대구광역시 서점조합의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인은 대구광역시 및 경상북도 경산시 지역에서 서적 도ㆍ소매업을 영위하는 사업자들이 공동의 이익을 증진할 목적으로 결성한 단체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호에 따른 사업자단체에 해당한다. 2 2011년 4월 기준으로 피심인은 대구 및 경북 경산지역에 소재하는 164개의 서적 소매사업자와 24개의 서적 도매사업자를 구성사업자로 하고 있고, 내부 임직원으로는 조합장 1명, 부조합장 2명, 이사 3명과 상근 사무국장 1명을 두고 있다. 3 피심인은 의사결정과 관련하여 매년 1월 개최되는 정기총회, 필요시 개최되는 임시총회, 매월 개최되는 이사회와 도소매합동회의를 통하여 주요 의사를 결정하고 있고, 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (2011. 4월 기준, 단위 : 개, 명, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144203" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>1</각주><각주>중ㆍ대형서점(매장면적 99㎡이상)은 3만원, 그 이하의 서점(매장면적 99㎡미만)은 2만원이다.</각주> * 자료출처 : 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 시장규모 4 2009년 전국의 서점 수는 2,846개로 전년대비 24.8% 감소하였는바, 이는 동네에 위치한 소형서점이 참고서 할인전문 매장으로 재편되면서 일반 성인층의 서적 구매수요가 저하되고, 온라인 서점 및 대형 서점의 시장점유율 확대로 소형서점의 폐점이 급증한 데에 따른 것으로 보인다. <표 2> 전국 서점 수 추이 (단위 : 개, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144225" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 2010년 한국서점편람, 한국서점조합연합회 5 2009년 전국 서점의 매출액은 약 2조 7천억 원으로 전년 대비 5.58% 증가하였는 바, 이는 소형서점의 폐점에도 불구하고 주요 대형서점의 복수점포 개설을 통한 체인화, 온라인 서점의 각종 서적할인과 당일 배송 서비스를 통한 성장세에 따른 것으로 보인다. 6 국내의 오프라인 및 온라인 서점의 매출액 추이를 살펴보면 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 전국 서점시장 매출액 추이 (단위 : 억 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144231" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 인터넷서점협의회(2010) 7 2009년 12월말 기준 국내 서점시장에 대한 주요 사업자별<각주>회사를 표시할 때 '주식회사’는 생략하기로 한다.</각주> 시장점유율 현황을 살펴보면 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 주요 사업자별 시장점유율 현황 (2009년 12월말 기준, 단위 : 억 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144233" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처 : KIS-LINE, 인터넷서점협의회(2010) 2) 서적 판매시장의 유통구조 8 서적판매는 '출판사 → 서적 도매사업자(총판) → 서적 소매사업자(오프라인 서점) → 소비자’의 3단계로 유통되는 것이 일반적인데, 우선 출판사가 서적 도매사업자 또는 대형서점과 이미 약정되어 있는 공급가율<각주>서적판매업계에서 쓰이는 용어로 출판사가 서적 도매사업자에게, 또는 서적 도매사업자가 서적 소매사업자에게 특정 서적을 공급함에 있어 출판사 및 도매사업자가 각각 도매사업자 및 소매사업자로부터 지급받는 도서정가 대비 공급가격의 비율(%)을 말한다.</각주> 에 의하여 서적을 창고업체 및 배본업체를 통해 서적 도매사업자에게 공급하고, 서적 도매사업자는 이를 서적 소매사업자, 학교, 학원, 대형서점 등에 공급하게 된다. 