대구경북지역 9개 건설재해예방 기술지도 기관의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인들은 건설재해예방 기술지도 및 안전관리대행 등 기술서비스업을 영위하는 사업자로서 법 제2조 제1호에서 정한 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672789" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 건설재해예방 기술지도 업무 개요 3 건설재해예방 기술지도란 안전에 관한 전문 인력이 부재한 중소규모 건설현장의 안전위험을 방지하기 위해 해당 건설공사도급인 산업안전보건법 제69조 제1항에서는 건설공사도급인을 ①건설 공사발주자로부터 해당 건설공사를 최초 도급받은 수급인 또는 ②건설공사의 시공을 주도하여 총괄ㆍ관리하는 자로 규정하고 있다. 이 고용노동부 장관이 지정한 건설재해예방전문지도기관(이하 '재해예방 지도기관’이라 한다)으로부터 정기적으로 재해예방 지도(이하 '기술지도’라 한다)를 받도록 하는 제도이다. 1 산업안전보건법 시행 2021. 11. 19., 법률 제18180호 제73조 제1항 및 동법 시행령 시행 2021. 11. 19., 대통령령 제32132호 제59조, 제60조에 의거 아래 <표 2>의 일정 규모 건설공사 현장의 건설공사도급인은 공사착공 전날까지 재해예방지도기관과 건설재해예방 기술지도 계약을 체결하고 그 증빙서류를 비치하여야 한다. <표 2> 건설재해예방 기술지도 대상 공사 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672811" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 상시근로자 300명 이상을 사용하는 사업장(건설업은 공사금액이 120억 원, 토목공사업은 150억 원)의 사업주는 안전관리자에게 그 업무만을 전담하도록 하여야 한다.(산업안전보건법 제17조 제3항 및 시행령 제16조) 2) 재해예방 지도기관의 주요 지도내용 4 재해예방 지도기관은 착공 이후 15일마다 1회 기술지도를 실시 산업안전보건법 시행령 [별표18] 건설재해예방전문지도기관의 지도 기준 3. 가. 1) 참조. 한편, 기술지도 횟수는 '월1회 이상’에서 '월2회 이상’으로 2019. 12. 13. 개정(건설업 산업안전보건관리비 계상 및 사용기준, 고용노동부고시 제2019-64호)되었다. 하고 공사금액이 40억 원 이상인 공사에 대해서는 산업안전지도사 등이 기술지도 8회마다 1회 방문 지도를 해야 한다. 5 재해예방 지도기관의 건설공사 현장 기술지도 내용은 크게 관리적 사항과 기술적 사항으로 나누며, 세부 지도내용은 아래 <표 3>과 같이 안전관리계획 수립, 안전관리비 계상 적정성, 추락, 낙하, 붕괴, 감전의 재해예방에 관한 사항 등이 있다. <표 3> 재해예방 지도기관의 주요 업무내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672833" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 3) 재해예방 지도기관의 지정요건 6 재해예방 지도기관으로 지정받기 위해서는 산업안전지도사 1인 또는 재해예방 업무를 하려는 법인이 산업안전보건법 시행령에서 정하는 인력, 시설 및 장비를 갖추어야 하며, 지정신청서에 자격증명서 등을 첨부하여 관할 지방고용노동청장에게 제출하여야 한다. <표 4> 재해예방 지도기관 자격요건 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672843" alt="이유 4번째 이미지" ></img> (건설공사 지도분야) * 산업안전보건법 시행령 [별표19] 건설재해예방전문지도기관의 인력ㆍ시설 및 장비 기준 4) 기술지도 업무수행 절차 7 기술지도 대상사업자가 건설공사를 착공하기 전 도급계약서 등을 첨부하여 재해예방 지도기관에 견적을 의뢰하면 재해예방 지도기관은 안전보건관리비 발주자가 수급인과 도급계약을 체결할 때 고용노동부장관이 정한 고시에 따라 산업재해예방을 위해 책정하는 비용으로 통상 도급금액의 1～3%정도이다. 의 20%를 초과하지 않는 범위 내에서 기술지도비를 산출하여 건설업체와 계약을 체결하게 된다. 재해예방 지도기관은 기술지도 실시 후 보고서를 작성하여 전산시스템(K2B) 한국산업안전보건공단에서 운영하는 건설재해예방 기술지도 전산시스템(K2B) 에 입력하여야 하며 그 과정은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 기술지도 업무수행 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672845" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 출처: 산업재해예방 안전보건공단 산업안전보건연구원 연구보고서 5) 건설재해예방 기술지도 계약(위탁) 주체 1 2022년 8월 18일 이전에는 기술지도 계약(위탁)의 주체가 건설공사도급인이었으나, 산업안전보건법이 개정되어 2022년 8월 18일 이후 기술지도 계약분부터 계약(위탁)의 주체가 발주자(국가, 지자체, 공공기관, 민간발주자 등) 또는 자기공사자(발주와 시공을 병행하는 건설사)로 변경되었다. `22. 8. 17.까지 체결된 기술지도 계약 건에 대해서는 안전보건관리비에서 비용처리가 가능하나, 계약체결 의무주체가 발주자 등으로 변경된 `22. 8. 18. 이후 체결된 기술지도 건에 대해서는 해당비용을 산업안전보건관리비로 사용할 수 없도록 부칙에 반영하였고, 고시 개정을 통해 재해예방지도기관에 지급하는 기술지도비용의 한계 조항(안전보건관리비의 20% 이내)도 삭제하였다.(2022. 6. 2. 개정, 건설업 산업안전보건관리비 계상 및 사용기준 제2022-43호) 6) 재해예방 지도기관 현황 8 2022년 9월 기준, 대구지방고용노동청에서 지정한 재해예방 지도기관은 피심인 신한국건설안전 등 22개 업체가 있고, 이들은 대구지방고용노동청 관할지역(대구?경북) 내에서만 기술지도를 실시할 수 있다. 9 한편, 고용노동부에서 각 지역별로 재해예방 지도기관을 지정한 현황은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 전국 재해예방 지도기관 지정 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672847" alt="이유 6번째 이미지" ></img> (2022년 9월말 기준, 단위: 개) * 출처: 고용노동부 홈페이지 7) 관련시장 규모 10 한국산업안전보건공단의 통계자료에 의하면 2022년 대구ㆍ경북지역 건설재해예방 기술지도의 관련시장 규모는 대략 190억 원 이상일 것으로 추정된다. <표 7> 대구ㆍ경북 재해예방 지도기관들의 기술지도 계약금액 및 계약건수 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672849" alt="이유 7번째 이미지" ></img> (단위 : 백만 원, 건) * 출처: 한국산업안전보건공단(K2B시스템 한국산업안전보건공단의 건설재해예방 기술지도 전산시스템(K2B)은 관급공사, 민간공사 구분 없이 신고된 자료를 관리하고 있으며, 2021. 11. 19. 전산시스템(K2B)에 건설업체, 공사명 등 기술지도계약의 내용을 의무적으로 입력해야 하는 규정(산업안전보건법 시행령 제32132호)이 도입되었다. ) 제출자료 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 인정사실 가) 합의의 배경 및 배정 방법 (1) 합의의 배경 11 2010년 대구지방고용노동청으로부터 재해예방지도기관으로 지정받은 9개 사업자들은 이들 9개 사업자 중 '(주)대성건설안전’이 피심인에서 제외되고, '대경안전컨설팅’이 추가되어 본 사건 피심인도 9개 사업자이다. 