대구대리운전협회의 사업자단체금지행위 및 시정조치불이행에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인은 대구지역에서 대리운전 정보제공에 관한 영업을 하거나 또는 그에 관한 제반시설을 가진 사업자 및 대리운전 정보제공에 관한 영업을 하는 사업자들의 결합체들이 공동의 이익증진을 목적으로 설립한 단체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. 나. 피심인의 일반현황 2 피심인은 아래 <표 1>과 같이 대구지역 대리운전업체인 주식회사 친구친구(이하 '주식회사’ 용어는 생략하거나 ㈜로 약칭한다)<각주>1</각주>, 대리운전업체들로 구성된 2개 사업자단체[대구시민연합대리운전가맹점협의회, 세종연합대리운전협의회(이하 각각 '시민연합협의회’, '세종연합협의회’라 약칭한다)], 시민연합협의회 소속 대리운전업체들이 사용하는 대리운전 프로그램의 관리를 담당하는 대구시민연합콜센터<각주>2</각주>등으로 구성된 사업자단체로서 구성사업자(구성사업자 단체의 구성사업자를 포함한다. 이하 같다)의 대리운전기사 수송버스 운영 업무 등을 수행하고 있으며 피심인의 일반현황은 아래 <표 2>와 같다. <표 1> 피심인의 구성사업자 현황 (2013. 4월 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711727" alt="이유 1번째 이미지" ></img> <표 2> 일 반 현 황 (2012년 말 기준, 단위: 명, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711729" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 다. 시장구조 및 실태 1) 대리운전업의 개요 3 '대리운전’이란 고객의 요청(이하 '콜’이라 한다)에 의하여 고객의 차량을 고객이 원하는 목적지까지 대신 운전하여 주고 그 대가(대리운전요금)를 받는 것을 말하며, 음주 후 차량을 운행하여야 하는 주취자가 주된 고객이다. 4 대리운전업은 법적 규제가 없는 자유업으로서 관할 세무서에 사업자등록만 하면 사업을 할 수 있어 시장진입이 용이한 편이나, 사무실도 없이 전화번호만 등록한 1인 단독 영업형태가 난립하고 있는 실정이고, 휴ㆍ폐업이 잦은 문제점도 있다. 5 또한 대리운전의 교통사고 발생률이 버스 등 대중교통수단에 비해 높고 대리운전기사가 보험에 가입하지 않는 등의 문제가 대두되고 있어 이를 예방하기 위해 대리운전기사의 자격, 보험가입 의무화, 택시업과의 업종 구분 등을 내용으로 하는 대리운전업 관련 입법이 추진단계에 있다. 2) 대리운전업의 영업형태 6 대리운전업은 대리운전기사와의 관계에 따라 대리운전기사를 근로자로서 직접 고용하여 영업하는 형태(직영방식)와 대리운전기사와 정보이용계약을 체결하여 영업하는 형태(중개방식)로 구분된다. 7 직영방식은 콜 수행 대가로 직원인 대리운전기사에게 일당 등의 급여를 지급하는 방식으로서 대리운전업계의 초기 영업형태이며, 중개방식은 아래 <표 3>과 같이 대리운전업체가 콜 접수 후 대리운전기사에게 콜 상세정보(고객전화번호, 출발지, 도착지, 요금, 콜 수수료)를 통보하고, 이에 따라 대리운전기사가 콜을 수행하면, 대리운전기사는 고객으로부터 콜 수행 대가로서 대리운전요금을 받고 대리운전업체에게 콜 수수료(대리운전요금의 약 20∼25%)를 지급하는 방식으로서 현재 대리운전업계의 주류를 형성하고 있는 영업형태이다. <표 3> 대리운전 중개방식 개요도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711723" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 3) 대구지역 대리운전 시장현황 8 대구지역의 대리운전업체들은 대리운전 중개프로그램인 'ㅇㅇㅇ’, 'ㅇㅇㅇ’, 'ㅇㅇㅇ’ 등을 사용하고 있고, 같은 중개프로그램을 사용하는 업체들 사이에 콜 정보 및 대리운전기사를 공유하는 대리운전연합<각주>3</각주>을 구성하여 영업을 하고 있는 바, 대구지역에는 아래 <표 4>와 같이 대구사랑연합<각주>4</각주>, 시민연합<각주>5</각주>, 세종연합<각주>6</각주>등 3개 연합이 있다. <표 4> 대구지역 대리운전연합 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711731" alt="이유 4번째 이미지" ></img> (2013년 4월 말 기준) * 자료출처: 피심인 제출자료 9 한편, 3개 연합에서는 아래 <표 5>와 같이 지사를 두고 있는 데, 지사는 대리운전업체인 가맹점<각주>7</각주>이 자체 모집한 업체로서, 고객이 지사의 전화번호로 콜을 요청하면 가맹점이 운영하거나 거래하는 콜센터에 착신되게 함으로써 지사의 콜에 대한 관리권한을 가맹점에게 위탁하는 방식으로 영업하고 있다. <표 5> 각 연합별 세부 구성내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711725" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 10 2014. 1. 8. 기준, 위 3개 연합에서 활동하는 대리운전업체의 수는 대구사랑연합 소속 261개, 시민연합 소속 437개, 세종연합 소속 145개 등 총 843개이다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 11 피심인은 구성사업자를 규율할 목적으로 2010. 10. 