다만, 대형서점의 경우 서적 도매사업자를 거치지 아니하고 출판사로부터 직접 공급받기도 한다. 9 서적 판매시장에서의 유통경로를 도식화하면 아래 <그림>과 같다. <그림> 서적 판매시장의 유통경로 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144201" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 3) 대구광역시 및 경북 경산시 지역 서적 판매시장 현황 10 2011년 4월 기준으로 대구광역시 및 경북 경산시 지역에 소재하는 306개의 서적 소매사업자 중 164개가 피심인의 구성사업자로 가입되어 있는데, 이들은 주로 초ㆍ중ㆍ고교 인근에 위치하면서 문구류와 함께 학습참고서를 판매하고 있고, 피심인의 진술에 따른 피심인의 구성사업자인 소매사업자의 연간 매출액은 도서정가를 기준으로 약 250억 원인 것으로 추정된다. 11 아울러 대구광역시 및 경북 경산시 지역을 사업영역으로 하는 25개의 서적도매사업자 중 24개가 피심인의 구성사업자로 가입되어 있는 바,<각주>다만, 서적 도매사업자의 경우 피심인의 '특별회원’으로서 의결권을 행사할 수 없는 제약이 있다.</각주> 피심인과 도매사업자들의 이해관계가 일치되는 측면이 있어 도매사업자들이 피심인의 구성사업자가 된 것으로 보인다. 즉, 도매사업자는 출판사 부도 등으로 반품사유가 발생할 경우 피심인이 운영하는 인터넷 게시판을 활용하여 반품공지를 수시로 할 수 있는 등의 이점이 있고, 피심인도 매월 정기적으로 개최되는 도소매합동회의를 통해 구성사업자인 서적 소매사업자의 요구사항을 전달할 수 있는 이점이 있다. 다. 서적 할인판매 관련 법령 12 한편 이하 2. 가. 행위사실 부분에서 살펴 볼 서적 할인판매 제한행위의 경우, 관련 법령에서 서적 판매시 가격할인에 대한 제한을 하고 있으므로 그 내용을 간략히 기술한다. 13 실용서적<각주>국제표준자료번호(ISBN)의 부가기호 제1행이 “1”인 간행물로 주로 실무에 관계된 실용적 내용의 서적, 실생활에서 활용할 수 있는 서적, 일반인을 대상으로 한 어떤 목적을 가진 수험서적 등을 말한다.</각주> 과 학습참고서Ⅱ<각주>국제표준자료번호의 부가기호 제1행이 “6”인 간행물로 주로 초등학생을 대상으로 한 학습참고서를 말한다. 참고로 학습참고서 Ⅰ은 국제표준자료번호의 부가기호 제1행이 “5”인 간행물로 주로 중학생 및 고등학생을 대상으로 한 학습참고서를 말한다.</각주> 를 제외한 모든 간행물(다만, 발행일로부터 18개월이 경과된 간행물은 제외)은 법 제29조 제2항, 같은 법 시행령 제43조 및 '재판매가격유지행위가 허용되는 저작물의 범위(2009. 8. 20 개정, 공정거래위원회 고시 제2009-52호)’에 따라 서점으로 하여금 출판사가 정한 도서정가대로 판매하도록 하는 행위(이하 '재판매가격유지행위’라 한다)가 허용되고 있다. 14 그러나, 재판매가격유지행위가 허용되는 서적의 경우에도 출판문화산업진흥법 제22조 제2항<각주>출판문화산업진흥법 제22조(간행물의 정가 표시 및 판매) ②간행물을 판매하는 자는 간행물이 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제29조 제2항에 따른 재판매가격유지 대상저작물에 해당할 때에는 정가대로 판매하여야 한다. 다만, 간행물을 판매하는 자는 독서 진흥과 소비자 보호를 위하여 스스로 제공하는 할인방법을 통하여 간행물을 정가의 10퍼센트 이내에서 할인하여 판매할 수 있다.</각주> 에 따라 서점은 도서정가의 10% 이내의 범위에서 할인(이하 '직접할인’이라 한다)하여 판매할 수 있고, 같은 법 제23조 제1항 제3호<각주>출판문화산업진흥법 제23조(간행물의 유통질서) ①출판사나 출판된 간행물의 유통에 관련된 사업자는 간행물 등의 유통질서를 유지하기 위하여 다음 각호의 행위를 하여서는 아니 된다.3. 그 밖에 간행물의 유통질서를 유지하기 위하여 문화체육관광부령으로 정하는 사항을 위반하는 행위</각주> 및 같은 법 시행규칙 제9조의2<각주>출판문화산업진흥법 시행규칙 제9조의2(간행물의 유통질서) ①법 제23조제1항제3호에서 “문화체육관광부령으로 정하는 사항을 위반하는 행위”란 간행물을 판매하는 자가 소비자에게 법 제22조제2항 및 제3항에 따라 실제로 판매한 간행물가격의 10퍼센트를 초과하는 경제상의 이익을 제공하는 행위를 말한다.②제1항에서 “경제상의 이익”이란 간행물의 거래에 부수하여 소비자에게 제공되는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.1. 물품 2. 마일리지(판매가의 일정 비율에 해당하는 점수 등을 말한다) 3. 할인권 4. 상품권5. 제1호부터 제4호까지에서 규정한 것 외에 소비자가 통상 대가를 지급하지 아니하고는 취득할 수 없는 것이라고 인정되는 것</각주> 에 따라 실제 판매가격의 10%를 초과하지 아니하는 경제상의 이익(물품, 마일리지, 할인권, 상품권 등)을 제공(이하 '간접할인’이라 한다)할 수 있다. 