대구광역시전세버스운송사업조합의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 대구 지역에서 전세버스운송사업을 영위하는 사업자들이 상호 친목과 공동의 이익을 증진할 목적으로 여객자동차운수사업법 제55조에 의거하여 설립된 단체로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제2조 제4호에서 정하고 있는 사업자단체에 해당한다. 2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 일반현황 (2014년 기준, 단위 : 명, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691603" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 전세버스 운송업 현황 3 전세버스 운송사업은 승합자동차를 사용하여 일정한 운행계통을 정하지 아니하고 전국을 사업구역으로 1개의 운송계약에 따라 여객을 운송하는 사업을 말하며, 중형(16인승 이상만 해당) 이상의 승합자동차를 사용한다. 4 전세버스 운송사업은 1993. 8. 30. 이전까지는 면허제로 운영되었으나 그 이후 규제완화 차원에서 등록제로 전환되었으며, 업체수와 차량대수는 완만한 증가 추세를 보이고 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120691605" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ※ 출처: 국가교통DB(www.ktdb.go.kr) 5 2015년 3월말 기준으로 대구지역에는 대형 전세버스 1,314대, 중형 전세버스 762대의 차량이 등록되어 있다. 대구지역 전세버스업자들 중 일부는 경영의 효율성, 지입차주의 경제적인 사정 등을 이유로 지입차량을 상당수 운행하고 있다.<각주>1</각주>2) 전세버스 운송사업의 등록 6 전세버스 운송사업을 영위하려는 자는 여객자동차 운수사업법(이하 '여객운수사업법’이라 한다) 제4조 제1항에 따라 사업계획을 작성하여 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다. 7 여객운수사업법 시행규칙 [별표3]에 의한 최저등록 기준 자동차 대수는 사업구역 별로 특별시 및 광역시 20대, 시 10대, 군(광역시 제외) 10대이고, 영업소를 설치하는 경우 해당지역에 상주시켜야 하는 자동차 대수는 5대 이상이다. 3) 대구지역 학교단체 전세버스 임차 용역 관련 시장 환경의 변화 8 대구시교육청은 산하 각급 학교 학생단체 전세버스 임차 용역 계약의 투명성을 개선하기 위하여 2010. 8. 18. 수의계약 대상 추정가격을 5백만 원 이하, 학교장터(S2B)의 활성화, 계약금액 기준 100만 원 이상은 내역 공개 등을 주요 내용으로 하는 '자체 계약 집행기준’을 개정<각주>2</각주>하였다. 9 계약집행 기준이 변경됨에 따라 각급 학교와 전세버스사업자 간 전세버스 임차계약 방법이 수의계약에서 지정정보처리장치를 이용한 계약방식으로 대대적으로 변경되는 등 학생단체 전세버스 임차 시장(이하 '학단시장’이라 한다) 환경이 급변하였고, 그 과정에서 이 사건 행위가 발생하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 임차 견적 가격 결정행위 10 피심인은 학단시장의 환경이 급변함에 따라 2010. 10. 4. 대표자회의<각주>3</각주>를 개최하여 구성사업자의 시내 임차 견적가격을 2010년 22만원, 2012년 27만원, 2013년 30만원으로 점진적으로 인상하기로 결의하였다. 11 피심인은 2011년, 2012년의 경우 피심인의 구성사업자들로 이루어진 특위 비상대책위원회(이하 '특위’라 한다)<각주>4</각주>를 2011년 3월경 발족시킨 후 학생단체 전세버스 용역 입찰에서 공고된 기초금액 등을 확인하여 조합이 결정한 임차 견적 가격과 비교ㆍ분석한 후 투찰 적합 여부를 구성사업자에게 통지하는 방법으로 피심인의 임차견적가격 결의를 실현하였다. 12 피심인은 2013년의 경우 구성사업자의 실무자 위주로 학단시장 변화에 대응하기로 하였고, 2012. 12. 12. 실무자회의를 소집하여 2013년도 학단시장에 적용할 대형 전세버스의 행선지별ㆍ임차기간별 임차견적가격을 결정한 후 결정된 가격표를 2012. 12. 13. 팩스로 구성사업자들에게 통지하였다. 13 또한 피심인은 2013년. 5월경에 표준운임 요금을 홍보할 목적으로 목적지, 차량대수, 숙박여부, 주말여부 등을 입력하면 각 행선지별ㆍ임차기간별 전세버스 표준운임이 산출되는 프로그램이 탑재된 사이트(www.dgtb.or.kr)를 개설하기로 결정하였고, 이를 구성사업자에게도 통지하여 적극 활용할 것을 요청하였다<각주>5</각주>. 14 이러한 사실은 피심인이 조사 및 심의에서 인정하였고, 2010. 