농업협동조합중앙회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 적격성 피심인 농업협동조합중앙회(이하 '농협중앙회’라 한다)는 농업협동조합법(이하 '농협법’이라 한다)에 의거 각각 독립법인인 지역조합, 품목조합 및 품목조합연합회를 회원<각주>1</각주>(이하 '회원조합’이라 통칭한다)으로 하면서 회원의 공동이익 증진과 건전한 발전을 도모함을 목적으로 설립된 특수법인으로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2005. 3. 31. 법률 제7492호로 개정된 것)」(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. 나. 일반현황 피심인의 일반현황은 다음 <표1>과 같다. <표1> 일 반 현 황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745587" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 및 공시자료 <농협중앙회와 회원조합과 관계> 농협중앙회와 회원조합은 각각 농업인 등 조합원의 사업과 생활에 필요한 물자를 구입ㆍ제조ㆍ가공ㆍ공급하는 사업과 조합원이 생산하는 농축산물을 제조ㆍ가공ㆍ판매ㆍ수출하는 사업 등을 영위할 목적으로 농협법에 의해 설립된 별도의 법인<각주>2</각주>이다. 회원조합은 농협법에 의거 사업범위가 정해지고, 각각 정관을 작성하여 사업, 회계, 예산, 인사 등을 독자적으로 운영하며, 총회, 대의원회, 이사회 등 조합의 운영에 관한 독자적인 의사결정체계를 갖추고 있다. 농협중앙회는 농협법이 정하는 바에 따라 회원조합에 대한 교육ㆍ지원사업, 농업경제사업, 축산경제사업, 신용사업 등을 통해 저리자금지원, 각종 사업의 조성ㆍ지도ㆍ조정 및 감사 등의 기능을 수행하고 필요한 규정 또는 지침을 정할 수 있으며<각주>3</각주>, 회원조합의 경영상태를 평가하고 그 결과에 따라 필요한 조치를 요구할 수 있는 권한이 있다. 다. 시장구조 및 실태 농협법 제65조의2<각주>4</각주>에서는 일정한 지역농협은 「주식회사의 외부감사에 관한 법률」(이하 '외감법’이라 한다) 제3조의 규정에 의한 '감사인’의 회계감사를 받아야 한다고 규정<각주>5</각주>하고 있다. 감사대상 회원조합의 범위는 조합장 임기개시일 직전 회계연도말 자산총액이 500억원 이상인 조합이 해당되며, 2005. 7. 1. 이후 조합장이 새로이 선출된 조합부터 적용하면, 2007. 3. 9. 기준 회계감사 대상 회원조합 수는 전체 1,214개 조합 중 888개이고, 이중에서 2007년 수감대상 조합 수는 136개이다. 외감법 제3조 제1항<각주>6</각주>은 기업에 대한 외부 회계감사를 할 수 있는 '감사인’의 형태로「공인회계사법」제23조의 규정에 의한 '회계법인’과 한국공인회계사회에 등록한 '감사반’으로 규정하고 있다. 따라서, 회원조합은 회계법인과 감사반 모두에 대하여 회계 감사를 선택적으로 의뢰할 수 있으며, 회계감사를 할 수 있는 감사인인 '회계법인’과 '감사반’은 외감법상 다음 <표2>와 같이 구분할 수 있다. <표2> 감사인의 구분 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745589" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 현행 외감법상 감사인의 업무수행범위와 관련하여서는 회계법인만이 주권상장법인 및 연결ㆍ결합재무제표를 감사할 수 있도록 한 것 외에는 감사인의 형태와 회사ㆍ자산규모에 따라 회계법인과 감사반의 회계감사대상에 차이를 두지 않고 있다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 피심인은 회원조합이 회계감사를 받기 위해 선임할 수 있는 '감사인’을 '회계법인’으로 한정하는「외부회계감사수감준칙(예)<각주>7</각주>」(이하 '수감준칙(예)’라 한다)를 제정하여 회원조합에 시달하는 방법으로 '감사반’을 감사인 선정대상에서 제외하는 등 회원조합이 선임할 수 있는 감사인의 범위를 제한하였다. 이를 구체적으로 살펴보면, 우선 피심인은 다음 <표3>에서 보는 바와 같이 감사인의 범위를 회계법인으로 제한하는 수감준칙(예) 제정안을 작성하여 2006. 9. 27. 