한 경우 이를 이 사건 계약에 반영하는 결과를 가져오기 위한 의도에서 만든 조항이므로, 결과적으로 MFC 조항 유사의 기능을 하는 조항이라는 점을 감안하여 가격차손장려금 부담 및 반품 조항을 MFC 조항의 일종으로 해석하여 본다고 하여도, ⅰ) 가격차손장려금 부담 및 반품 조항은 시중 농약 판매상이 계통구매가격 이하로 판매하기만 하면 농약 제조업체가 시중 농약 판매상에게 계통구매가격 미만의 가격으로 공급했다고 보고, 무조건 농약 제조업체에게 그 책임을 묻는 것으로 피심인이 자신의 우월한 지위를 이용하여 자신에게 일방적으로 유리하도록 거래조건을 설정한 것이고, ⅱ) 가격차손장려금 부담 및 반품 조항은 시중 농약 판매상들이 농민들에게 계통구매가격 미만으로 공급하는 것을 막아 농약 판매시장에서의 가격 경쟁을 소멸시키는 효과를 발생시킬 뿐이고<각주>22</각주>효율성 증대효과를 발생시킨다고 보기 어려워 정당한 거래조건으로 보기 어렵다. 둘째, 피심인은 농약 제조업체들이 자신보다 열등한 지위에 있다는 점을 이용하여 농약 제조업체들의 귀책사유와 상관없이 농약 제조업체들에게 가격차손장려금 1,264,373천 원을 부담시키고, 26,190천 원 상당의 농약을 반품하여 금전적인 부당이득을 취하였다. ① 피심인은, 농약 제조업체들의 의사나 의지와 무관하게, 농약 시중 판매상이 임의로 저가 판매한 것으로 농약제조업체에게 책임이 없는 부분에 대해서까지 농약제조업체들에 책임을 물었다. <표 17> (주)풍년농약 김철수 과장에 대한 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730045" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 농약 계통구매를 담당하는 피심인의 직원도 농약 제조업체의 귀책사유가 없음에도 농약 제조업체에게 가격차손장려금을 부담하도록 하는 측면이 있다고 진술하고 있다. <표 18> 피심인 차장 홍경래에 대한 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730047" alt="이유 22번째 이미지" ></img> ② 가격차손장려금 부담 및 반품을 사실상 피심인이 일방적으로 결정하였다. ㉮ 농약 제조업체 영업담당자들은 가격차손장려금을 피심인이 일방적으로 산정하여 통보하였으며 이에 대해 농약 제조업체들의 이의제기가 받아들여진 적이 없었다고 진술하고 있다. <표 19>(주)풍년농약 과장 김철수 및 (주)농약 차장 박영호에 대한 각 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730049" alt="이유 23번째 이미지" ></img><각주>23</각주>㉯ 농약 제조업체 동부하이텍의 농약부문 판매관리부장 최원재는 피심인이 일방적으로 상품을 반품하였다고 진술하고 있다. <표 20> 동부하이텍 판매관리부장 최원재의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730051" alt="이유 24번째 이미지" ></img> ㉰ 또한 피심인이 제출한 '공정거래위원회 답변 자료’에도 피심인은 2006년 동부하이텍으로부터 납품받은 농약제품 중 2,600만 원 상당을 시중 농약 판매상들이 같은 농약제품을 농협 계통가격 이하로 판매함으로 인해 당해 지역의 회원조합에서 미판매 재고가 발생하였다는 이유로 신청한 물량 중 일부를 구매 '취소’하였다고 함으로써 사실상 일방적으로 반품하였다는 취지로 답변하고 있다. <표 21> 피심인의 답변자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730053" alt="이유 25번째 이미지" ></img> 셋째, 피심인의 행위는 정상적인 거래관행<각주>24</각주>에 배치되는 부당한 행위이다. 