2010년, 2011년 대표자 모임 피심인들은 대표자(또는 임원) 모임을 편의상 '대구경북재해예방기관 협의회’ 또는 '협의체’라고 하였으며, 회칙, 정관 등은 없고 대표자 모임 연락 등을 위한 회장, 총무가 있으며 월 회비 관리와 거래상대방 배정업무를 전담하는 아르바이트 1명을 두었고, 사무실은 2013년 8월까지 운영하다가 폐쇄하였다. 대표자 모임의 주요 논의 대상은 거래상대방 배정, 기술지도 수수료 최저기준금액, 고용노동부 요구 대응 등 이었다. 을 갖고 기술지도 수수료 1회 단가의 최저기준금액, 거래상대방과 거래량 배정방법 등을 합의한 바 있으나, 2013년 4월 공정거래위원회 조사가 개시되자 2013년 8월, 합의를 파기하고 2014년 3월경부터 자유롭게 영업하기로 방침을 바꾸었다. 위 부당한 공동행위(가격결정 및 거래상대방 합의)에 대해 2014. 6. 3. 공정거래위원회로부터 시정명령을 받았다.(의결(약) 제2014-089호) 12 그러나, 2014년 하반기에 접어들어 재해예방 지도기관 간 경쟁이 심화되면서 기술지도 수수료 단가가 낮아지고 영업수익률이 악화되어 부실지도 가능성이 커지게 되자, 고용노동청은 부실 기술지도 행태를 지적하였고 피심인들은 이를 타개하기 위해 내부적으로 가격인상을 고민하기 시작하였다. 13 이에, 피심인들은 2014년 11～12월 대표자 모임을 갖고 기술지도 수수료의 최저 견적기준 및 거래상대방 배정방법을 합의하여 2015년 2월부터 시행하기로 합의하였다. 14 이후 재해예방 지도기관들의 폐업 및 신규 사업자 2015년～2019년 대구경북 재해예방지도기관은 10～11개였으나, 2019년 중순부터 신규업체가 신설되어 2020년에는 15개로 증가하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672851" alt="각주이미지"></img> 의 진출로 인해 시장 상황이 변하게 되자 피심인들은 2020년 12월 7일 대표자 모임에서 다시 한번 기술지도 수수료의 최저 견적기준 및 거래상대방 배정방법 등을 합의하고 합의서를 작성하였다. (2) 배정 방법 15 피심인들은 거래상대방 배정을 위해 매주 1회 또는 격주로 저녁 시간대를 이용하여 식당에서 대표자 모임을 가졌으며 모임일은 회장 또는 총무 회장이 대표자 모임 개최를 총괄하고 총무는 정산금 관리를 담당하였다. 가 모임개최 2～3일 전에 모임시기, 장소 등을 이○○ 이○○은 2010년 12월경 생활정보지 '교차로’ 모집공고를 통해 대표자 모임의 행정업무를 처리하기 위해 고용된 자로서, 담당업무는 회비관리, 거래상대방 배정이며 피심인들의 회비로 보수를 지급받았다. 을 통해 알리거나 직접 문자, 카카오톡 등을 통해서 공지하였다. 1 먼저, 이○○은 '매일입찰 bid365’ 사이트 한국비드(주)가 운영하는 입찰정보 사이트로, 유료 회원가입을 통해 전국에 공개된 관급과 사급 입찰정보를 확인할 수 있는 곳이다. 다만, 나라장터 등을 통해 입찰정보를 비교적 쉽게 수집할 수 있는 관급과 달리 사급은 입찰정보를 파악하는 데 한계가 있어 일부만 공개되어 있으며, 이러한 이유로 피심인들도 사급 입찰정보는 배정 대상에서 제외하였다고 하였다. 에서 일정 규모 관급 건설공사의 낙찰 건설업체 목록을 내려받은 후 아래 <표 8>과 같이 배당 현황 항목란에 피심인들의 기존거래처를 기준 배정 방식은 과거 몇 달 동안 배정한 실적을 토대로 작성하였다. 예를 들어 과거 2～3달 동안 A 건설업체에 '삼진구조안전기술원’을 배정했었다면 '삼진’으로, '대경안전컨설팅’과 '신한국건설안전’을 배정했었다면 '대안, 신한’으로 작성하고, 배정이력이 없는 외지ㆍ신규 건설업체 건은 '0’으로 작성하였다. 으로 배정 대상 사업자명을 기재한 목록을 작성하여 대표자 모임개최 1～2일 전 피심인들에게 메일로 보내주었다. <표 8>2021년 11월 29일 ～ 2021년 12월 3일 4-9차 발췌(심사보고서 소갑 제8호증 이하 '심사보고서 소갑 제○호증’은 '소갑 제○호증’으로 기재한다. ) (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672853" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 출처: 이○○ USB 수집 자료 16 피심인들은 이○○이 기재한 목록을 토대로 각자 배정받은 건설업체에 기술지도 계약의사를 파악한 후 대표자 모임에 참석하여 건설업체가 계약의사가 있을 경우 위 <표 8>과 같이 비고란에 당초 배정받은 사업자명을 기재하고 계약의사가 없거나 해당 건설업체와 계약을 희망하는 사업자가 없어 각자 영업하기로 한 경우 '각자’로 기재하고, 건설업체와 연락이 되지 않을 경우 '확인’으로 기재하고, 외지ㆍ신규 건설업체 건은 배정 개수가 적은 피심인을 배정하는 등의 방법으로 최종 배정사업자를 결정?합의하였다. 대표자 모임을 개최하지 못할 경우 카카오톡 단체방 또는 문자로 업체를 배분하였다. 17 대표자 모임에서 결정된 내용은 이○○이 대표자 모임이 끝난 이후 다시 정리하여 피심인들에게 메일로 통보하였다. 18 피심인들은 2014년 말～2022년 8월까지 대략 380회 '이○○’이 매주 작성한 엑셀 시트 개수(378개) + 2차례 합의 대표자 모임(2014년 및 2020년 12월) 대표자 모임을 갖고 각자가 영업활동을 하는 건설업체에 대해 공유하면서 배정관련 협의를 하였으며 같은 기간 동안 대표자 모임에 참석한 업체별 담당자는 아래 <표 9>와 같다. <표 9> 피심인별 대표자 모임 참석 담당자 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672791" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나) 구체적 행위 사실 (1) 거래상대방을 제한하는 행위 (가) 2014년 1차 합의 19 피심인들 중 신한국건설안전, 삼진구조안전기술원, 안전종합기술원, 서상건설안전, 신영씨엔에스, 한국안전컨설팅, 대구경북산업안전본부 2019년 12월 건설재해예방전문지도기관 지정서를 반납, 2020년부터는 건설재해예방 기술지도업을 하지 않는다. 등 7개 사는 2014년 말 회의에 참석한 사업자는 신한국건설안전, 삼진구조안전기술원, 안전종합기술원, 서상건설안전, 신영씨엔에스, 한국안전컨설팅, 대구경북산업안전본부 등 7개 사로 파악된다.(소갑 제2호증, 소갑 제3호증) 2014년 말 대표자 모임에서 아래 <표 10>과 같이 다른 피심인에게 배정된 건설업체를 대상으로 견적을 무단으로 제출하거나 계약하는 행위를 금지하고 기존거래처를 상호 존중한다는 원칙에 합의하였다. <표 10> 2014년 말 회의결과 발췌(소갑 제4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672793" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 출처: 신영씨엔에스 수집자료 20 또 다른 피심인 대한산업안전협회는 당시 대표자 모임에 참석하지는 않았으나, 2014년 말 대한산업안전협회대구지역본부 김○○ 국장이 대표자 모임 이○○ 회장으로부터 상도의상 과도한 경쟁을 하지 말고 고정거래처를 이○○에게 알려주라는 제안을 받자 이를 거절하지 않고 이○○에게 2022년 8월까지 카카오톡으로 주거래처 및 계약여부 등 관련 자료를 알려주고 거래상대방도 배정받았다. <표 11> 대한산업안전협회대구지역본부 김○○ 국장 진술 발췌(소갑 제9호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672795" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 21 한편, 피심인들은 이러한 합의내용 불이행시 위약금을 부과하기로 결정하고 각자 위약분담금 3백만 원을 대표자 모임 통장에 입금하여 적립한 후, 이 위약분담금으로 위약에 따른 손해를 입은 재해예방지도기관의 손해를 보전해 주고 합의내용을 위반한 재해예방지도기관에 대해서는 공사기간(개월 수)에 20만 원을 곱한 위약금을 납부하도록 정하였다. 22 또한, 피심인들은 매년 각 사별로 달성할 계약건수(예상 매출실적), 인력, 영업력, 수주능력 등을 고려하여 지분율 각 사 지분율은 균등한 비율(1/N)로 배분하되 인력, 영업력, 기존 배정현황 등에 따라 0.1～0.5%p 조정하여 최종 지분율을 정하였다. 