즉, 서점 입장에서는 해당 도서정가 대비 최대 10% 이내의 범위에서 직접할인을 할 수 있고, 실제 판매금액의 최대 10% 이내의 범위에서 간접할인을 할 수 있으므로, 최대 도서정가의 19%까지 할인하여 판매할 수 있는 것이다. 15 또한 출판문화산업진흥법 제22조 제3항<각주>출판문화산업진흥법 제22조 ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 간행물에 대하여는 제2항을 적용하지 아니한다.1. 발행일로부터 18개월이 지난 간행물2. 서적관이나 사회복지시설에 판매하는 간행물3. 저작권자에게 판매하는 간행물4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 간행물</각주> 에 따라 구간(발행일로부터 18개월이 경과된 간행물), 서적관이나 사회복지시설에 판매하는 간행물, 저작권자에게 판매하는 간행물 등은 할인판매 기간 및 범위에 대한 제약이 없이 판매가 가능하다. 16 이와 관련하여, 소형 소매사업자들은 일반적으로 서적 공급가율이 온라인 서점의 서적 공급가율에 비해 높게 책정되어 있어<각주>피심인의 진술에 따르면, 도매사업자의 소형 소매사업자에 대한 공급가율은 참고서 75%, 잡지 80%, 단행본 70~75% 수준인 반면, 출판사의 도매사업자 및 온라인서점에 대한 공급가율은 참고서 40~45%, 잡지 65~70%, 단행본 50% 수준으로 소매사업자에 대한 서적공급가율이 도매사업자 및 온라인서점에 대한 서적공급가율 보다 높게 책정된다고 한다.</각주> 가격경쟁력이 온라인 서점에 비하여 낮다는 이유로 현행 출판문화산업진흥법령의 제 규정이 도서정가제의 취지에 반한다는 주장을 하기도 한다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 서적 할인판매 제한 1) 행위사실 17 피심인은 2010. 1. 21. 대구 달서구에 소재하는 웨딩비엔나에서 '2010년도 정기총회’를 개최하여 정관 부칙 제5조 규정을 아래 <표 5>와 같이 개정하여 구성사업자의 현금 할인판매를 금지하도록 하고, 다음 날 개정된 정관 전문을 자기가 운영하는 인터넷 게시판에 게시하였다. <표 5> 개정 정관내용 (발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144235" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 18 피심인은 2010. 4. 14. 자기의 사무실에서 개최된 '4월 정기이사회’에서 구성사업자인 서적 소매사업자(이하 '소매 구성사업자’라 한다)의 현금 할인판매 행위에 대하여 그 적발횟수에 따라 '1차 경고, 2차 1년간 조합원자격정지, 3차 제명’하기로 결의하고, 결의한 내용을 2010. 4. 21. 아래 <표 6>과 같이 자기가 운영하는 인터넷 게시판에 게시하였다.<각주>한편, 피심인은 2011. 4. 6. 자기의 사무실에서 개최된 '4월 정기이사회’에서 정관 부칙 제5조를 삭제하였다.</각주> <표 6> 도서현금 할인판매 징계(안) 통보 게시물 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144237" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 19 피심인은 위 징계(안)에 따라 2010년 4월부터 7월 사이에 왕자서점 등 6개 소매 구성사업자에 대하여 현금할인판매를 하였다는 이유로 '경고’ 조치하였고, 소매 구성사업자인 달성문고가 2010년 7월경에 '초중고 참고서 할인판매’라는 내용의 현수막을 자기의 사업장에 게시하자 '7월 정기이사회’를 개최하여 2010. 7. 20.까지 현수막 철거를 하지 아니할 경우 달성문고를 '제명’하기로 결의하였으나, 달성문고가 현수막을 철거함에 따라 제명조치는 하지 아니하였다. <표 7> 김을현 전 조합장의 2011. 4. 14. 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144239" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 8> 피심인의 2010. 7. 22. 업무일지(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144241" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 9> 피심인이 2010. 7 왕자서점에 보낸 '도서 현금할인판매 관련 경고통보 건’ 문서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144243" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 10> 피심인이 2010. 