대구 달성군 등 2개 지자체 발주 콘크리트블록구매 입찰 참가 2개사의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 당사자 적격성 1 피심인 주식회사 보람이앤씨와 이정숙(옥산콘크리트 대표)<각주>1</각주>은 콘크리트블록 제조업을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “법”이라 한다) 제 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당된다. 나. 일반현황 2 보람이앤씨는 옥산콘크리트의 위 주소지에 위치한 콘크리트블록공장 일부를 임차하여 제품을 생산하고 옥산콘크리트 대표 정영훈<각주>2</각주>이 보람이앤씨 주식의 40%를 보유한 대주주로서 사내이사로 등재되어 있으며 보람이앤씨에서 옥산콘크리트의 조달청 나라장터 투찰을 대행<각주>3</각주>하는 등 피심인 간에 긴밀한 협력관계를 유지하고 있으며, 그 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2009. 12. 31. 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120727275" alt="이유 1번째 이미지" ></img> *자료출처: 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 콘크리트블록 제품의 종류 및 특성 3 콘크리트블록은 된비빔콘크리트를 사용하여 일정한 형상ㆍ치수ㆍ강도의 기준에 의해 공장에서 성형되는 블록모양의 콘크리트로 구조에 따라 보강콘크리트블록, 거푸집콘크리트블록, 벽붙임콘크리트블록을 분류되고 그 용도에 따라 콘크리트벽돌ㆍ블록, 보차도용블록, 콘크리트경계블록, 호안블록, 보강토옹벽블록 등으로 분류된다. 4 콘크리트블록 시장은 단위 제품 당 규격이 크고 중량이 무거워 운송비 부담이 많은 특성상 전량 내수에 의존하는 내수산업으로 건설관련 업종의 경기 동향에 직접적인 영향을 받고 있으며, 또한 제품 제조에 특별한 진입장벽이 없어 대부분 중소기업들이 참여하고 있다. 2) 공공기관 구매방식 및 시장현황 5 콘크리트블록은 다수공급자계약<각주>4</각주>대상품목으로 조달청이 다수의 업체 및 적격조합과 연간단가계약을 체결하고 조달청 나라장터 '종합쇼핑몰’에 물품을 등록하면 수요기관이 여러 제품 중에서 선택하여 구매한다. 6 구체적으로는 '수요기관이 콘크리트블록구매에 앞서 당해 공사의 실시설계용역 발주’ → '공급자는 실시설계용역 입찰에 낙찰된 설계회사를 대상으로 자사 제품이 설계에 반영되도록 영업(통칭 “설계영업”)’ → '설계회사는 발주기관의 의견에 따라 특정 회사의 특정 콘크리트블록 제품을 선정하여 설계 반영’ → '이후 수요기관이 당해 제품을 조달청 나라장터 종합쇼핑몰에서 선택 구매’이라는 절차를 거쳐 거래가 이루어진다. 7 2009년도 기준, 조달청 나라장터 종합쇼핑몰을 통해 콘크리트블록 공급업체 251개사가 3,118억 원의 콘크리트블록제품을 거래하였고, 대구ㆍ경북의 경우 54개사, 755억 원으로 전국 대비 각각 21.5%, 24.2%를 차지한다. <표 2> 콘크리트블록제품 다수공급자계약 현황 (2009년 기준, 단위 : 개, 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120727277" alt="이유 2번째 이미지" ></img> *자료출처: 조달청 3) 이 사건 입찰내역 8 이 사건 3건의 입찰은 다수공급자계약 2단계경쟁<각주>5</각주>입찰로써 수요기관이 조달청 나라장터 종합쇼핑몰에서 3인 이상의 콘크리트블록 업체에 제안서를 요청하고 그 중 계약가격 대비 85% 이상<각주>6</각주>최저 제안가격을 제시한 자를 납품업체로 선정하는 입찰이며, 수요기간이 제안 요청한 내역은 아래 <표 3>와 같다. <표 3> 제안요청 세부내역 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120727279" alt="이유 3번째 이미지" ></img> *자료출처: 조달청 나라장터 출력자료 및 피심인 제출자료 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 9 피심인 보람이앤씨와 옥산콘크리트는 조달청 나라장터를 통해 대구광역시 달성군으로부터 2009. 3. 3. '다사문양장귀미배수로정비공사용 식생옹벽블럭구입’ 사업명의 보강토용옹벽블록구매와 2009. 4. 2. '화원지구(진천천) 수해상습지개선사업용 식생블록구입' 사업명의 식생호안블록구매, 대구광역시 달서구로부터 2009. 4. 