9. 29.자 조합대표자 간담회 개최 통지의 건(심사보고서 소갑 제10호증 1<각주>6</각주>), 2010. 10. 4.자 대표자 간담회 회순 문서(소갑 제10호증 2), 2010. 10. 4.자 2차 대표자 간담회 핵심사항 보고(소갑 제10호증 7), 2010년도 대표자 간담회 참석자 명단(소갑 제10호증 8), 2014. 7. 15.자 안○○에 대한 진술조서(소갑 제14호증 1∼15), 2010. 11. 8.자 대표이사 간담회 의사록(소갑 제9호증 12∼17), 2010. 11. 8.자 2010년 대표자 간담회 참석자 명단(소갑 제9호증 18∼19), 2011. 6. 7.자 조합 이.감사회의<각주>7</각주>개최 통지(소갑 제13호증 3), 2011. 6. 10.자 2011년 3차 이.감사 회의 의사록(소갑 제13호증 4∼16), 2011. 12. 23.자 조합 이.감사 간담회 문서(소갑 제20호증 3∼9), 2012. 2. 23.자 제20회 정기총회 서류(소갑 제12호증 1∼2), 2012. 6. 14.자 2012년 2차 이.감사회의 의사록(소갑 제48호증1∼12), 2012. 12. 7.자 전조합원사 업무 실무자회의 개최 통지(소갑 제27호증 1), 팩스 발신결과 조회(소갑 제27호증 3), 2012. 12. 12.자 2012년도 실무자회의 참석자 명단(소갑 제27호증 4∼5), 2012. 12. 13. 조합이 FAX로 배포한 임차가격 견적표(소갑 제31호증), 2012. 12. 26.자 대표자 간담회 개최 통지 안내(소갑 제32호증), 2013. 1. 7.자 2013년도 대표자 간담회 참석자 명단(소갑 제32호증 3), 2013. 1. 8.자 전조합원사 업무 실무자회의 개최 통지 (소갑 제33호증 1), 2013. 1. 10.자 2013년도 실무자 간담회 참석자 명단(소갑 제33호증 3∼4), 2014. 7. 21.자 김○○에 대한 진술조서(소갑 제15호증 1∼8), 2014. 6. 24.자 남○○, 최○○에 대한 진술조서(소갑 제36호증 1∼15), 2014. 2. 19자 장○○에 대한 진술조서(소갑 제47호증 1∼5), 2014. 2. 13.자 박○○에 대한 진술조서(소갑 제16호증), 2015. 2. 13.자 박△△, 남○○에 대한 진술조서(소갑 제29호증 1∼3) 등을 통해서도 인정된다. 2) 구성사업자에 대한 사업활동 제한행위 가) 학단시장 응찰 제한 행위 15 피심인은 2010. 11. 8. 대표자회의에서 구성사업자들로 하여금 조합차원에서 학단시장에서의 합당한 거래 조건을 논의하고, 차령제한 및 동일색상 제한 등이 있는 입찰에 대한 대응방안 등을 협의하였다. 이후 2011∼2012년 특위를 통해 지속적으로 학단 입찰 관련 차령제한, 동일색상 제한 등이 있는 경우 입찰불가 문자를 발송하는 방법으로 구성사업자들에게 통지하였다. 16 이러한 사실은 피심인이 조사 및 심의에서 인정하였고, 2010. 11. 1.자 대표자 간담회 개최 통지의 건(소갑 제9호증 1), 2010. 11. 8.자 대표자 간담회 회순 문서(소갑 제9호증 4), 2010. 11. 8.자 사업조합 학교장터ㆍ학단 업무추진 경과 보고(소갑 제9호증 5∼11), 2010. 11. 8.자 대표이사 간담회 의사록(소갑 제9호증 12∼17), 2010. 11. 8.자 2010년 대표자 간담회 참석자 명단(소갑 제9호증 18∼19), 2011. 6. 10.자 2011년 3차 이.감사회의 의사록(소갑 제13호증 4∼16), 2011. 2. 25.자 제19회 정기총회 의사록(소갑 제46호증1∼18), 2014. 7. 15.자 안○○에 대한 진술조서(소갑제14호증 1∼15), 2014. 7. 21.자 김○○에 대한 진술조서(소갑 제15호증 1∼7), 2014. 12. 5.자 안△△의 확인서(소갑 제18호증 1), 2014. 7. 23.자 박△△의 확인서(소갑 제23호증의1∼2), 2014. 6. 24.자 남○○, 최○○에 대한 진술조서(소갑 제36호증1∼15) 등을 통해서도 인정된다. 나) 일반여행업체에 대한 차량제공 제한 행위 17 피심인은 2013. 1. 7. 대표자회의에서 “입찰에 관한 모든 권한을 실무자협의회에 부여한다”는 사항을 결의하고, 실무자협의회가 2013. 1. 30.에 학단 입찰에서 낙찰 받은 전세버스를 소유하지 않은 일반여행업체에게 차량 제공을 하지 말 것을 결정함으로써 구성사업자들로 하여금 일반여행업체에 차량제공을 제한하도록 하는 결의를 하였다. 이후 피심인은 2013. 3. 11. 과 3. 12.에 개최된 실무자협의회에서도 일반여행업체에 대하여 차량제공을 제한하도록 결의를 한 바 있다.<각주>8</각주>18 이와 같은 사실은 피심인이 조사 및 심의에서 인정하였고, 2013. 1. 10.자 대구시 전세버스 실무자 협의회 개최 결과 보고서(소갑 제33호증 5∼6), 2013. 1. 