7. 20. 달성문고에 보낸 '할인판매 현수막철거 촉구 및 조치관련 건’ 문서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144205" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 20 위 행위사실은 피심인이 2010. 1. 22. 자기가 운영하는 인터넷 게시판에 작성한 '2010. 1월 정기총회’ 게시물, 2010. 4. 15. 작성한 '4월 정기이사회 결과’ 게시물, 2010. 4. 21. 작성한 '도서현금 할인판매 징계(안) 통보’ 게시물, 피심인이 2010. 7. 20. 달성문고에 보낸 '할인판매 현수막철거 촉구 및 조치관련 건’ 문서, 피심인의 2010. 7. 22. 업무일지, 피심인이 2010. 7. 왕자서점에게 보낸 '도서 현금할인판매 관련 경고통보 건’ 문서, 피심인의 2011. 4. 6. '4월 정기이사회 회의록’, 김을현 전 조합장의 2011. 4. 14. 진술조서 등을 통하여 인정된다. 2) 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각 호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ~ 4. (생략) ② ～ ④ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ～ 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 3) 위법성 판단 가) 위법성 성립요건 21 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제19조 제1항 제1호의 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위(이하 '가격결정 등 행위’라 한다)’가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 가격결정 등 행위가 있어야 하고, ② 이와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정 등에 영향을 미쳐야 하며, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 나) 위법요건에 해당되는지 여부 (1) 사업자단체의 의사에 의한 가격결정 등 행위가 있었는지 여부 22 사업자단체의 의사는 총회, 이사회, 임원회의, 간부회의, 분과위원회 등 그 형식에 구애됨이 없이 실질적으로 단체로서의 활동에서 기인한 결의, 결정 등을 말하며, 정관, 회칙 등에 의하여 이루어지는 사업자단체 금지행위의 경우에는 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 23 '가격결정 등 행위’는 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는 데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 최종가격은 물론 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭여하를 불문하고 구성사업자에게 가격설정의 기준을 제시하거나 이를 정하여 준수하도록 하는 행위 등을 의미한다.<각주>서울고등법원 2000. 10. 10. 선고 2000누1180 판결, 대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조</각주> 24 살피건대, 위 1) 행위사실에서 본 바와 같이 피심인이 '정기총회’, '이사회’ 등의 모임을 통하여 소매 구성사업자에게 직접할인 방식이 아닌 간접할인 방식으로만 서적 할인판매를 하도록 결정한 후, 이를 자기가 운영하는 인터넷 게시판에 게시한 행위는 소매 구성사업자에게 최종 소비자가격 결정시 일정한 기준(가격할인 폭 또는 가격할인 방법)<각주>위 1. 다. 부분에서 살펴본 바와 같이 서점은 서적을 판매함에 있어 도서정가의 19%(직접할인 10% + 간접할인 9%)까지 할인하여 판매할 수 있다. 따라서 피심인이 소매 구성사업자로 하여금 직접할인 방식의 판매를 금지하도록 한 행위는 소매 구성사업자가 서적을 할인할 수 있는 범위를 19%에서 10%(직접할인이 전혀 없는 경우 간접할인이 가능한 범위는 도서정가의 10%가 된다)로 낮춘 동시에, 가격할인 방법도 제한한 행위에 해당한다.