21. '대리운전고객에 대하여 “○회 이용 시 1회 무료”, “1회 이용 시 ○○○원 적립” 등의 대가성 문자발송 금지, 대리운전업체 전화번호(이하 '영업번호’라 한다) 및 기타 변동사항에 대한 사전 승인<각주>8</각주>, 대리운전고객을 소개한 식당 등에 지급하는 소개대가 제한’ 등이 포함된 징계규정<각주>9</각주><각주>10</각주>을 아래 <표 6>과 같이 징계관리규정에 조문화하였고, 대리운전업체가 대리운전고객에게 무료이용서비스를 제공하기 위하여 대리운전기사의 대리운전정산프로그램에 대리운전비용 1만원을 무료로 충전하여 주는 행위를 금지대상으로 추가하였다. <표 6> 2010. 10. 21. 개정 징계관리규정(심사보고서 소갑 제4호증<각주>11</각주>발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711733" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 12 피심인은 2011. 4. 11. 이사회에서 아래 <표 7>과 같이 대리운전고객을 소개한 업소에 대한 소개대가를 물품으로만 지급토록 하는 내용으로 징계관리규정을 개정하여 2011. 5. 1.부터 시행하였다. <표 7> 2011. 4. 11. 개정 징계관리규정(소갑6호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711735" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>12</각주>제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. ~ 2. (생략) 3. 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생략) ② ～ ④ (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 13 법 제26조 제1항 제3호에서 금지하는 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 제한하는 행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사가 있어야 하고, 이와 같은 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 사업자단체의 표시내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 한다. 2) 위법요건에 해당하는지 여부 가) 사업자단체 의사의 존재 및 표시 여부 14 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 금지행위가 이러한 결의, 결정이 아니라 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한, 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며 의사표시의 방법으로 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 15 살피건대, 위 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인은 2008. 7. 3. 구성사업자 및 구성사업자단체의 대표들로 구성된 임원회의에서 징계관리규정을 제정하였고 이를 2회<각주>13</각주>에 걸쳐 개정ㆍ시행한 점, 이사회에서 아래 <표 8>과 같이 대리운전연합 별 '영업번호 승인의 건’을 논의한 사실이 있는 점, 피심인의 회장이 아래 <표 9>와 같이 징계관리규정에 위반되는 행위를 적발한 사례가 있었다고 진술한 점 등으로 볼 때 사업자단체의 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. <표 8> 2011. 4. 11. 정기이사회 회의록(소갑5호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711737" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 9> 피심인의 회장 최ㅇㅇ의 진술조서(소갑8호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711739" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나) 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하였는지 여부 16 사업자단체는 구성사업자의 공동의 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체로서, 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사결정에 의하여 구성사업자의 사업내용 또는 활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것은 예정되어 있다고 할 것이나, 그 결의가 구성사업자의 사업내용 또는 활동에 있어서 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 경우에는 법 제26조 제1항 제3호에 규정된 '구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위’에 해당한다<각주>14</각주>17 살피건대, 구성사업자는 독립 사업자로서 사업활동을 영위함에 있어 대리운전고객에 대한 무료이용 관련 문자발송 및 무료이용 서비스 제공, 대리운전고객 소개업소에 대한 소개대가 지급 등 판매촉진 활동을 할 것인지 여부 등을 자율적으로 결정할 수 있어야 할 것인바, 피심인이 이를 제한함으로써 구성사업자들 간에 대리운전고객 확보를 위한 경쟁을 제한하고 대리운전고객의 후생을 감소시키는 결과를 초래하게 하였으므로, 이는 구성사업자의 사업내용이나 활동에 대한 과도한 제한으로서 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해한 경우에 해당한다. 18 또한, 구성사업자로 하여금 영업번호를 사전에 승인받도록 하거나 또는 다른 대리운전연합으로 