대구도시철도 3호선 턴키대안공사 입찰 참가 16개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 주식회사 포스코건설(이하 피심인 명에서 '주식회사’를 생략하여 표기한다. 모든 피심인에 대하여 같다), 지에스건설, 신동아건설, 대우건설, 한라, 현대건설, 삼성물산, 대림산업, 코오롱글로벌<각주>1</각주>, 에스케이건설, 대보건설, 현대산업개발(이하 피심인 모두를 칭할 때에는 '피심인들’이라 한다)는 건설업을 영위하는 자들로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(2009.3.25. 법률 제9554호로 개정된 것, 이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당한다. 나. 피심인들의 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일 반 현 황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211249" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (2012.12.31.기준, 단위 : 백만원, 명) * 자료출처 : 피심인 제출자료 및 공시자료 다. 시장구조 및 실태 1) 건설시장 개요 3 건설업은 생산기간이 길고 대규모 자금과 복합적인 가공ㆍ생산이 요구되는 전형적인 수주산업으로서, 제조업ㆍ서비스업과 긴밀한 연관관계를 갖고 있을 뿐만 아니라 다량의 노동력이 투입되기 때문에 생산유발 효과 및 고용유발 효과가 매우 큰 산업이다. 4 건설수주액으로 볼 때, 전체 건설시장의 규모는 2012년 기준으로 연간 약 102조 원에 이르며, 이 중 공공건설시장 규모는 약 34조 원으로 전체의 약 34%를 차지한다. 한편, 경기악화에 따라 2008년과 2009년에 민간건설수주가 크게 감소하는 등 민간건설시장이 위축됨에 따라 상대적으로 공공건설시장의 중요성이 부각되었으나, 2010년의 경우에는 공공건설시장도 크게 위축되었다. 5 2007년부터 2012년까지 기간 중 국내 건설수주 규모 현황은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 건설수주 규모 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211271" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (단위: 억 원, %) * 자료출처 : 대한건설협회 월간건설경제동향('13.2.8.) 2) 철도 및 지하철 공사 입찰시장 6 2010년을 기준으로 국내 공공토목 시장규모는 17조 5,078억 원 수준<각주>2</각주>인바, 이 중 철도건설공사 입찰시장은 1조 8,888억 원 규모(총 10건)로서, 전체 공공토목시장에서 차지하는 비중은 약 10.8%에 달하였다<각주>3</각주>. 이를 입찰방식에 따라 분류하면 턴키 등 입찰이 1조 5,667억 원, 최저가 방식 입찰이 3,221억 원 규모로 턴키 등 다른 방식의 입찰이 약 82.9%를 차지하였음을 알 수 있다. 7 한편, 같은 해 지하철건설공사 입찰시장은 6,546억 원 규모(총 6건)로 공공토목시장에서 지하철건설공사가 차지하는 비중은 3.7%에 달하였으며<각주>4</각주>, 모두 턴키 또는 대안입찰 방식으로 이루어졌다. 8 2010년부터 2012년까지 기간 중 철도ㆍ지하철공사 입찰시장 현황은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 철도ㆍ지하철공사 입찰시장 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211293" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>5</각주><각주>6</각주>(단위 : 억 원) * 자료출처 : 관련업계 제출자료 3) 대안 입찰제도 가) 공공공사 입찰제도 개요 9 현행 '국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’(이하 '국가계약법’이라 한다) 및 같은 법 시행령에 의하면, 우리나라의 공공공사 입찰제도는 크게 ① 설계ㆍ시공 분리입찰방법, ② 설계ㆍ시공 일괄입찰방법, ③ 대안입찰방법으로 나뉜다.