시중 농약 판매상이 농약을 계통구매 가격보다 저가로 판매하든 아니면 고가로 판매하든 그것은 시중 농약 판매상의 영업상 자유에 속하는 영역으로 원칙적으로 농약 제조업체가 관여할 영역이 아니며, 이것이 정상적인 거래관행이라고 할 것이다. 그럼에도 불구하고, 피심인은 시중 농약 판매상의 판매가격 결정에 대해 그 귀책사유를 불문하고 무조건 농약 제조업체가 책임을 지도록 거래조건을 설정하고 실제로 책임을 지웠는바, 이를 정상적인 거래관행에 부합된다고 보기는 어렵다. 넷째, 피심인의 행위는 농약 제조업체로 하여금 피심인과 계약한 계통구매 가격 이하로 시중 농약 판매상이 재판매할 수 없도록 판매가격을 책정하여 시중 농약 판매상에 판매하도록 사실상 강제함으로써 그 결과로서 농약 유통경로 간(계통구매와 시중 농약 판매상 간)의 가격경쟁을 제한하여 농약제품의 최종소비자인 농민들이 계통구매 가격보다 저가로 당해 농약제품을 구입할 수 있는 경로를 차단하는 것으로 소비자후생을 저해한다. 다섯째, 피심인의 이 사건 행위는, 피심인이 농약 제조업체 매출의 약 35～45%를 차지할 정도로 대형 구매처로서 그 구매력을 이용하여, 자신이 부담해야 할 비용을 농약 제조업체에게 전가하는 거래조건을 설정하여 소속 조합에 보전해주는 가격차손금을 일부 만회하고, 유통질서 유지라는 명목 하에 가격경쟁을 방지하여 시중 판매 가격을 계통구매가격 이하로 형성되지 못하게 하려는 것으로 그 의도나 목적에 있어 합리적인 사유를 인정하기 어렵다. ① 농약 구매ㆍ납품계약서상 가격차손장려금 부담 및 반품 조항 제목은 '가격차손장려금 부담 및 반품’이 아니라 '유통질서 유지’라고 되어 있는바, 피심인이 발행하는 <표22>의 '농약판매전략’의 기재에 의하면 '농약유통질서 유지에 농협이 솔선수범’이라는 제목 하에 “누가 먼저 유통질서를 흐리는가” “농협은 시판상 때문에, 시판상은 농협 때문에 고가민원이 발생하였다고 늘 주장하고 있다. 한마디로 누가 먼저 유통질서를 흐렸다고 꼬집어 말할 수 없다. 농협은 농약고가민원에 시달린 나머지 20～30%의 환원사업 등을 통해 시판보다 싸게 팔려고 하고 시판상은 농협취급품목에 대해 저가 판매함으로써 농협고객을 확보하려는 과정에서 가격경쟁은 끊임없이 발생한다. 이는 농협이 가격 리더로의 역할을 소홀히 할 때 발생하는 현상으로 농협이 판매정책상 우위에 서게 되면 자연적으로 시판상들은 농협가격에 순응하게 된다.”라고 기재되어 있는바, 이에 비추어 보면 '유통질서 유지’는 피심인과 시판상 간에 가격경쟁을 하지 않는 것을 말하고, 따라서 가격차손장려금 부담 조항은 가격경쟁을 피하고 피심인이 가격선도자가 되기 위한 의도에서 제정된 조문임을 알 수 있다. <표 22> 농약 판매전략 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730055" alt="이유 26번째 이미지" ></img> ② 피심인은 농약 계통계약 체결에 있어 가격차손장려금 부담 및 반품 조항을 설정한 것은 오로지 최종소비자인 농민들을 위한 것이었다고 주장한다. 즉, 농약 계통계약 체결 시 농민들을 위해 최저 가격으로 농약제품을 구매하여야 하는데 피심인이 수백 가지에 이르는 농약제품의 원가 등을 계산하여 합리적 가격을 정하기는 쉽지 않아 차선책으로 위 가격차손장려금 부담 및 반품 조항을 설정한 것이라고 주장한다. 그러나 위에서 본 것처럼 피심인이 가격차손장려금 부담 및 반품 조항을 설정한 것은 오로지 최종소비자인 농민들을 위한 것이라기보다는, 오히려 '유통질서 유지’라는 명목 하에 피심인 및 피심인의 회원조합과 경쟁관계에 있는 시중 농약 판매상들이 계통구매 농약제품을 계통가격 이하로 판매하여 가격경쟁이 발생하는 것을 막기 위한 의도와 목적에서 이루어진 측면이 강한 것으로 판단되므로 피심인의 위 주장은 이유 없다. 