17. ’진천천 수해상습지 개선사업(1차분) 관급자재(저수호안블록)’ 사업명의 식생호안블록구매 등 3건의 다수공급자계약 2단계경쟁(이하 “이 사건 입찰”이라 한다) 제안요청서를 받고서, 당시 보람이앤씨 대표 박재국<각주>7</각주>, 관리부장 사공승환과 옥산콘크리트 대표 정영훈이 각 입찰의 제안서를 제출하기에 앞서 같은 해 3. 31., 4. 3., 4. 20. 보람이앤씨의 위 주소지의 사무실에서 모임을 가진 사실이 있다. 10 위의 각 모임에서 보람이앤씨 대표 박재국과 사공승환은 옥산콘크리트 대표 정영훈에게 이 사건 입찰의 공사실시설계에 보람이앤씨의 설계영업으로 자사의 콘크리트블록 제품규격이 반영된 것임을 주장하며 양보해 줄 것을 요청하였고 이에 정영훈이 그 요청을 승낙하여 소지하고 있던 인증서 USB메모리카드를 사공승환에게 건네줌에 따라, 사공승환은 그 자리에서 보람이앤씨 사무실의 컴퓨터로 조달청 나라장터에 접속하여 아래 <표 4>과 같이 보람이앤씨 제안가격을 옥산콘크리트 제안가격보다 낮게 책정한 양사 제안서를 작성하여 제출한 사실이 있다. 11 이 사건 입찰의 제안평가결과<각주>8</각주>, 최저 제안가격을 제시한 보람이앤씨가 납품업체로 선정되었다. <표 4> 제안서 세부내역 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120727281" alt="이유 4번째 이미지" ></img> *자료출처: 조달청 통보 및 피심인 제출자료 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ②∼⑥ (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 12 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립되기 위해서는 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 13 법 제19조 제1항 각 호의 1에 해당하는 행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2004두14564 판결 참조). 14 또한, 법 제19조 제1항 소정의 합의는 어떠한 거래분야나 특정한 입찰에 참여하는 모든 사업자들 사이에서 이루어질 필요는 없고 일부의 사업자들 사이에서만 이루어진 경우에도 그것이 경쟁을 제한하는 행위로 평가되는 한 부당한 공동행위가 성립한다(대법원 1999. 2. 23. 선고 98두15849 판결 참조). 2) 위법요건에 해당하는지 여부 가) 이 사건 행위가 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 해당하는지 여부 15 법 제19조 제1항 제8호의 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격 그 밖에 대통령이 정하는 사항을 결정하는 행위라 함은 입찰에 참가한 사업자들이 낙찰자를 사전에 선정하는 협의를 하거나 상호간에 투찰가격 등을 협의하는 행위를 말한다. 피심인들이 위 2.가.와 같이 이 사건 입찰에 제안서를 제출하기 이전에 제안가격을 결정한 것이므로 법 제19조 제1항 제8호에 따른 행위에 해당한다. 나) 합의의 존재 16 피심인들이 보람이앤씨 사무실에서 모여 보람이앤씨 제안가격을 옥산콘크리트 제안가격보다 낮게 책정하기로 결정하고 사공승환이 보람이앤씨 사무실의 컴퓨터로 피심인 양사의 제안서를 작성하여 제출한 사실을 인정하고, 피심인들이 이 사건 입찰에서 동일 컴퓨터로 제안서를 제출하고 그 제안일시가 각각 15분, 5분, 6분 시차에 불과한 정황정거로도 피심인들 간에 사전에 제안가격에 대한 합의가 있었음이 인정된다. 다) 경쟁제한성 여부 17 피심인들이 사전에 제안가격을 결정한 행위는, 피심인들 간의 가격경쟁을 소멸시켜 사실상 피심인들 1개사와 다른 사업자가 참가하는 것과 같은 결과를 초래하였고 피심인 외 1개 업체만이 입찰에 참가한 사실에 비추어 볼 때 이 사건 입찰에서 입찰참가자 간의 가격경쟁을 감소시키는 행위인 것으로 판단되므로, 그 경쟁제한성이 인정된다. 3. 피심인들의 수락내용 18 피심인들은 2011. 3. 2. 위 2.의 행위사실 및 위법성을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 4. 결론 19 피심인들의 위 2.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하고 있는 부당한 공동행위로 인정되므로 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.