<각주>7</각주>10 설계ㆍ시공 분리입찰방법(design-bid-build)은 발주처가 설계자와 계약을 하여 설계를 완성하고 시공자를 별도로 선정하여 공사를 수행하는 전통적인 입찰제도이다. 11 설계ㆍ시공 일괄입찰방법은 일괄시공자가 설계와 시공을 모두 담당하는 방식으로 턴키(turn-key)방식 또는 일괄계약(design-build 또는 design-construct)방식으로 불린다. 즉 턴키방식은 발주자가 하나의 시공업자와 계약을 체결하고, 시공업자가 건설공사에 대한 재원조달, 토지구매, 설계와 시공ㆍ운전 등의 모든 서비스를 발주자에게 제공하는 형태로 수행된다. 12 마지막으로, 대안입찰(alternate-bid) 방식은 원안입찰과 함께 입찰자의 의사에 따라 '대안’을 제출하도록 허용되는 입찰제도이다. '대안’이란 발주기관이 제시하는 원안의 공사입찰 기본설계 또는 실시설계에 대하여 기본방침의 변경 없이 원안과 동등 이상의 기능과 효과를 가진 신공법ㆍ신기술ㆍ공기단축 등이 반영된 설계로서, 가격이 발주기관이 작성한 원안의 가격보다 낮고 공사기간이 원안을 초과하지 아니하는 방법으로 시공할 수 있는 설계를 말한다. 이 방식은 민간의 경쟁을 통해 공사의 효율성을 제고하고 장기적으로 설계ㆍ시공 상의 기술능력 개발을 유도하는 장점이 있다. 13 국가계약법에 의하면 대안입찰이나 일괄입찰 방식은 총공사비 추정가격이 300억 원 이상인 '대형공사’, 총공사비가 300억 원 미만이지만 대안입찰 또는 일괄입찰 방식으로 집행하는 것이 유리하다고 인정되는 '특정공사’ 등에 적용된다.<각주>8</각주>나) 대안입찰의 절차 및 낙찰자 결정 방법 (1) 입찰절차 14 대안입찰 방식의 입찰과정은 다음과 같이 진행된다. <표 4> 대안입찰 공사 공사의 발주절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211295" alt="이유 4번째 이미지" ></img> ① 입찰방법 심의 및 결정 15 대형공사 또는 특정공사의 입찰방법을 대안입찰 방식으로 할 것인지 여부는 발주처가 기본설계 전에 1차적으로 결정하고, 집행기본계획서를 국토교통부장관에게 제출하면 이를 중앙건설기술심의위원회에서 심의한 후 최종적으로 확정하게 된다.<각주>9</각주>② 입찰공고 16 해당 공사를 대안입찰 방식에 의하여 집행하기로 결정하면, 국토해양부장관은 이를 공고하여야 한다.<각주>10</각주>③ 입찰참가자격 사전심사 17 입찰참가자격 사전심사(Pre-Qualification, 이하 'PQ심사’라 한다)란 국가가 발주하는 경쟁입찰절차에 참가할 자격이 있는지 여부를 사전에 심사하는 절차를 말한다.<각주>11</각주>PQ심사는 경영상태 심사와 기술적 공사이행능력 심사로 구분되며<각주>12</각주>이를 통과한 자만이 입찰에 참여할 수 있다. <표 5> 입찰참가 적격자 선정방법 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211223" alt="이유 5번째 이미지" ></img> ④ 낙찰적격입찰 선정 18 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 제출된 대안입찰가격이 입찰자 자신의 원안입찰가격보다 낮고, 총공사 예정가격 이하로서 대안공종에 대한 입찰가격이 대안공종에 대한 예정가격 이하인 대안입찰을 '낙찰적격입찰’로 선정한다.<각주>13</각주>⑤ 대안 채택 및 낙찰자 결정 19 중앙건설기술심의위원회 또는 설계자문위원회에서 발주처의 의뢰를 받아 기본설계의 적격 여부 및 설계 점수를 평가한다. 발주처는 평가결과를 통지받은 후 적격으로 통지된 대안입찰서 중에서 설계점수가 높은 순으로 최대 6개의 대안(적격으로 통지된 대안이 여섯 개 미만인 경우에는 적격으로 통지된 모든 대안)을 선정한 후 대안설계점수가 원안설계점수보다 높은 것을 대안으로 채택한다.<각주>14</각주>20 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 원안입찰자와 채택된 대안을 제출한 자 중에서 사전에 입찰공고된 낙찰자 결정방법을 적용하여 낙찰자를 결정한다.<각주>15</각주>⑥ 계약체결 및 설계보상비 지급 21 낙찰자가 결정되면, 발주처는 낙찰자로 결정된 자와 계약을 체결하고, 발주처는 탈락자들에게 예산의 범위 안에서 설계보상비를 지급할 수 있다.