여섯째, 피심인의 이 사건 행위로 인해 효율성 증대효과가 거래내용의 불공정성으로 인한 공정거래저해 효과를 현저히 상회한다거나 위 행위가 불가피하다고 인정할 만한 특별한 사정을 찾기 어렵다. (3) 소결 따라서 피심인의 행위는 법 제23조 제1항 제4호, 시행령 제36조 제1항 관련 [별표1] 「불공정거래행위의 유형 및 기준」 제6호 라목의 불이익제공에 해당한다. 3. 과징금 부과 가. 관련 규정 피심인의 이 사건 행위는 2005. 1. 1.부터 2009. 12. 15.까지 계속되었는바, 법 제24조의2 및 제55조의3 , 시행령 제9조, 제61조 및 [별표2] '위반행위의 과징금 부과기준’, 「과징금부과 세부기준 등에 관한 고시」(2009. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2009-36호로 개정된 것, 이하 '과징금부과고시’라 한다)를 적용한다. 나. 과징금 부과여부 피심인은 다음 <표 23>에서 보는 바와 같이 과거 3년간<각주>25</각주>6회 법 위반으로 조치(경고 포함)받고 벌점 누산 점수가 14점<각주>26</각주>이고, 피심인의 행위로 거래상대방인 농약 제조업체에게 손해가 발생하였고, 피심인이 부당이득을 얻었으므로 과징금부과고시 Ⅲ. 1. 마. 및 2. 라. (1)의 규정에 의거 과징금을 부과하기로 한다. <표 23> 피심인의 과거 법위반 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730057" alt="이유 27번째 이미지" ></img><각주>27</각주>다. 과징금 산정 (1) 기본과징금의 산정 (가) 관련매출액 관련매출액이란 법 위반 사업자가 법 위반기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련상품의 매출액을 말한다(법 제9조 제1항 본문). 다만, 위반행위가 상품의 구매와 관련하여 이루어진 경우에는 관련상품의 매입액을 말한다(법 제9조 제1항 단서). 1) 관련상품 관련상품이란 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받은 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단한다[과징금부과고시 Ⅱ.5.나.(1)]. 피심인이 계통구매를 체결하는 모든 농약제품은 가격차손장려금 부담 또는 반품 조항의 적용을 받으므로, 관련상품은 피심인이 계통구매계약을 통해 농약 제조업체로부터 구매하여 회원 조합에 공급한 계통농약제품 전부이고, 피심인의 계통농약제품 매입액 전부가 이 사건 관련매출액이 된다. 이와 관련하여 피심인은 법 위반기간 동안 실제 가격차손장려금 부담 또는 반품이 이루어진 계통농약 품목의 구매액이 관련매출액이라고 주장하므로 살피건대, 관련매출액은 현실적으로 발생한 매출액이 아니고, 위반행위에 직ㆍ간접적으로 영향을 받은 매출액을 의미하므로 농약 제조업체로부터 구매하여 회원조합에 공급한 전체 계통농약제품의 매입액으로 보는 것이 타당하므로 피심인의 주장은 이유 없다. 2) 위반행위의 기간 과징금 산정에 있어 위반기간이란 위반행위의 개시일부터 종료일까지의 기간을 말한다(과징금부과고시 Ⅱ.6.가.). 가격차손장려금 부담 조항 또는 반품 조항이 농약구매납품계약서에 들어가게 된 것은 2005년 계약부터이고, 계약서에 계약기간은 계약체결일인 2005. 1. 18.부터 시작하는 것으로 기재<각주>28</각주>되었으므로 이 날을 이 사건 위반행위의 시기(始期)로 본다. 피심인은 공정거래위원회가 가격차손장려금 부담 조항 또는 반품 조항에 대해 조사를 하자, 2009년 연말 정산시에는 농약 제조업체에 가격차손장려금 부담이나 반품을 하지 않았고, 2010년 계약서에서는 가격차손장려금 부담 조항 또는 반품 조항을 삭제하였으므로, 정산일인 2009. 12. 15. 