14.자 2013년 1차 이.감사회의 의사록(소갑 제34호증 1∼10), 2013. 3. 11.자 입찰담당 실무자 긴급 임시총회 소집(소갑 제38호증 1), 2013. 3. 19.자 불공정 담합행위 중단촉구 문서(소갑 제39호증), 2014. 7. 15.자 안○○에 대한 진술조서(소갑 제14호증 1∼20), 2014. 6. 19.자 박△△에 대한 진술조서(소갑 제28호증 1∼17), 2014. 6. 24.자 남○○, 최○○에 대한 진술조서(소갑 제36호증1∼15) 등을 통해서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>9</각주>제26조【사업자단체의 금지행위】 ① 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. (생략) 3. 구성사업자(사업자단체의 구성원인 사업자를 말한다. 이하 같다)의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생략) ② ～ ④ (생략) 제19조 【부당한 공동행위의 금지】 ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. 이하 생략 2) 법리 가) 사업자단체의 가격결정행위 19 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위(이하 '사업자단체의 가격결정행위’라 한다)가 성립하기 위해서는 사업자단체의 의사가 있고 그 의사가 구성사업자에게 통지되어야 하며, 그 내용이 사업자단체가 가격을 결정하는 행위를 해야 한다. 20 여기서 “가격”은 반드시 거래가 이루어지는 최종 가격일 것을 요하지 않고, 최종 가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하므로 최종가격은 물론 표준가격, 기준가격 등 명칭 여하를 불문하고 가격을 제시하는 행위를 함으로써 그 영향 아래에서 구성사업자가 가격을 결정한 이상 반드시 거래 단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없고, 불이행에 대한 제재조치나 이를 강제하기 위한 수단이 마련되어 구성사업자를 구속할 정도에 이르러야 하는 것도 아니다.<각주>10</각주>나) 사업자단체의 구성사업자에 대한 사업활동 제한행위 21 법 제26조 제1항 제3호의 사업자단체 금지행위(이하 '구성사업자에 대한 사업활동제한행위’라 한다)가 성립하기 위해서는 사업자단체의 의사가 있고 그 의사가 구성사업자에게 통지되어야 하며, 그 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 한다. 22 법 제26조 제1항 제3호에서 사업자단체의 금지행위로서 “구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위”를 규정하고 있는 것은 사업자단체의 본질상 구성사업자의 공동 이익 증진을 위하여 단체의 의사결정으로 구성사업자의 사업활동에 일정 범위의 제한을 하는 것이 어느 정도 용인된다 하더라도 단체의 결의 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 과도하게 제한하여 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 정도에 이른 경우에는 허용하지 않겠다는 것을 의미한다.<각주>11</각주>다. 피심인의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 임차견적 가격 결정행위 23 위 2. 가. 1)의 인정사실을 관련 법규정 및 법리에 비추어 보면 피심인은 대표자회의에서 2010년부터 2013년까지 임차견적 가격을 결정하고 이를 구성사업자에게 공문 또는 대표자들을 통하여 전파하였으므로 전세버스 임차견적 가격을 결정하는 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 통지된 사실이 인정된다. 24 이러한 피심인의 행위는 구성사업자들이 각각의 경영사정, 시장상황, 경영 전략 등을 감안하여 자유로이 결정해야 할 가격을 사업자단체인 피심인이 제시하여 개별 구성사업자가 그 영향 아래에서 임차견적가격을 결정하게 한 것으로 피심인의 구성사업자가 대구지역 학단 시장에서 100% 가까운 점유율을 차지하고 있는 점 등을 고려할 때 위 시장의 가격 경쟁이 제한될 우려가 큰 행위에 해당한다. 25 따라서 피심인의 위 2. 가. 1)의 행위는 법 제26조 제1항 제1호, 제19조 제1항 제1호에 위반되어 위법하다. 2) 구성사업자에 대한 사업활동 제한행위 26 위 2. 