<각주>16</각주>22 대안입찰에서 입찰참가자는 입찰시 입찰서와 함께 대안을 제출하여야 하므로, 낙찰되지 않는 경우 설계비용에 대한 부담이 입찰참가의 제한요인으로 작용할 수 있다. 이에 공공분야의 발주기관들은 국가계약법 시행령 제89조 및 구(舊) '정부 입찰ㆍ계약 집행기준’(기획재정부회계예규, 2009.5.8. 개정) 제8조에 의하여, 설계점수 평가결과 낙찰적격입찰로 선정된 자들 가운데 낙찰되지 아니한 입찰자에게는 설계비에 대한 보상으로 총 공사비의 2% 범위 내에서 설계점수가 높은 순으로 일정금액을 지급한다. <표 6> 설계보상비 지급방식(구 정부입찰ㆍ계약집행기준)<각주>17</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211297" alt="이유 6번째 이미지" ></img>(2) 낙찰자 결정방식 23 대안입찰에서 낙찰자를 결정하는 방식의 유형<각주>18</각주>은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 대안입찰의 낙찰자 결정방식 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211299" alt="이유 7번째 이미지" ></img> ① 최저가방식 24 최저가방식은 원안입찰자와 채택된 대안을 제출한 자 중에서 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정하는 방식이다. 이 방식에 의하면 아래 <표 8>과 같은 경우에는 투찰가격이 제일 낮은 '병’이 낙찰자로 결정된다. <표 8> 최저가방식의 예시 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211301" alt="이유 8번째 이미지" ></img> ② 입찰가격 조정방식 25 입찰가격 조정방식은 원안입찰자와 채택된 대안을 제출한 자 중에서 입찰가격을 설계점수로 나누어 조정된 수치가 가장 낮은 자를 낙찰자로 결정하는 방식이다. 이 방식에 의하면 아래 <표 9>와 같은 경우 조정가격[=입찰가격/(설계점수/100)]이 제일 낮은 '을’이 낙찰자로 결정된다. <표 9> 입찰가격 조정방식의 예시 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211303" alt="이유 9번째 이미지" ></img> ③ 설계점수 조정방식 26 설계점수 조정방식은 원안입찰자와 채택된 대안을 제출한 자 중에서 설계점수를 입찰가격으로 나누어 조정된 수치가 가장 높은 자를 낙찰자로 결정하는 방식이다. 이 방식에 의하면 아래 <표 10>과 같은 경우 조정점수(=설계점수×추정가격<각주>19</각주>/입찰가격)이 제일 높은 '을’이 낙찰자로 결정된다. <표 10> 설계점수 조정방식의 예시 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211229" alt="이유 10번째 이미지" ></img> ④ 가중치 기준방식 27 가중치 기준방식은 원안입찰자와 채택된 대안을 제출한 자 중에서 설계점수와 가격점수에 일정한 가중치를 부여하여 평가한 후 총점이 가장 높은 자를 낙찰자로 결정하는 방식이다. 이 방식에 의하면 아래 <표 11>과 같은 경우 조정점수(=설계가중치 점수+가격가중치 점수<각주>20</각주>)가 제일 높은 '을’이 낙찰자로 결정된다.<표 11> 가중치 기준방식의 예시 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211231" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 4) 대구도시철도 3호선 건설공사의 특성 및 입찰 현황 가) 모노레일 방식 28 대구도시철도 3호선은 칠곡～범물 23.95km 노선에 30개소의 정류장이 있으며 2014년 하반기 개통을 앞둔 대구의 3번째 도시철도이다. 부산 반송선에 이은 국내 두 번째 국가재정사업 경량전철로서 비용 절감과 사업기간 단축을 위해 국내 최초로 도시형 모노레일로 건설되었다. 29 모노레일은 하나의 궤도주형 위를 차체가 타고 달리는 방식[과좌식(跨座式) 모노레일]과 궤도주형 아래로 차체가 매달려 운행되는[현수식(懸垂式) 모노레일] 방식으로 나누어지는데, 대구도시철도 3호선은 상대적으로 비용이 적게 소요되는 과좌식 모노레일 방식으로 건설되었다. 