이동하는 것을 제한한 행위는 아래 <표 10>과 같이 기존 대리운전업체의 기득권을 보호하기 위한 수단이었다는 점에 비추어 볼 때 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해한 경우에 해당한다. <표 10> 피심인의 회장 최ㅇㅇ의 진술조서(소갑8호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711741" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 19 한편, 피심인은 영업번호 및 기타 변동 사항을 사전 승인 받도록 한 것은 영업번호가 대구사랑연합, 시민연합, 세종연합 등 3개 연합에 동시에 등록되는 경우에는 중복된 콜이 발생하거나 중복된 영업번호를 다르게 인식하게 됨에 따라 중복된 콜을 취소하거나 복지비<각주>15</각주>를 과다 수취하게 되는 등의 문제점을 방지하기 위함이라고 주장하나, 살피건대 위 <표 10>의 피심인 회장의 진술에 나타난 바와 같이 피심인의 위 행위의 목적이 기존 대리운전업체의 기득권을 보호하기 위한 것에 있었다는 점 등에 비추어 볼 때 피심인의 주장은 이유 없다. 3) 소결 20 따라서 피심인의 위 가.의 행위는 법 제26조 제1항 제3호의 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위에 해당한다.<각주>16</각주>3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 21 피심인이 구성사업자가 자율적으로 결정하여야 할 고객확보를 위한 광고여부 및 영업방식을 제한하고 영업번호 등을 사전승인대상으로 한 행위는 대구 지역의 대리운전 시장에서 자유롭고 공정한 경쟁 질서를 저해하고 소비자후생에 미치는 영향이 큰 것으로 판단되므로, 법 제27조에 의하여 시정명령을 부과하고, 법 제28조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 제1항 관련 [별표 2] 및 제61조 제3항, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2013. 6. 17. 공정거래위원회 고시 제2013-2호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 22 피심인의 법 위반행위는 사업자단체 금지행위에 해당하므로 과징금고시 Ⅱ. 9. 및 Ⅳ. 1. 다. (2) (가)에 따라 위반행위의 종료일이 속한 연도의 사업자단체 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다. 가) 연간예산액 23 피심인이 임시이사회를 개최하여 징계관리규정을 명시적으로 폐기한 날(2013. 11. 20.)의 전일이 이 사건 위반행위의 종료일인 바, 위반행위 종료일이 속한 연도인 2013년의 예산액을 연간예산액으로 하여야 하나, 피심인이 사전에 예산편성을 하고 있지 아니한 점을 고려하여 2012년 예산액을 적용하여 산정기준을 정하기로 한다. 이에 따라 피심인의 2012년 예산액은 2011년도 이월금액 88,158천 원과 2012년 수입금액 1,386,618천원을 합산한 1,474,776천 원 중 수입금액으로 계상되어 있었던 대리운전기사이동용 차량탑승카드발급에 대한 보증금<각주>17</각주>65,870천원을 제외한 1,408,906천 원<각주>18</각주>으로 한다. 나) 부과기준율 24 이 사건 위반행위의 내용 및 정도 등을 고려할 때 '중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (2) (가)에 의하여 부과기준율은 40%를 적용한다. 다) 산정기준 25 피심인의 연간예산액 1,408,906천 원에 부과기준율 40%를 곱한 금액인 563,562천 원을 산정기준으로 한다. 2) 1차 조정(행위요소에 의한 조정) 26 사업자단체의 연간예산액을 기초로 산정기준을 정함에 따라 위반행위의 기간이 고려되지 않은 경우에 해당하여 위반기간에 따른 산정기준의 조정이 필요한바, 이 사건에서 피심인의 법 위반 행위 기간은 징계관리규정을 개정한 2010. 10. 21.부터 징계관리규정을 폐기한 날의 직전일인 2013. 11. 19.까지이다. 27 따라서 위반행위의 기간이 3년을 초과하는 경우에 해당하므로 산정기준의 50%에 해당하는 금액을 가산한다. 28 이에 따른 1차 조정 산정기준은 845,343천 원이다. 3) 2차 조정(행위자 요소 등에 의한 가중ㆍ감경) 29 피심인이 심사관의 조사 단계부터 위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 징계관리규정의 제정부터 개정까지의 경과ㆍ이유 등 이 사건 위법성 판단과 관련된 사실에 대하여 진술하고 관련 자료를 제출하는 등 조사에 적극 협력하였으므로 1차 조정 산정기준의 100분의 30을 감경한다. 30 이에 따른 2차 조정 산정기준은 591,740천 원이다. 4) 부과과징금의 결정 31 연간예산액(1,408,906천 원)의 대부분이 대리운전기사 수송버스 운영경비(1,265,594천 원)로 지출되는 점, 2013년 11월말 기준 피심인의 집행예산 잔액이 △71,468천 원에 이르는 등 현실적 부담능력을 감안하여 2차 조정 산정기준의 50%를 감경하고, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버린 295,000천 원을 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 32 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제26조 제1항 제3호에 위반되므로, 시정명령에 대해서는 법 제27조를, 과징금 부과에 대해서는 법 제28조 제1항을 적용하여 주문과 같이 의결한다.