을 정하고, 분기마다 각 사가 배정받은 공사현장의 기술지도 횟수 공사현장별로 기술지도 횟수가 다르기 때문에 피심인들은 공사건수가 아닌 공사현장의 기술지도 횟수를 기준으로 지분초과금을 산정하였고, 계산 편의상 현장별 월 1회 기술지도를 실시하는 것을 기준으로 하여 전체 공사현장의 공사 개월 수를 더하여 산정하였다. 를 집계한 후, 지분율을 초과하여 배정받은 업체에 대해 그 초과 횟수를 기준으로 회당 5만 원(이하 '지분초과금’이라 한다)을 납부하도록 결정하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672797" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <표 12> 2021년 및 2022년 피심인들 지분율(소갑 제10호증) 피심인 8개사를 균등(1/8)하게 12.5%로 나누고 전년도 배정물량 등이 많은 삼진구조안전기술원과 서상건설안전을 0.2～0.3%p 상향조정하고 배정물량 등이 적은 대한산업안전협회를 0.5%p 하향조정하여 결정하였다. * 출처: 안전종합기술원 수집자료 (나) 2020년 2차 합의 23 피심인들은 2019년경 대구ㆍ경북 지역에 재해예방지도기관이 다수 신설되면서 대표자 모임의 합의 내용을 다시 정리할 필요성을 인식하던 중 2019년 8월 신설되어 대표자 모임에 참석을 희망한 대경안전컨설팅과 신한국건설안전, 삼진구조안전기술원, 안전종합기술원, 서상건설안전, 신영씨엔에스, 한국안전컨설팅 등 7개사는 2020년 12월 7일 대표자 모임에서 아래 <표 13>과 같이 2014년 기존 1차 합의내용을 원칙적으로 그대로 유지하되 위약금 부과방식만 일부 변경하기로 합의하였다. 대구경북산업안전본부는 2019년 12월 건설재해예방전문지도기관 지정서를 반납하여 2020년도부터 이 사건 대표자 모임에 참석하지 않았고, 대한산업안전협회는 2020. 12. 7. 회의에 참석하지 않았으나 대한산업안전협회대구지역본부 '김○○’ 국장과 '이○○’ 간 카카오톡(주거래처 및 계약여부 통보 등)이 2019년 9월부터 2022년 8월까지 단절됨없이 이어져왔다. 24 위약금 부과방식은 다른 재해예방 지도기관에 배정한 건설업체와 임의로 계약할 경우 공사기간(개월 수)에 15만 원을 곱한 위약금을 대표자 모임 통장에 적립하고 이와 별도로 회당 15만 원을 기존 배정사업자에 지급하는 것으로 변경하였으며, 지분초과금 납부 방법은 1차 합의와 동일하되 상한금액을 3백만 원으로 정하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672799" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <표 13> 2020년 12월 7일 회의결과 발췌(소갑 제6호증) * 출처: 안전종합기술원 수집자료 (다) 실행 25 이 사건 9개 피심인들이 2014년 및 2020년 합의를 바탕으로 각 사별 기술지도 계약체결 대상업체를 배정한 시기 및 건수는 2015년 2월부터 2022년 8월까지 총 20,425건으로 확인되며, 9개 피심인들의 연도별 전체 배정건수 대비 평균계약률은 아래 <표 14>와 같이 최저 28.2% ～ 최고 50.2%에 이르는 것으로 나타났다. <표 14> 배정 대비 계약 내역(소갑 제8호증) 배정받은 건 중 계약체결 이후 계약해지, 공사취소 건은 제외하였고 공사중지 건은 포함하였다. 또한, 2개 이상 피심인에 중복배정한 건은 피심인 각각에 포함하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672801" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 해당 연도에 배정한 건수 기준으로 작성하였다. (단위: 배정/계약 건수, 비율 %) * 출처: 피심인 제출자료를 토대로 재작성 26 다만, 위 <표 14>에 나타나 있듯이 배정된 건수 대비 실제 계약률이 높지 않은 점, 위약금과 지분초과분을 내지 않은 피심인도 많은 점 대표자 모임 '이○○’ 총무(2014년～2017년)는 피심인들이 실제 위약금을 낸 적이 없다고 진술하였고, '장○○’ 총무(2017년 7월～2020년 12월)는 1년 이상 지분초과분을 납부하지 않은 업체에게 납부금액을 삭감해주기도 하였다고 진술하였고, '함○○’ 총무(2021년～2022년 8월)는 본인 총무 기간 위약금을 받은 적이 없으며 만약 A사업자가 배정받은 건을 다른 사업자가 계약하면 위약금을 내지 않는 대신 다음 배정 때 신규업체를 A사업자에 배정해주었다고 진술하였다.(소갑 제15호증, 소갑 제16호증) 등을 감안할 때 이러한 거래상대방 배정 합의의 실행 정도는 크지 않은 것으로 보인다. <표 삽입을 위한 여백> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672803" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 15> 지분초과금(2021. 7. 5. ～ 2021. 10. 1.) 자료 '최종+,-’ 항목에서 양수로 기재된 초과 횟수는 초과분만큼을 회비로 납부하고, 음수로 기재된 미달 횟수에 대해서는 미달분을 환급해주지 않았다. '최종금액’ 항목에는 각 업체별 지분초과금을 납부해야하는 금액을 기재하였다. 예를 들면, 2021. 7. 5. ～ 2021. 10. 1. 기간동안 피심인들이 배정한 총 횟수가 4,079회인데 신한국건설안전의 경우 지분(12.5%)대로라면 510회를 배정받아야하나, 실제로는 541.5회를 배정받았고, 지분횟수(510회) 대비 31.5회 초과하였으므로 회당 50천 원을 곱한 1,575천 원이 납부해야할 지분초과 금액이다. (소갑 제17호증) (2) 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 (가) 2014년 1차 합의 27 피심인들 중 신한국건설안전, 삼진구조안전기술원, 안전종합기술원, 서상건설안전, 신영씨엔에스, 한국안전컨설팅, 대구경북산업안전본부 등 7개사는 피심인 대한산업안전협회는 기술지도 수수료의 단가 등을 합의한 2차례 회의(2014년 및 2020년)에 참석하지 않은 점, 기타 합의 증거자료 및 진술이 없는 점 등을 고려하여 견적단가 합의 건에 대해서는 피심인에서 제외하였다. 