</각주> 을 제시하고 이를 준수하도록 한 행위이므로, 가격결정행위에 대한 사업자단체의 의사가 존재하고 이를 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. (2) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부 25 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우 뿐 만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다.<각주>대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조</각주> 26 살피건대, 피심인이 가격할인 제한에 대한 결의 내용을 자기가 운영하는 인터넷 게시판을 게시하여 소매 구성사업자에게 알린 점, 현금할인판매에 대한 징계(안)에 따라 소매 구성사업자에게 '경고’, '자격정지’, '제명’ 등의 제재수단을 마련하고 실제 일부 소매 구성사업자에게 '경고’조치를 내린 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피심인의 행위는 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤음이 인정된다. (3) 부당한 경쟁제한성 여부 27 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자단체의 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급 여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다.<각주>대법원 2005. 1. 27. 선고 2002다42065 판결 참조</각주> 28 살피건대, 2011년 4월 기준 대구광역시 및 경북 경산시 지역에서 영업 중인 서적 소매사업자 306개 중 164개가, 서적 도매사업자 25개 중 24개가 피심인의 구성사업자인 바, 피심인이 소매 구성사업자에게 할인판매를 제한한 행위는 해당 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한한 행위로 인정된다. 다) 소결 29 따라서 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 법 제19조 제1항 제1호의 가격결정행위로서 법 제26조 제1항 제1호에 해당한다. 나. 사업활동 제한 1) 행위사실 가) 도매 구성사업자의 소매서점 추가개점 방해 30 피심인은 2010 7. 2. '7월 정기이사회’를 개최하여 구성사업자인 서적 도매사업자들(이하 '도매 구성사업자’라 한다)인 주식회사 한일서적<각주>한일서적은 대구광역시 내 유통되는 단행본의 총판지사이고, 2011. 4월 기준 대구 지역에 소재한 6개 할인마트(동아백화점 칠곡점ㆍ범물점, 동아마트 수성점, 홈플러스 상인점ㆍ성서점ㆍ동촌점)에서 단행본 및 학습참고서 등을 판매하는 소매서점을 운영하고 있다.</각주> (이하 '한일서적’이라 한다)이 대구 수성구 황금동에 소재하는 홈플러스 황금점에 입점할 계획이 있다는 이유로 '한일서적의 소매매장 개점 억제방안’을 차기 이사회에서 논의하기로 하였고, 2010. 7. 7. 그 내용을 자기가 운영하는 인터넷 게시판에 게시하였으며, 2010. 9. 3. '9월 정기이사회’를 개최하여 초ㆍ중ㆍ고 학습참고서를 취급하는 도매 구성사업자로 하여금 한일서적과 거래를 중단하도록 결의하고, 이를 같은 날 개최된 '9월 도ㆍ소매 합동회의’에 참석한 도매 구성사업자들에게 통지하였다. <표 11> '7월 조합이사회 결과’ 게시물(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144207" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <표 12> 2010. 9. 3. '도ㆍ소매 합동회의 회의록’(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144209" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 31 피심인은 2010. 11. 10. '11월 정기이사회’를 개최하여, “①한일서적은 초등학생 학습참고서 이외의 서적을 취급하지 말고 서적 할인판매를 지양할 것, ②조합원(소매 구성사업자)은 한일서적에 대한 결재 동결을 할 것, ③도매지사<각주>도매 구성사업자 중 초ㆍ중ㆍ고 학습참고서의 총판권을 보유한 사업자를 의미하며, 문화서적, 현대서적, 대구도서, 동아서적, 경원서적, 신한도서, 엘리트서적, 세종도서, 경문서림, 경상도서, 능력도서, 우림도서, 교육도서, 수도서점, 청구서적, 신진서적, 서림도서 등 총 17개가 이에 해당한다.</각주> 는 한일서적에 대한 초ㆍ중ㆍ고 참고서 공급을 중단할 것”을 결의하고, 다음 날 이를 구성사업자들에게 통지하였다. <표 13> 2010. 