「제규정심의회」<각주>8</각주>에 부의하였으며 동 제정안은 원안 통과되었다. <표3> 감사인의 선임기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745591" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 나아가 피심인은 2006. 10. 9. 감사인 선임을 회계법인으로 한정하는 수감준칙(예)를 철저히 시행할 것을 지역농협 등 회원조합에 문서로 시달하였다. 이에 따라, 2007. 3. 26. 기준 전체 1,214개 회원조합 중 외부 회계감사 수감대상이 되는 자산규모 500억원 이상인 조합 888개 중 537개 조합이, 2007년 외부회계감사 수감대상 136개 중 100개 조합이 피심인이 시달한 수감준칙(예)의 내용과 동일하게 자체 외부회계감사수감준칙을 제정하였으며, 피심인이 시달한 수감준칙(예)와 다르게 내용을 수정하여 제정한 회원조합은 없다. 나. 관련 법규정 법 제26조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1.～2.(생략) 3. 구성사업자(사업자단체의 구성원인 사업자를 말한다. 이와 같다)의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생략) 법 제27조(시정조치) 공정거래위원회는 제26조(사업자단체의 금지행위)의 규정에 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자단체(필요한 경우 관련 구성사업자를 포함한다)에 대하여 당해 행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다. 다. 위법성 판단 (1) 구성사업자의 사업내용 또는 사업활동 제한행위의 성립 요건 법 제26조 제1항은 사업자단체 금지행위를 규정하면서, 법 제26조 제2항 제3호에서 사업자단체가 구성사업자가 자유롭게 결정할 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하는 행위를 금지하고 있다. 즉, 개별사업자의 가격, 수량, 거래조건, 거래상대방의 결정 등 모든 사업활동은 스스로의 자유의사에 의해 결정할 때 사업자간의 자유롭고 공정한 경쟁을 촉진될 수 있으므로 법률에 특별한 규정이 있거나 법률에 근거한 행정처분 등 명백한 근거가 있는 경우를 제외하고는 사업자단체가 문서ㆍ구두 등의 수단과 강요ㆍ요청ㆍ권고 등의 형태를 통해 구성사업자의 사업내용이나 활동을 제한하거나 부당하게 구속하는 행위는 금지하고 있다. 한편, 피심인의 행위가 구성사업자의 사업활동을 제한하는 행위에 해당하기 위해서는 구성사업자의 사업활동을 제한하는 “사업자단체의 의사”가 존재하여야 하고, 그 의사가 부당하여야 하며, 사업자단체의 의사가 구성사업자에게 표시되어야 한다. 사업자단체의 의사표시와 관련하여 법원은 “사업자단체의 의사는 구성사업자 등에게 표시되어야 하는데, 의사표시의 방법은 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고, 또한 구성사업자를 명백하게 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 등 구성사업자가 '단체의 의사결정’으로서 준수해야 하는 것으로 인식되고 있으면 충분하다. 아울러 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 포함 된다”고 판시한 바 있다.(대법원 2002. 6. 14. 선고2000두8905 판결, 서울고등법원 2000. 10. 10. 선고2000누1180 판결참조) (2) 구성사업자의 사업활동을 제한하는 사업자단체 의사의 존재 및 그 의사가 부당한지 여부 피심인이 감사인의 범위를 회계법인으로 제한하는 수감준칙(예)를 작성하여 회원조합장인 이사 20명으로 구성된 '제규정심의회’에서 심의ㆍ결정하고, 이를 회원조합에 시달한 행위는 구성사업자가 결정할 감사인의 선정범위를 제한하는 사업자단체 의사가 있었음이 충분히 인정된다. 또한, 농협법 등 법령에 피심인으로 하여금 회원조합이 수감하여야 할 회계감사를 위해 선임하여야 할 감사인의 선임대상을 결정할 수 있도록 구체적으로 규정된 내용이나 근거가 없고, 농협법 제65조의2에 따라 회원조합의 수감하여야 할 외부 회계감사인을 '회계법인’으로 할 것인지 '감사반’으로 할 것인지는 개별 회원조합이 자유의사에 의해 결정하여야 할 사항이며, 또한 감사인을 회계법인으로 제한할 합리적인 이유도 없다는 점에서 피심인이 회계감사 선임대상을 회계법인으로 하고, 감사반을 배제키로 결정한 행위는 부당하다고 판단된다. (3) 피심인의 의사가 구성사업자에게 표시되었는지 여부 피심인의 행위는 다음과 같은 점에서 피심인의 의사가 구성사업자에 표시되어 구성사업자의 거래상대방 선택 등 사업활동에 영향을 미쳤음이 명백하다고 판단된다. 