2014년 말 대표자 모임에서 아래 <표 16>과 같이 기술지도 수수료의 최저 견적단가를 배정받은 공사 건의 낙찰금액이 40억 미만일 경우 232,000원/회, 40억 이상일 경우 355,000원/회로 합의하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672805" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 16> 2014년 말 회의결과 발췌 (나) 2020년 2차 합의 28 피심인들은 2019년경 대구ㆍ경북 지역에 재해예방지도기관이 다수 신설되면서 대표자 모임의 합의 내용을 다시 정리할 필요성을 인식하던 중 2019년 8월 신설되어 대표자 모임에 참석을 희망한 대경안전컨설팅과 신한국건설안전, 삼진구조안전기술원, 안전종합기술원, 서상건설안전, 신영씨엔에스, 한국안전컨설팅 등 7개사는 2020년 12월 7일 대표자 모임에서 아래 <표 17>과 같이 기술지도 수수료의 최저 견적단가를 배정받은 공사 건의 낙찰금액이 10억 미만일 경우 100,000원/회, 40억 미만일 경우 300,000원/회, 40억 이상일 경우 400,000원/회로 합의하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672807" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <표 17> 2020년 12월 7일 회의결과 발췌 29 이와 같은 사실은 피심인들이 두 차례 합의한 위 '회의결과’(<표 16>, <표 17>) 및 아래 피심인들 진술조서 등을 통해 확인된다. <표 18> 관련자 진술 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672809" alt="이유 18번째 이미지" ></img> (다) 실행 30 다음과 같은 점들을 종합적으로 고려할 때 피심인들의 기술지도 수수료 최저 견적단가에 대한 합의 실행 여부를 확인하기는 어렵다 합의 실행 여부를 확인하지는 못했지만 피심인 함○○ 진술(소갑 제5호증)을 통해 피심인들이 합의한 가격을 기준으로 투찰했을 것으로 판단된다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672813" alt="각주이미지"></img> . 31 첫째, 이 사건 조사 과정에서 4개 피심인의 견적서를 확보 2022. 8. 30.～31. 피심인 현장조사에서 1차 합의(2014년 말) 전후 견적서는 확보하지 못하였고 2차 합의(2020. 12. 7) 전후 견적서를 확보하여 분석한 바, 신한국건설안전의 경우 14건, 안전종합기술원의 경우 6건에 불과하여 견적 수수료를 단순 비교하기 곤란하고 대경안전컨설팅의 견적서에는 시기가 기재되지 아니하여 견적서 작성시점을 확인할 수 없으며 한국안전컨설팅의 경우 2021년 12월 및 2022년 3월～8월 견적서만 확보하였다. 하였으나, 견적서 작성 시점에 관한 확인이 어려운 경우가 많고 일부 기간의 견적서는 남아있지도 않아 피심인들간 기술지도 수수료 비교가 불가능하다. 32 둘째, 견적서 외 기술지도 계약서, 세금계산서 등의 자료에도 1회당 기술지도 수수료가 기재되어 있지 않다. 계약서에는 총계약 금액과 기술지도 횟수가 기재되어 있어서 총 계약금액을 기술지도 횟수로 나눈 1회당 기술지도 수수료를 산출할 수 있으나, 피심인들은 서류보존기간(3년)에 따라 2019년 또는 2020년 이후의 계약서만 제출하였고 일부 피심인 및 일부 기간에서 기술지도 횟수가 정확하게 기재되어 있지 않아 피심인들간 기술지도 수수료를 비교하기 곤란하다. 2 셋째, 피심인들이 제출한 자료에 제시된 1회당 기술지도 수수료는 총 계약금액을 기술지도 횟수로 단순 나눈 값에 불과하며 이를 토대로 합의 시점 이후 기술지도 수수료 평균값을 내어 보면 수수료가 증가하는 것이 아니라 등락을 반복하는 양상이 나타나는 것으로 볼 때, 기술지도 수수료 합의내용을 실행한 객관적인 증거자료로 보기 어렵다. 2) 근거 1 이와 같은 사실은 신한국건설안전 대표이사 진술조서(소갑 제2호증), 삼진구조안전기술원 대표이사 진술조서(소갑 제3호증), 안전종합기술원 대표이사 진술조서(소갑 제5호증), 이○○ 진술조서(소갑 제7호증), 대한산업안전협회대구지역본부 국장 진술조서(소갑 제9호증), 서상건설안전 대표이사 진술조서(소갑 제11호증), 한국안전컨설팅 부사장 진술조서(소갑 제12호증), 대경안전컨설팅 대표이사 진술조서(소갑 제13호증), 대구경북산업안전본부 전 대표이사 진술조서(소갑 제15호증), 한국안전컨설팅 전 대표이사 진술조서(소갑 제16호증), 신영씨엔에스 대표이사 진술조서(소갑 제18호증), 대구경북산업안전본부 이사 진술조서(소갑 제21호증), 피심인들의 합의 결과(소갑 제4호증 및 제6호증), 배정내역 및 배정 대비 계약 내역(소갑 제8호증), 대한산업안전협회대구지역본부 국장 카카오톡, 문자 내역(소갑 제19호증), 피심인들 카카오톡, 문자 자료(소갑 제23호증) 및 사건 심의과정에서의 진술내용 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제40조(부당한 공동행위의 금지)(개정 2020. 12. 28., 법률 제188661호) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 4. 거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위 2. ～ 9. (생략) 구법 제19조(부당한 공동행위의 금지)(개정 2019. 9. 18., 법률 제15784호) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 4. 거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위 2. ～ 9. (생략) 2) 법리 33 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자가 법 제40조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위에 대하여 ② 다른 사업자와 합의를 하고 ③ 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 또한, ④ 공정거래위원회로부터 그러한 부당한 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 34 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다. 대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결 참조 35 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말하며, 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 36 아울러 어느 한쪽의 사업자가 당초부터 합의에 따를 의사도 없이 진의 아닌 의사표시에 의하여 합의한 경우라고 하더라도 다른 쪽 사업자는 당해 사업자가 합의에 따를 것으로 신뢰하고 당해 사업자는 다른 사업자가 합의를 위와 같이 신뢰하고 행동할 것이라는 점을 이용함으로써 경쟁을 제한하는 행위가 되는 것은 마찬가지이므로 법 제40조 제1항의 부당한 공동행위의 성립에 방해가 되지 않는다고 할 것이다. 대법원 1999. 2. 23. 선고 98누15849 판결 참조 (2) 법 제40조 제1항 제1호에 해당하는 행위 37 법 제40조 제1항 제1호에서 규정하는 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 상품이나 용역의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위를 말한다. 38 여기서 말하는 '가격’은 사업자가 제공하는 상품 또는 용역의 대가, 즉 사업자가 거래의 상대방으로부터 반대급부로 받는 일체의 경제적 이익을 가리키는 것으로, 당해 상품이나 용역의 특성, 거래내용 및 방식 등에 비추어 거래의 상대방이 상품 또는 용역의 대가로서 사업자에게 현실적으로 지불하여야 하는 것이라면 그 명칭에 구애됨이 없이 당해 상품 또는 용역의 가격에 포함된다. 