11. 10. '11월 이사회 회의록’(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144211" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 32 이후 피심인은 한일서적이 추가 개점계획을 포기하고 추가 개점시 피심인과 사전협의를 하기로 하였다는 이유로, 2010. 11. 23. 아래 <표 14>와 같이 도서공급중단을 해제하도록 하는 내용의 문서를 문화도서 등 17개 도매사업자에게 발송하였다. <표 14> 피심인이 2010. 11. 23. 17개 도매 구성사업자에게 보낸 '서적공급중단 해제 협조요청 건’ 문서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144213" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 15> 김을현 전 조합장의 2011. 4. 14. 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144215" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 33 위 행위사실은 피심인이 2010. 7. 7. 자기가 운영하는 인터넷 게시판에 작성한 '7월 조합이사회 결과’ 게시물, 2010. 12. 13. 작성한 '12월 도소매 합동회의 결과’ 게시물, 피심인의 2010. 9. 3. '도ㆍ소매 합동회의 회의록’, 피심인의 2010. 11. 10. '11월 이사회 회의록’, 피심인이 2010. 11. 23. 17개 도매 구성사업자에게 보낸 '도서공급중단 해제 협조요청 건’ 문서, 김을현 전 조합장의 2011. 4. 14. 진술조서 등을 통하여 인정된다. 나) 도매 구성사업자의 학교ㆍ학원에 대한 서적공급 금지 등 34 피심인은 2011. 2. 8. 자기의 사무실에서 '2월 정기이사회’를 개최하여 도매 구성사업자가 학교 및 학원을 대상으로 서적을 공급하는 행위와 특정 서적의 공급가율과 관련하여 학교 및 학원에 대한 공급가율을 소매 구성사업자에 대한 공급가율 보다 낮게 책정한 행위를 '도매총판의 위편법적 영업행위’로 규정하고, 이러한 영업행위에 대하여 아래 <표 16>과 같이 제재하기로 결의하였으며, 결의 내용을 2011. 2. 8. 자기가 운영하는 인터넷 게시판에 게시하고, 2011. 2. 10. 개최된 '2월 도소매 합동회의’에 참석한 도매 구성사업자들에게 통지하였다. <표 16> '2월 정기이사회(2011.2.8.)’ 게시물(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144217" alt="이유 17번째 이미지" ></img><각주>도매 구성사업자가 서적을 학교 및 학원에 직접 공급하거나 공급가율을 소매사업자에 비하여 낮게 책정할 경우, 해당 도매 구성사업자는 월간지는 건당 100만원, 학기용 교재는 계산서상 금액의 5배에 상당하는 금액을 피심인에게 납부하여야 한다는 의미이다.</각주> <표 17> 피심인의 2011. 2. 10. '2월 도ㆍ소매 합동회의 회의록’(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144219" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <표 18> 김인식 조합장의 2011. 4. 14. 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144221" alt="이유 19번째 이미지" ></img><각주>문맥상 '의미한’의 오기로 보인다.</각주> 35 피심인은 2011. 3. 25. 자기의 사무실에서 '3월 도소매 합동회의’를 개최하고, 도매 구성사업자의 학교 및 학원에 대한 서적 공급행위가 3회 적발될 경우에 아래<표 19>와 같이 해당 도매 구성사업자로 하여금 서적 총판권을 출판사에 반납하도록 할 것을 결의하였다. <표 19> 피심인의 2011. 3. 25. '3월 도ㆍ소매 합동회의 회의록’(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144223" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 36 피심인은 2011년 3월 중순부터 2011년 4월까지 아래 <표 20>과 같이 학교 및 학원에 대한 서적 공급을 금지하는 내용의 도서유통약정서를 초ㆍ중ㆍ고 학습참고서를 취급하는 14개 도매 구성사업자와 체결하고, 이를 2011학년도 2학기 학습참고서 공급시부터 시행하기로 하였다. <표 20> 도서유통약정서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144227" alt="이유 21번째 이미지" ></img> <표 21> 피심인의 도매 구성사업자와의 도서유통약정서 체결 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121144229" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 37 위 행위사실은 피심인이 2011. 