가. 2) 의 인정사실을 관련 법규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인은 구성사업자들에 대하여 학단시장의 입찰 조건에 따라 응찰을 제한하거나 일반여행업체에게 차량 제공을 제한하는 결정을 하고 이를 공문 또는 참석 대표자들을 통하여 전파하도록 한 사실이 인정된다. 27 이러한 피심인의 행위는 구성사업자가 자유로이 결정하여야 할 거래 개시 여부, 거래상대방의 선택 등을 사업자단체인 피심인이 제한한 것으로 단체의 결의 내용이 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 정도에 이른 부당한 사업활동 제한행위에 해당한다. 28 따라서 피심인의 위 2. 가. 2)의 행위는 법 제26조 제1항 제3호에 위반되어 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 29 위 2. 가. 1) 및 2) 행위가 종료하였으나 향후 이와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제27조의 규정에 따라 시정조치를 부과한다. 30 위 2. 가. 1)의 행위는 가격 관련 사업자단체 금지행위로서 경쟁질서를 저해하고 소비자에 미치는 영향이 큰 행위에 해당한다 할 것이므로, 법 제28조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 31 위 2. 가. 2) 의 행위는 각 결의에 대한 구성사업자들의 실행여부가 불확실하고, 구성사업자들도 피심인의 결의와 무관하게 학단 입찰조건을 충족시킬 수 있는 경우 자유롭게 응찰하였다고 하고, 일반여행업체에 차량 제공을 거부한 사실도 없다고 하고 있는 등 이 사건 결의로 관련 시장에 발생한 실제 영향이 확인되지 않으므로 과징금을 부과하지 아니한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 32 사업자단체 금지행위의 경우 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (2)에 따르면 사업자단체의 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 적용하여 산정기준을 정한다. 가) 연간예산액 33 사업자단체의 연간예산액은 과징금 고시 Ⅱ. 9.에 따르면 위반행위의 종료일이 속한 연도의 연간예산액을 말하고, 위 2. 가.의 행위는 피심인이 표준운임 산출을 위한 사이트를 공식적으로 폐쇄한 2014. 12. 4.에 종료되었으므로 행위종료일이 속한 2014년도 예산액이 이에 해당한다. 34 한편 피심인의 예산은 특별회계와 일반회계로 구분되는 바, 각 회계간 자금이동이 불가능한 점, 특별회계는 조합원 가입비와 차량 증차비를 매년 적립하여 세월호나 메르스 사태 등 특별한 상황이 발생하였을 때에 한하여 지출되는 점 등을 고려하여 일반회계상의 2014년도 예산액 341,099,000원을 피심인의 연간예산액으로 본다. 나) 부과기준율 35 위 2. 가. 1)의 행위는 학단시장에서의 가격결정행위로서 주로 경쟁제한효과가 발생하나 구성사업자의 요구를 일정부분 반영하여 위반행위가 이루어졌고, 부당이득이나 피해가 크지 않으며, 행위의 효과가 1개 특별시 또는 광역시 도내인 점 등을 종합적으로 고려할 때 중대한 위반행위에 해당하고 그 경우 과징금고시 Ⅳ.1.다.(2)에 의거하면 부과기준율은 40%이다. 다) 산정기준 36 산정기준은 위 가)의 연간예산액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하므로 136,039,000원이 된다. 2) 1차 조정<각주>12</각주>37 위 산정기준은 위반기간이 고려되지 않았으므로 과징금 고시 Ⅳ.2.가.에 의거하여 위반기간에 따라 산정기준을 조정한다. 38 위 2. 가. 1)행위의 시기는 2010. 10. 4. 이고 종기는 2014. 12. 4.로서 위반기간이 3년을 초과하므로 산정기준의 100분의 50에 해당하는 금액을 가산한다. 따라서 1차 조정 산정기준은 204,058,000원이다. 3) 2차 조정 39 피심인이 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 협력한 점 등을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 따라서 2차 조정 산정기준은 163,246,000원이다. 4) 부과과징금의 결정 40 현실적 부담능력, 시장 또는 경제여건 등과 관련하여 2차 조정 산정 기준에 대한 조정사유가 없으므로 2차 조정 산정기준에서 백만원 미만을 절사한 163,000,000원을 최종 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 41 피심인의 행위는 법 제26조 제1항 제1호 및 제3호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제27조를, 과징금 부과에 대하여는 법 제28조 제1항을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.