대법원 2001. 5. 8. 선고 2000두10212 판결 참조 3 '가격결정행위’라 함은 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는 데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 결정대상이 되는 가격은 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭 여하를 불문한다. 대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 및 대법원 2009. 4. 9. 선고 2007두5387 판결 참조 즉 실제 거래가격을 정하는 기준이 되는 '기준가격’을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 역시 법 제19조 제1항 제1호에서 규정하는 가격결정행위에 해당한다. (2) 법 제40조 제1항 제4호 또는 구법 제19조 제1항 제4호에 해당하는 행위 39 법 제40조 제1항 제4호에서 규정하는 '거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위’라 함은 사업자별로 거래지역을 정하는 행위, 특정 지역에서는 거래하지 않도록 하거나 특정 지역에서만 거래하도록 하는 행위 등과 같이 거래지역을 제한하는 행위가 포함된다. 또한, 사업자별로 거래상대방을 정하는 행위, 특정사업자와는 거래하지 않도록 하거나 특정사업자와만 거래하도록 하는 행위 등과 같이 거래상대방을 제한하는 행위가 포함된다. 공정거래위원회 제1소회의 2021. 6. 1. 의결 제2021-144호 및 제1소회의 2022. 10. 24. 의결 제2022-254호 참조 나) 하나의 공동행위 40 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다. 대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결 및 대법원 2009. 1. 30. 선고 2008두16179 판결 참조 4 또한, 공동행위가 중단된 사정만으로 공동행위를 구성하는 각각의 합의를 별개의 개별적인 공동행위로 볼 것은 아니고, 사업자들의 의견불일치로 공동행위로 인하여 사라졌던 경쟁요소가 회복된 날에 하나의 공동행위가 중단된 것으로 볼 수 있다. 서울고법 2018. 9. 20. 선고 2018누48115 판결(고법 확정) 참조 5 그리고 부당한 공동행위에 가담한 사업자들이 일부 기간 동안 합의에 반하는 행위를 하더라도, 이들이 이 기간 동안 상호 간에 전면적인 경쟁이 발생하지 않도록 하자는 내용의 합의를 반복하였고, 나아가 이러한 합의가 지켜지는지 상호 감시하고 합의를 어긴 경쟁사업자에 대해서 항의하기도 하였다면 공동행위가 파기되었다고 인정하기에 부족하며, 오히려 이와 같은 합의 위반행위는 공동행위의 기본 틀을 유지하면서도 시장의 급격한 변화에 대응하여 각자의 이익을 최대한 추구한 결과에 불과하다. 서울고법 2015. 9. 16. 선고 2013누14759 판결(고법 확정) 참조 특히, 일반적으로 가격담합의 경우, 수회의 합의 중에 일시적으로 사업자들의 가격인하 등의 조치가 있더라도 사업자들의 명시적인 담합파기 의사표시가 있었음이 인정되지 않는 이상 합의가 파기되거나 종료되어 합의가 단절되었다고 보기 어렵다. 대법원 2015. 2. 12. 선고 2013두6169 판결 참조 다) 경쟁제한성 41 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 등 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단한다. 대법원 2006. 11. 9. 선고 2004두14564 판결 참조 6 다만 이 사건에서와 같이 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위에 대하여, 법원은 이러한 행위가 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 해당 사업자들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하므로 원칙적으로 부당하다고 판시하였으며, 그 공동행위가 법령에 근거한 정부기관의 행정지도에 따라 적합하게 이루어진 경우라든지 또는 경제 전반의 효율성 증대로 인하여 친경쟁적 효과가 매우 큰 경우와 같이 특별한 사정이 있는 경우에 그 부당성이 부정된다고 본다. 대법원 2017. 5. 26. 선고 2017두36014 판결, 대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두21058 판결 및 대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 등 참조 다. 위법성 판단 1) 합의의 존재 여부 42 앞서 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인들의 기술지도 수수료와 관련한 ①최저가격 설정, ② 기술지도를 실시할 거래상대방을 배정하는 것은 모두 이 사건 피심인들이 공동으로 결정하였는바, 이러한 각 행위는 법 제40조 제1항 제1호 및 제4호의 합의에 해당하는 것으로 판단된다. 2) 법 제40조 제1항 제1호 및 제4호에 해당하는 행위인지 여부 7 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 이 사건 피심인들은 자신들의 수익성 보호를 위해 기술지도 수수료의 최저 견적가격을 설정하고 그 이상으로 거래할 것을 공동으로 결정한 사실이 인정되는바, 이러한 행위는 법 제40조 제1항 제1호의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위에 해당한다. 8 또한 이 사건 피심인들이 자신이 기존에 거래하던 업체를 위주로 거래처를 배정하여 계약할 수 있도록 상호 협조한 행위는 법 제40조 제1항 제4호 또는 구법 제19조 제1항 제4호의 거래상대방을 제한하는 행위에 해당한다. 3) 합의내용 일부가 실행되지 않은 경우 합의의 존부에 영향을 미치는지 여부 43 피심인들의 합의내용 중 가격 합의의 실행여부에 대한 확인이 불가능하므로 합의의 존부에 영향을 미치는지 여부를 검토할 필요가 있다. 44 대법원 판례는 합의를 제대로 지키지 아니하였다고 하더라도, 부당한 공동행위의 성립에 방해가 되지 않고 대법원 2001.5.8. 선고 2000두10212 판결 입찰담합의 경우 당초 합의한 금액과 다른 금액으로 응찰해 합의를 이행하지 않았다 하더라도 부당한 공동행위의 성립에 방해가 되지 않는다 대법원 1999.2.23.선고 98두15849 판결 고 판시한 바 있다. 45 따라서, 피심인들의 합의내용 중 일부 내용이 제대로 실행되지 않았다고 하더라도 합의의 존부에 영향을 미치지 않는다. 4) 하나의 공동행위인지 여부 46 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론이고, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다. 대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756판결 참조 47 피심인들의 위 2. 가.