2. 8. 자기가 운영하는 인터넷 게시판에 작성한 '2월 정기이사회(2011.2.8.)’ 게시물, 피심인의 2011. 2. 10. '2월 도ㆍ소매 합동회의 회의록’, 피심인의 2011. 3. 25. '3월 도ㆍ소매 합동회의 회의록’, 피심인이 도매 구성사업자들과 체결한 '도서유통약정서’, 피심인이 제출한 '제 도서유통 약정관련 현황 list' 문서, 김인식 조합장의 2011. 4. 14. 진술조서 등을 통하여 인정된다. 2) 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. ~ 2. (생략) 3. 구성사업자(사업자단체의 구성원인 사업자를 말한다. 이하 같다)의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생략) ② ～ ④ (생략) 3) 위법성 판단 가) 위법성 성립요건 38 법 제26조 제1항 제3호에 해당하는 법위반 행위가 성립되기 위해서는 ① 사업자단체의 의사가 있어야 하고, ② 이와 같은 의사가 구성사업자에게 통지되어야 하며, ③ 이와 같은 통지내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 한다. 나) 위법요건에 해당하는지 여부 (1) 사업자단체 의사의 존재 및 표시 여부 39 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 금지행위가 이러한 결의, 결정이 아니라 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며 의사표시의 방법으로 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.<각주>대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조</각주> 40 살피건대, 위 1) 행위사실에서 본 바와 같이 피심인이 이사회나 도ㆍ소매 합동회의를 통하여 도매 구성사업자의 사업활동을 제한하는 내용을 결의하고, 이 결의내용을 자기가 운영하는 인터넷 게시판에 게시하거나 문서를 통하여 구성사업자에게 알렸는바, 사업자단체의 의사가 존재하고 이를 구성사업자에게 표시하였음이 인정된다. (2) 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하였는지 여부 41 사업자단체는 구성사업자의 공동의 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체로서, 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사결정에 의하여 구성사업자의 사업활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것은 예정되어 있다고 할 것이나, 그 결의가 구성사업자의 사업활동에 있어서 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 경우에는 법 제26조 제1항 제3호에 규정된 “구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위”에 해당한다.<각주>대법원 2003. 2. 20. 선고 2001두5347판결 참조</각주> 42 피심인의 구성사업자는 개별적으로 독립된 사업자로서 시장상황이나 자기의 영업전략 등을 감안하여 소매서점 개설 여부, 특정 거래상대방에 대한 거래 여부나 거래조건 등을 자율적으로 결정할 수 있어야 함에도 불구하고 피심인은 구성사업자에게 자기가 결정한 내용을 준수하도록 사실상 강제하였는바<각주>특히 한일서적의 경우에는 피심인의 행위로 인하여 결국 소매서점 개설을 하지 못하였다.</각주> , 이는 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 부당한 행위에 해당한다. 다) 소결 43 따라서 피심인의 위 2. 나. 1)의 행위는 법 제26조 제1항 제3호에서 규정하는 사업자단체가 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위에 해당한다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 44 피심인의 위 2. 