이 사건 법 위반행위를 중단한 것으로 보고 이 날을 위반행위의 종기(終期)로 본다. 3) 관련매출액의 산출 위에서 살펴본 관련상품의 범위와 법 위반기간을 고려하여 피심인별 관련매출액을 산출해 보면 다음 <표 24>와 같다. <표 24> 피심인의 법 위반기간 중 관련매출액 (단위: 천 원, VAT 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730059" alt="이유 28번째 이미지" ></img> (나) 부과기준율 이 사건 위반행위로 피심인이 1,290,563천 원<각주>29</각주>의 부당이득을 취하였고, 거래상대방인 농약 제조업체들에게 같은 금액의 손해가 실제로 발생하여 법 위반 정도가 가볍다고 할 수는 없으나, 피심인의 행위가 소속 조합에 대한 가격차손금 지원으로 인한 손실을 일부 보전받기 위한 행위인 점, 계약서에 정산 요건, 범위 및 산정방식이 명시되어 있어 농약 제조업체가 부담할 가격차손장려금을 예측가능한 점 등을 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’가 아닌 '중대한 위반행위’<각주>30</각주>에 해당된다고 판단되고 부과기준율은 0.6%로 한다[과징금부과고시 Ⅳ.1.라.(1)(가)]. (다) 기본과징금 피심인의 기본과징금은 다음 <표 25>와 같다. <표 25> 기본과징금 (단위: %, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730061" alt="이유 29번째 이미지" ></img> (2) 의무적 조정과징금의 산정 피심인은 과거 3년간 6회 법위반으로 조치받고 벌점 누산점수 14점이므로 기본과징금의 100분의 50을 가중한다[과징금부과고시 Ⅳ.2.나.(1)(다)]. 피심인의 의무적 조정과징금은 다음 <표 26>과 같다. <표 26> 의무적 조정과징금 (단위: %, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730065" alt="이유 30번째 이미지" ></img> (3) 임의적 조정과징금의 산정 피심인은 조사에 적극 협력하였으므로 100분의 20, 사건심사 착수보고 전에 자진시정을 하였으므로 100분의 20, 총 100분의 40을 의무적 조정과징금에서 감경한다[과징금부과고시 Ⅳ.3.다.(3),(5)(가)]. 피심인에 대한 임의적 조정과징금은 다음 <표 27>과 같다. <표 27> 임의적 조정과징금 (단위: %, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730067" alt="이유 31번째 이미지" ></img> (4) 부과과징금의 결정 피심인의 부당이득이 5년간 총 1,290,563천 원으로 같은 기간 동안 계통구매액(1,667,896,992천 원)이나 회원 조합에 지급한 가격차손금(18,739,258천 원)에 비해 상대적으로 크지 않은 점, 피심인의 이 사건 행위가 계통구매계약 제도를 통해 소속 조합에 농약을 저가로 공급하고자 하는 과정에서 발생한 점 등을 고려할 때 임의적 조정과징금이 부당이득의 환수, 법 위반의 방지 또는 제재 목적을 달성하기에 필요한 범위에 비하여 현저히 과중하다고 판단되어 임의적 조정과징금의 100분의 50을 감경한다[과징금부과고시 Ⅳ.4.가.(1)]. 피심인의 부과과징금은 다음 <표 28>과 같다.<각주>31</각주><표 28> 부과과징금 (단위: %, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120730069" alt="이유 32번째 이미지" ></img> 백만 원 미만을 절사한 최종 부과과징금은 4,503백만 원이다. 4. 결론 피심인의 위 2. 가. 행위는 법 제23조 제1항 제4호에 위반되므로, 시정명령에 대하여는 법 제24조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제24조의2의 규정을 각 적용하여 주문과 같이 의결한다.