의 거래상대방 배정 합의 및 기술지도 수수료 견적 단가 합의는 저가 수주 경쟁과 이로인한 전반적인 기술지도 단가 하락 상황을 회피하고 각 사업자의 기존거래처를 존중하기 위한 단일한 의사를 근거로 하여 이루어진 행위로, 기존거래처 기준으로 거래상대방을 배정하고 건설사에 견적을 제출할 때 합의한 가격 기준을 참고하여 제시하는 방식으로 2015년 2월부터 2022년 8월까지 약 380회의 대표자 모임을 지속적으로 갖고 단절되면 없이 이루어진 것이라는 점을 고려할 때 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다. 5) 경쟁제한성 인정 여부 가) 관련시장의 획정 9 공동행위의 경쟁제한성을 판단하기 위해서는 해당 행위로 직ㆍ간접적으로 영향을 받는 관련시장을 획정할 필요가 있다. 공동행위 심사기준 2021. 12. 28. 공정거래위원회 예규 제390호로 개정되어 2021. 12. 30. 시행된 것을 의미한다. 이하 같다. V. 2. 나의 (1) 및 같은 규정에서 준용하고 있는 기업결합 심사기준 2021. 12. 31. 공정거래위원회 고시 제2021-25호로 개정되어 2021. 12. 30. 시행된 것을 의미한다. 에 따르면 관련시장은 '경쟁관계가 성립될 수 있는 거래 분야’를 말하며, 상품 시장과 지역(지리적) 시장으로 구분하여 판단할 수 있다. 구체적으로, 상품 시장 획정에 있어서는 상품 가격의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식, 판매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 경영이사 결정형태, 거래상대방 등을 종합적으로 고려하여야 하며, 지역시장 획정에 있어서는 상품의 특성, 구매자의 구매 지역 전환가능성에 대한 인식, 구매 지역 전환의 용이성 등을 고려하여야 한다. 48 부당한 공동행위와 관련된 상품이라 함은 법 위반행위의 대상 품목으로 당해 위반행위에 의해 직ㆍ간접적으로 영향을 받은 상품이며, 부당한 공동행위를 한 사업자간의 합의의 내용에 포함된 상품 또는 용역의 종류와 성질ㆍ거래지역ㆍ거래상대방ㆍ거래단계 등을 고려하여 개별ㆍ구체적으로 판단한다. 대법원 2004. 10. 28. 선고 2002두7456 판결 참조 49 따라서 부당한 공동행위에서의 관련 상품은 합의대상에 국한되는 것이 아니라 당해 위반행위에 영향을 받은 상품을 포함한다. 대법원 2008. 1. 31. 선고 2006두10764 판결 참조 또한 실제로 거래가 이루어지거나 이루어지지 아니한 상품 모두를 포함한다. 「과징금 고시」 Ⅱ. 정의5. 관련매출액가. "관련매출액"은 영 제13조제1항 전단에 따른 관련매출액 및 같은 항 후단에 따른 관련 상품(상품에는 용역을 포함한다, 이하같다)의 매입액 또는 입찰담합 및 이와 유사한 행위인 경우에는 계약금액을 말한다.나. 관련상품의 범위1) 관련상품은 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적ㆍ구체적으로 판단한다. 관련상품에는 해당 위반행위로 인하여 거래가 실제로 이루어지거나 이루어지지 아니한 상품이 포함된다.2) 위 (1)에 의하여 관련상품의 범위를 정하기 곤란한 경우에는 해당 위반행위로 인하여 직접 발생하였거나 발생할 우려가 현저하게 된 다른 사업자(사업자단체를 포함한다. 이하 같다)의 피해와 연관된 상품을, 다른 사업자의 직접적 피해가 없는 경우에는 소비자의 직접적 피해와 연관된 상품을 관련상품으로 볼 수 있다. 10 마찬가지로 이 사건 피심인들은 자신들이 대구경북 지역 내 중소건설회사를 대상으로 공급하는 기술지도 서비스와 관련하여 그 판매가격 및 기존 거래처 유지를 위한 거래상대방 제한에 합의하였는바, 관련 상품은 직접 합의 대상이었던 관급 공사에 국한되지 않으며 관급 공사 기술지도 수수료에 직ㆍ간접적 영향을 미친 사급 공사 피심인들의 협의안(2020.12.7.) 내용 中 “5. 견적에 관한 사항 4) 사급공사 등 배분 제외 공사건에 대해서도 협의체 단체 카톡에 먼저 추진한다는 기관에 협조한다”고 명시하고 있어 사급공사도 관급공사 견적금액에 직ㆍ간접적으로 영향을 주었다고 판단된다. 도 관련상품에 포함된다. 11 피심인들이 사급 건설공사에 대해서도 합의를 했다는 사실은 피심인들 카카오톡 대화를 통해서도 확인된다. <표 19> 피심인들 카카오톡, 문자 자료 발췌(소갑 제23호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672815" alt="이유 19번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672817" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 12 따라서 이 사건 관련 상품시장은 '건설공사의 건설재해예방 기술지도서비스 시장’이고 피심인들의 기술지도서비스 지역은 재해예방 지도기관으로 지정받은 대구지방고용노동청 관할지역이므로 지역시장은 '대구?경북’이다. 이를 정리하면 '대구?경북지역 관급ㆍ사급 건설공사의 건설재해예방 기술지도서비스 시장’으로 획정할 수 있다. 나) 시장점유율 13 피심인들은 대구?경북지역 건설재해예방 기술지도를 위하여 대구지방고용노동청의 지정을 받은 사업자들로서 타 지역 지도기관들이 업무지역에 제한이 있어 관련 시장에서 유력한 공급자의 위치에 있고, 법 위반 기간동안 시장점유율이 약 30.5 ~ 57.8% 에 이르는 등 시장에서의 영향력이 크다고 할 수 있다. <표 20> 피심인들 시장점유율 이○○이 매주 '매일입찰 bid365’ 사이트에서 다운받은 일정규모의 관급 건설공사 건수 대비 피심인들 계약률이며, 사급을 포함한 시장점유율 자료는 갖고 있지 않다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672819" alt="이유 21번째 이미지" ></img> (단위: 건, %) * 출처: 피심인 제출자료를 토대로 재작성 다) 경쟁제한성 존재 여부 50 이 사건 피심인들의 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점에서 대구?경북지역 관급ㆍ사급 건설공사의 건설재해예방 기술지도서비스 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 행위로 인정된다. 51 첫째, 피심인들은 거래상대방을 배정하고 기술지도 수수료의 최저 견적기준을 합의하였는 바, 이와 같은 합의는 소위 경성 공동행위에 해당하는 것으로서 그 성격상 경쟁을 제한하는 것이 명백하고 실질적으로도 경쟁제한 효과 이외에 달리 효율성 증대효과가 있는 것으로 볼 수 없다. 52 둘째, 대구?경북지역 관급 건설공사의 건설재해예방 기술지도서비스 시장에서 피심인들의 시장점유율은 약 30.5 ～ 57.8%에 이르는바, 이 사건 공동행위로 인해 관련 시장에 미치는 경쟁제한 효과는 크다. 53 셋째, 피심인들은 각자 독립된 사업자들로서 거래실적이나 거래상대방의 결정 등 사업의 주요부문을 자신의 영업전략, 능력, 시장상황 등에 따라 자율적으로 결정하는 것이 타당하며 그렇게 함으로써 사업자 간의 자유롭고 공정한 경쟁이 촉진될 수 있다. 54 그러나, 피심인들은 각 사의 예상 매출실적, 인력, 영업력, 수주능력 등을 고려하여 정한 지분율로 목표치를 정해 통제하고자 하였고 이를 위해 대표자 모임에서 기존거래처 중심으로 거래처를 배정하면서 신규ㆍ외지 거래처는 지분이 낮은 사업자에 배정하는 등 서로 간의 경쟁을 회피하였으며 이러한 경쟁 회피를 토대로 기술지도 수수료를 공동으로 인상ㆍ유지함으로써 각자의 수익성을 제고ㆍ유지하려는 목적 이외에 다른 정당한 이유가 있다고 보기 어렵다. 6) 위반행위 기간 55 부당한 공동행위는 법 제40조 제1항 또는 구법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다. 