가. 1) 및 나. 1)의 행위는 각 소매 구성사업자에게 가격할인의 폭 또는 방법을 제한하여 해당 지역의 서적 소매업시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하고, 도매 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위로서 향후에 법위반이 재발되지 아니하도록 법 제27조에 따라 시정명령을 부과하고, 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 서적 소매가격의 할인을 막는 것으로서 자유롭고 공정한 경쟁질서 저해효과가 중대하고 소비자후생에 미치는 영향이 크므로 법 제28조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 제1항 [별표 2] 및 제3항, '과징금부과 세부기준 등에 관한 고시’(2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호, 이하 '과징금고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 기본과징금 45 피심인의 법 위반행위는 사업자단체 금지행위에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (2) (가) 규정에 따라 위반행위의 종료일이 속한 연도의 사업자단체 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 기본과징금을 산정한다. 가) 연간예산액 46 피심인의 2011년 예산액은 94,590,000원이다. 나) 부과기준율 47 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 소매 구성사업자의 가격할인을 제한하여 소비자가격에 직접적으로 영향을 미친 점, 서적 소매사업자로 하여금 도서정가의 10% 범위 내에서 자유롭게 가격을 할인하고 실제 판매가격의 10% 범위 내에서 경품 등 경제상의 이익을 제공할 수 있도록 규정한 출판문화산업진흥법령에도 위반되는 점 등 위반행위의 내용 및 정도를 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (2) (가) 규정에 따라 부과기준율은 50%로 한다. 다) 기본과징금의 산정 48 피심인의 2011년 예산액 94,590,000원에서 부과기준율 50%를 곱한 금액인 47,295,000원을 기본과징금으로 한다. 2) 의무적 조정과징금의 산정 49 피심인은 2010. 1. 21. '2010년 정기총회’에서 소매 구성사업자의 현금할인 행위를 금지하도록 하는 내용으로 정관 부칙 제5조를 개정하였으므로 이 날을 위반행위의 시기로, 2011. 4. 6. '4월 정기이사회’에서 정관 부칙 제5조를 삭제하였으므로 이 날을 위반행위의 종기로 본다. 50 이에 따른 위반기간은 1년 초과 2년 이내이므로 과징금고시 Ⅳ. 2. 가. (2) 규정에 따라 기본과징금의 10%를 가산한 금액인 52,024,500원을 의무적 조정과징금으로 한다. 3) 임의적 조정과징금의 산정 51 피심인은 조사 단계부터 위원회의 심의가 끝날 때까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 필요한 자료를 제출하는 등 조사에 적극 협력하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 의무적 조정과징금의 30%를 감경한다. 52 또한, 이 사건심사 착수보고가 이루어진 이후 심의일 이전에, 피심인이 위반행위를 자진시정하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (5) (나) 규정에 따라 의무적 조정과징금을 10% 감경한다. 53 이에 따른 임의적 조정과징금은 의무적 조정과징금을 40% 감경한 31,214,700원이다. 4) 부과과징금의 결정 54 피심인의 2010년 당기순이익이 적자인 점, 피심인의 구성사업자들이 주로 소형서점으로 영세사업자인 점을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 4. 가. (1) 규정에 따라 임의적 조정과징금을 30% 감액하고, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 1백만 원 단위 미만의 금액을 절사한 21,000,000원을 부과과징금으로 한다. 4. 결론 55 피심인의 위 2. 가. 1) 및 나. 1)의 행위는 법 제26조 제1항 제1호 및 제3호에 각 해당하는 법위반 행위로 인정되므로, 시정명령에 대해서는 법 제27조를, 과징금 부과에 대해서는 법 제28조 제1항을 각 적용하여 주문과 같이 의결한다.