첫째, 피심인이 회원조합장인 이사로 구성된 「제규정심의회」에서 회원조합이 선임할 수 있는 외부 감사인에서 감사반을 배제하는 것을 심의ㆍ결정하였다. 둘째, 피심인이 제규정심의회 결정 내용대로 감사인 선임기준을 회계법인으로 제한하고, 이를 철저히 이행토록 할 것을 명시한 문서를 수감준칙(예)와 함께 지역농협 등 회원조합에 시달하였다. 셋째, 회원조합 중 외부회계감사수감준칙을 제정한 537개 회원조합 모두가 피심인이 시달한 수감준칙(예)와 동일한 내용으로 외부회계감사수감준칙을 제정하였고, 이와 달리 감사인을 회계법인 뿐만 아니라 감사반을 포함하는 것으로 수감준칙(예)를 수정하여 제정한 회원조합은 없다. 라. 피심인 주장에 대한 검토 (1) 피심인은 회원조합에 대한 외부 감사인 선임대상을 회계법인으로 제한한 것은 제도 시행 초기에 회계감사의 신뢰성과 투명성을 제고하기 위한 것이라고 주장한다. 살피건대, 외부 회계감사를 하는데 있어 감사반이 회계법인에 비해 공정성이나 신뢰성의 측면에서 문제가 있다는 취지의 주장은 합리적 근거가 없을 뿐만아니라, 설령 감사반이 회계감사를 하는데 문제 발생 소지가 있다고 하더라도 목적의 정당성, 방법의 적절성, 제한의 최소성 등에 비추어 볼 때 개별 회원조합이 선정할 감사인의 범위에서 감사반 자체를 원천적으로 배제시키는 방법을 취한 것은 과잉금지원칙에 위배된다는 점에서 피심인 주장내용의 정당성을 인정하기 어렵다. (2) 피심인은 농협법 제142조에서 정하는 바에 따라 회원을 지도할 수 있고, 회원의 지도에 필요한 규정이나 지침 등을 정할 수 있으며, 이에 따라 제정된 「회원조합지도ㆍ지원규정」제45조는 '중앙회는 회원이 효율적으로 외부회계감사를 수감할 수 있도록 감사인 선임 및 보수결정 등에 필요한 지침을 수립하여 시행할 수 있다’고 규정하고 있으므로 피심인의 행위는 동 규정에 근거한 정당한 지도행위라고 주장한다. '법 제58조상의 법령에 따른 정당한 행위’란 법령에 따른 당해 사업의 특수성으로 경쟁제한이 합리적이라고 인정되는 사업 또는 인가제 등에 의하여 사업자의 독점적 지위가 보장되는 반면 공공성의 관점에서 고도의 공적규제가 필요한 사업 등에 있어서 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 경우로 한정된다는 것이 법원의 판례이다.(대법원 1997. 5. 19. 선고 96누150 판결, 서울고등법원 1995. 11. 23. 선고 94구32186 판결 참조) 따라서, 법에서 금지하고 있는 사업자단체금지행위가 예외적으로 허용될 수 있는 경우는 법령에 당해행위에 대한 직접적이고 구체적인 근거가 있고 행위의 목적이 합리적이며 그 내용이 정당한 경우에 한한다. 그러나, 피심인이 정당성의 근거라고 주장하는 농협법 제142조의 농협중앙회의 지도 규정은 회원조합에 대한 일반적이고 포괄적 지도규정에 불과하며, 이에 따라 규정된 「회원조합지도ㆍ지원규정」제45조도 회원조합의 회계감사인 선임권한을 제한하여 감사인을 회계법인으로 한정하고 감사반을 배제할 수 있는 구체적인 근거규정으로 볼 수 없으므로, 법에서 금지하고 있는 행위를 예외적으로 허용할 수 있는 정당화 사유로 인정하기 어렵다. (3) 피심인은 농협중앙회가 회원조합에 시달한 수감준칙(예)는 회원조합이 피심인의 승인을 받아 변경할 수 있으므로 회원조합을 구속하는 것은 아니라고 주장한다. 살피건대, 회원조합 이사들이 참여하는 제규정심의회에서 수감준칙(예)가 제정되었다는 점, 피심인은 회원조합에 동 수감준칙(예)를 철저히 시행할 것을 문서로 통지하였다는 점, 피심인이 시달한 수감준칙(예)와 다르게 외부 감사인으로 감사반까지 포함하여 준칙을 정한 회원조합이 없다는 점을 종합적으로 감안할 때 피심인의 이 사건 행위는 회원조합에 대한 구속성이 있는 행위로 판단되므로, 피심인 주장내용의 타당성을 인정하기 어렵다. 3. 결론 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제26조 제1항 제3호(사업자단체의 금지행위)에 위반되므로, 법 제27조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.