따라서 부당한 공동행위의 시기는 특별한 사정이 없는 한 합의한 날이 되며, 다만 합의한 날을 특정하기 어려운 경우에는 사업자별로 실행개시일이 된다. 56 부당한 공동행위가 종료한 날이라 함은 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 대한 합의가 더 이상 존속하지 않게 된 날을 의미하고, 합의가 더 이상 존속하지 않게 되었다 함은 당해 합의에서 정한 조건이 충족되거나 기한이 종료된 경우, 당해 합의 참여사업자가 탈퇴하거나 당사자 사이에 합의를 파기하기로 한 경우 및 사업자들이 합의에 의하여 인상한 가격을 다시 원래대로 환원하는 등 위 합의에 명백히 반하는 행위를 함으로써 더 이상 위 합의가 유지되고 있다고 인정하기 어려운 사정이 있는 경우 등을 의미한다. ?공동행위 심사기준? Ⅲ. 2. 나. 참조 57 또한, '법의 규정에 위반하는 행위가 종료한 날’을 판단함에 있어서도 각각의 회합 또는 합의를 개별적으로 분리하여 판단할 것이 아니라 그와 같은 일련의 합의를 전체적으로 하나의 행위로 보고 판단하여야 할 것이고, 가격결정 등의 합의 및 그에 기한 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의가 그쳤던 날이 아니라 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다. 대법원 2006. 3. 24. 선고 2004두11275판결 참조 가) 시기 58 이 사건 합의의 시기는 대표자 모임 회의결과 실행일(2015. 2. 1.) 이전인 2014년 말경 합의가 이루어진 것으로 추정할 수 있으나 구체적인 날짜를 특정하기 어렵고, 대표자 모임 회의결과 이 사건 합의를 2015년 2월 1일에 실행하기로 하였으므로 해당 실행개시일을 시기로 본다. 한편, 대경안전컨설팅은 2019년 7월 설립되어 2019년 10월경부터 대표이사가 대표자 모임에 참석하여 실제 물량을 배분받은 2019년 10월 7일 “경부선 약목~왜관 낙동강 교량(상하) 강형재 도장공사” 건부터 배정을 받은 것으로 확인된다.(소갑 제8호증) 을 시기로 본다. 나) 종기 59 이 사건 합의의 종기는 피심인들이 현장조사(2022. 8. 30. ～ 8. 31.)를 받으면서 합의가 자연스럽게 종료된 점, 2022년 8월 18일 산업안전법 개정으로 인해 기술지도 계약주체가 시공사에서 발주자로 변경됨에 따라 합의의 필요성이 없어진 점 등을 고려할 때 최초 현장조사일인 2022년 8월 30일로 본다. 한편, 대구경북산업안전본부는 2019년 12월 30일 건설재해예방전문지도기관 지정서를 반납하였으므로 종기를 반납 전일인 2019년 12월 29일로 본다. <표 21> 피심인별 위반행위 기간 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672821" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 7) 소결 60 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제40조 제1항 제1호 및 제4호에 해당하여 위법하다. 라. 피심인 주장에 대한 판단 1) 고용노동청 지적에 대응하기 위한 과정에서 나타난 행위라는 주장 관련 61 피심인들은 저가계약을 방지하기 위한 고용노동청의 부실 기술지도 행태를 지적한 것으로 보일뿐 구체적인 지도방안과 관련한 공문, 회의자료 등을 제출하지 못하였고 피심인이 대구지방고용노동청과의 회의에서 교부받은 자료라고 주장하며 제출한 '산업안전보건 혁신 종합계획 및 2015년도 정책방향’(2015.4.24 기획부)에는 '재해예방기관 간 과도한 경쟁(가격덤핑 등)은 소속 근로자의 낮은 처우와 고용불안으로 전반적인 안전보건 서비스의 질 하락 초래하므로 적정가격을 제시하고 이에 맞는 수준 높은 서비스를 제공할 수 있도록 노력 필요’라고 기재되어 있으나, 작성주체, 출처, 배포장소, 배포경로 등을 파악할 수 없고, 대구지방고용노동청 담당자도 현재까지 '기획부’라는 부서의 명칭은 없었다고 답변하였다. 또한, 피심인이 제출한 '산업현장의 안전보건 혁신을 위한 종합계획(2015.1. 고용노동부)’에는 '안전보건기술지도 단가 현실화’, '서비스의 질적인 하락을 막기위해 가격결정 구조를 개선하여 적정단가가 유지될 수 있도록 추진’ 등이 기재되어 있으나, 이는 고용노동부가 사업자들에게 공동으로 가격을 결정하라는 행정지도로 볼 수도 없으므로 피심인들의 가격결정 합의의 근거가 될 수 없다.(소갑 제22호증) , 고용노동청은 기술지도 사업자들에게 공동으로 거래상대방을 배정하라거나 가격을 결정하라는 등의 내용으로 행정지도를 시행한 증거자료가 없으며, 오히려 피심인들이 2014년 하반기부터 저가계약 등 과당경쟁으로 인해 발생하는 손실을 방지하고 안정적인 매출을 확보하기 위해 피심인들 내부적으로 적어도 경쟁제한에 대해 합의하려는 의도와 목적이 있었음이 대표자 모임 회의결과(소갑 제4호증, 제6호증) 등 관련증거를 통해 확인된다. 2) 합의했던 각 사 지분율이나 기술지도 수수료의 최저 견적단가 등은 실제 실행되지 못했으며 배정받은 현황 대비 실제 계약비율도 30%에 미치지 못한다고 주장 관련 62 부당한 공동행위는 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니므로 합의를 엄격하게 지키지 아니하였다고 하더라도 부당한 공동행위의 성립에 방해가 되지 않는다. 오히려 피심인들은 저가경쟁으로 인한 손실비용의 발생위험을 줄이고 서로의 영업권을 존중함으로써 안정적인 지분을 달성할 의사와 목적이 있었음이 관련 증거를 통해 확인된다. 3) 피심인 대한산업안전협회는 2011년 협의체를 탈퇴하였고 이후 회비, 지분초과분 등을 일체 납부하지 않아 협의체 회원이 아닌 점 등 이 사건 공동행위 참여자가 아니라는 주장 관련 63 피심인 대한산업안전협회는 대표자 모임 회원이 아니고 매주 대표자 모임에 참가하지 않았으며 김○○ 국장이 합의내용을 따를 의사가 없었다고 하더라도 이○○회장이 2014년 말경 과도한 경쟁을 방지할 목적으로 거래상대방 배정업무를 제안했을 때 그 취지에 동의하면서 거절 의사를 표시하지 않은 점 이와 관련하여 대법원 판례는 어느 한쪽의 사업자가 당초부터 합의에 따를 의사도 없이 진의 아닌 의사표시에 의하여 합의한 경우라고 하더라도 다른 쪽 사업자는 당해 사업자가 합의에 따를 것으로 신뢰하고 당해 사업자는 다른 사업자가 합의를 위와 같이 신뢰하고 행동할 것이라는 점을 이용함으로써 경쟁을 제한하는 행위가 되는 것은 마찬가지이므로 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위 성립에 방해가 되지 않는다고 판시한 바 있다(대법원 1999.2.23.선고 98두15849 판결) , 다른 피심인들 및 이○○과 기존거래처 목록, 계약결과, 거래처 양보요청 등에 대해 카카오톡 단체방에서 지속적으로 의견을 나누고 문자를 주고받은 점 카카오톡 단체방(2020.1.6.～2022.8.31.), '이○○’과 카카오톡(2019.9.9.～2022.8.16.), 신영씨엔에스 박○○대표와 문자(2019.3.28.～2021.4.30.) 삼진구조안전기술원 박○○대표와 문자(2017.12.28.～2019.5.15.) 산업안전관리 김○○이사와 문자(2018.1.18.) 서상건설안전 주○○ 대표와 문자(2019.4.15)(소갑 제19호증) , 이○○과 피심인들에게 기존거래처를 알려주고 양보 또는 배정요청을 한 것은 자신이 주장하는 노동부 자료작성을 위함이라거나 단순한 상도의 차원을 넘어 자신의 거래처와 계속 거래할 수 있도록 이 사건 대표자 모임을 이용한 것으로 볼 수 있는 점, 아래 <표 22> ～ <표 25>와 같이 피심인 신한국건설안전, 삼진구조안전기술원, 안전종합기술원, 대경안전컨설팅은 대한산업안전협회가 합의에 따를 것으로 신뢰하고 합의내용을 실행한 점, 다른 피심인들도 대한산업안전협회가 협의회 회원이라고 진술하고 있는 등 합의 참가자로 인식하고 있는 점 등을 고려하면 거래상대방을 제한하는 공동행위 참가자로 인정된다. <표 22> 대한산업안전협회대구지역본부 김○○ 국장 진술 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672823" alt="이유 23번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672825" alt="이유 24번째 이미지" ></img> <표 23> 신한국건설안전 이○○ 대표이사 진술 발췌 <표 24> 삼진구조안전기술원 박○○ 대표이사 진술 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672827" alt="이유 25번째 이미지" ></img> <표 25> 안전종합기술원 함○○ 대표이사, 김○○ 이사 진술 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672829" alt="이유 26번째 이미지" ></img> 4) 부당공동행위가 아닌 사업자단체금지행위를 적용해야 한다는 주장 관련 64 다음과 같은 점을 고려할 때 이 사건은 부당한 공동행위 관련 법 조항을 적용하는 것이 타당하다고 판단된다. 65 첫째, 이 사건의 경우 피심인들 대표자 회의 또는 회장, 총무가 거래상대방 배정 및 기술지도 수수료의 최저 견적단가를 일방적으로 결정하여 통보한 것이 아니라 피심인들이 매주 식당에 모여 논의한 후 거래상대방을 확정하여 그 결과를 서로 공유하는 적극적인 행위가 있었다. 66 둘째, 피심인들이 거래상대방을 제한하여 안정적인 매출을 확보하고 고용노동청의 부실지도 지적에 대응하기 위해 대표자 모임을 결성한 것을 계기로 이 모임을 합의의 수단으로 활용한 것에 불과하며, 피심인들 전체 의사의 합치에 의해 이 사건 공동행위가 성립된 것이므로 피심인들의 행위는 부당한 공동행위에 해당한다. 공정거래위원회는 '5개 치즈 제조ㆍ판매 사업자의 부당공동행위 건’(의결 제2011-143호, 2011.8.9.)에서 피심인들이 '치즈 유통 정보 협의회’라는 모임을 조직하여 '치즈 유통 정보 협의회 회칙’(가입ㆍ탈퇴, 회원의무, 정보비 납부, 정보보안 유지의무, 모임참석 의무 등 내용)을 정하였고, 정기적(월 1회) 혹은 부정기적 모임에서 2007년 및 2008년 치즈가격을 인상하기로 합의한 행위에 대해 시정명령 및 과징금을 부과하였다. 67 셋째, 이 사건 대표자 모임의 회원이 아닌 대한산업안전협회의 김○○ 국장이 2015년 2월부터 2022년 8월까지 이○○과 피심인들과 연락하면서 기존거래처, 계약결과, 협의 중인 거래상대방 등을 알려주는 방식으로 거래상대방 배정 합의에 참여하였다. 68 넷째, 2014년 공정거래위원회는 유사한 건 대구ㆍ경북지역 9개 건설재해예방 기술지도 기관의 부당한 공동행위에 대한 건(시정명령. 의결(약) 제2014-089호. 2014. 6. 3.), 대전ㆍ충남북지역 8개 건설재해예방 기술지도 기관의 부당한 공동행위에 대한 건(시정명령. 의결(약) 제2011-097호. 2011. 10. 25.) 에 대해서도 기술지도 배정 업무를 담당하는 별도 협의회가 존재하였으나, 부당한 공동행위 법 조항을 적용하여 시정조치하였다. 3. 처분 가. 시정조치 69 피심인들은 향후 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제42조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 1) 적용법령 70 부당한 공동행위에 적용할 법령은 당해 부당한 공동행위가 종료된 시점에 시행되고 있던 법령이고, 부당한 공동행위가 종료된 시점이란 그 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미한다. 대법원 2006. 3. 24. 선고 2004두11275판결 참조 71 피심인 대구경북산업안전본부의 법위반행위는 건설재해예방전문지도기관 지정서 반납 전일인 2019년 12월 29일 종료되었고, 그 외 피심인 8개사의 법위반행위는 공정거래위원회 조사개시일(2022. 8. 30.)에 종료되었으므로 이 사건 공동행위 종료 당시 시행되고 있던 법령을 각각 적용한다. 이에 따른 피심인들의 이 사건 공동행위 기간과 적용법령은 아래 <표 26> 기재와 같다. <표 26> 피심인들의 행위 기간 및 적용법령 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672831" alt="이유 27번째 이미지" ></img> 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령」2020. 12. 28. 대통령령 제188661호로 개정되기 전의 것 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령」2021. 12. 28. 대통령령 제32274호로 개정되기 전의 것 「과징금부과 세부기준 등에 관한 고시」 2021.12.19. 공정거래위원회 고시 제2021-50호로 개정되어 2021.12.30. 시행된 것 2) 부과 여부 72 피심인들의 위 2. 가. 의 행위는 가격, 거래상대방을 공동으로 결정하는 행위에 해당하여 경쟁제한 효과가 명백한 경성 담합에 해당하는 점, 아울러 피심인들이 이 사건 이전에도 동일한 행위로 위원회의 조치를 받고 곧바로 위법행위를 다시 했다는 점 등을 고려하여 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제43조 및 제102조 동법 시행령 제13조, 제50조, 제84조 및 [별표 6], 과징금고시 Ⅲ. 2. 다. 1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 3) 과징금 산정 가) 산정기준 (1) 관련매출액 73 위 다. 5). (1)에서 살펴본 바와 같이 이 사건 공동행위에 영향을 받는 관련상품은 관급ㆍ사급 기술지도 수수료로 피심인별 법 위반행위 기간에 따라 산정한 피심인들의 관련매출액은 아래 <표 27> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=158672835" alt="이유 28번째 이미지" ></img> 2015년~2018년 기간의 사급공사 매출을 확인할 수 없어 2019년~2022년 기간동안 매출액 대비 사급공사 비율 등을 참고하여 사급공사는 연간 매출액의 8.5%로 추정하여 관련매출액을 산출하였다. (2) 중대성의 정도 및 부과기준율 2 이 사건 공동행위는 가격, 거래상대방을 공동으로 결정하는 행위에 해당하여 경쟁제한 효과만 발생시키는 경성 담합에 해당하나, 피심인들의 시장점유율이 50% 수준으로 경쟁제한효과가 크다고 보기 어려운 점, 본 건이 부실지도 예방을 위한 고용노동청의 지적이 이 사건 합의를 촉발한 것이 일부 인정되는 점, 기술지도수수료는 안전관리비의 20% 이내에서 정하도록 하고 있어 가격상승이 일정부분 제한된 점, 특히 실제 합의한 가격이 고용노동부에서 의뢰한 연구용역을 통해 산출한 적정 금액과 차이가 크지 않아 고용노동부 산하 기관인 산업안전보건연구원이 2019년 10월 실시한 “건설업 소규모 건설현장 재해예방을 위한 발주자 책무부여 방안 연구” 결과에 따르면 적