30 모노레일은 차량이 궤도주형을 감싸고 주행하므로 소음이 상대적으로 적고, 상부 슬라브가 없는 개방된 모양으로 선로가 건설된다는 점에서 기존의 지하철 또는 지하철 차량에서 규격만 축소된 형태라고 할 수 있는 일반 경량전철과는 차이가 있다. 31 모노레일은 1820년대에 영국에서 고안되어 독일, 미국, 일본 등에서 기술이 발달하였으며, 특히 일본의 경우 1958년에 모노레일이 최초로 도입되고 1964년 도시형 모노레일이 등장하는 등 모노레일이 일찍 발전하여 국내 기술자들이 연구를 위해 방문하기도 하였다. 나) 입찰 현황 32 대구도시철도 3호선 건설공사는 제1공구에서 제8공구까지 여덟 개 공구로 나누어져, 2008. 12. 15. 조달청 입찰공고를 거쳐 2009. 4. 14. 입찰이 이루어졌다. 입찰방식은 국가계약법 시행령 제6장 제78조 및 제79조 등에서 정한 대안입찰(부분대안) 방식으로, 낙찰자 결정은 설계점수<각주>21</각주>에 75%, 가격점수<각주>22</각주>에 25%의 비중을 부여하는 '가중치 기준방식’으로 수행되었다. 33 발주처에서 입찰공고를 통하여 대구광역시에 주된 영업소를 두지 않은 사업자의 경우 대구광역시에 주된 영업소를 둔 업체들의 출자비율을 40% 이상으로 하여 공동도급을 하도록 권유함에 따라 제6공구의 한 사업자를 제외하고는 모두 공동수급방식으로 입찰에 참여하였다. 34 각 공구별 PQ 제출시 컨소시엄은 아래 <표 12>와 같다. <표 12> 공구별 컨소시엄 구성현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211233" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 제6공구의 극동건설, 제8공구의 경남기업은 PQ제출 후 입찰에는 참여하지 아니하였다. 35 각 공구별 입찰결과는 아래 <표 13>과 같다. <표 13> 공구별 입찰결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211235" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 공동행위 배경 가) 공공공사 발주물량의 증가 36 2008년부터 2009년까지 민간건설경기가 크게 위축된 반면, 공공공사 발주는 2008년 32조 원에서 2009년도 51조 원으로 약 60% 증가되었다. 특히 2009년 상반기는 대구도시철도 3호선 공사 이외에도 경인운하 사업, 4대강 정비사업, 새만금방수제 사업, 제2경부고속도로 건설사업, 지하철 9호선 연장 등 서울시 발주 6개 사업, 인천도시철도 2호선 사업 등 총공사비가 1조 원이 넘는 대규모 턴키입찰 물량이 유례없이 큰 폭으로 증가한 시기라고 할 수 있다. 37 이에 따라 건설사들은 제한된 시공능력과 재정형편으로 인해 모든 턴키공사에 참여하기 어려운 사정 등을 감안하여 건설사 상호간의 경쟁을 회피하는 방법으로 이익을 극대화하기 위해 노력할 유인이 커지게 되었다. 이러한 상황에서 이 사건 공사는 입찰공고일 이전에 이미 건설경제 등 언론을 통해 건설사들에게 알려졌으며, 각 건설사들은 자신이 참여할 공구를 내부적으로 선택하는 과정에서 입찰결과에 대한 불확실성을 제거하기 위해 다양한 접촉 경로를 통해 경쟁사 참여 동향 등에 대한 정보를 적극 수집하는 한편, 이익을 극대화하기 위하여 경쟁을 회피하는 방법을 적극적으로 모색하게 되었다. 나) 건설사들 간의 상시적인 정보교환 활동 38 대구도시철도 3호선 턴키대안공사(이하 '이 사건 공사’라 한다)의 입찰이 이루어진 2009년을 전후하여 피심인들을 포함한 건설사들은 직급별 담당자들 간의 모임이나 유선연락 등을 통해 이 사건 공사를 포함한 당시의 공공공사 입찰과 관련한 정보를 지속적으로 교환하였다. 39 이러한 사실은 피심인들의 내부 문건 및 임직원의 진술 등을 통해 확인된다. 예를 들어, 포스코건설 토목기획팀에서 2009년 2월 작성한 'Major사 임원 업무분장 & 조직현황’(소갑 제1-1호증)을 보면 포스코건설이 주요 경쟁사 임원들의 업무와 조직현황을 상세하게 파악하고 있었음을 알 수 있다. 또한 대우건설이 2009. 3. 19. 작성한 '동종사 모임 정보공유’(소갑 제1-2호증)에 의하면, 상위 8개 건설사들의 전략기획담당자들이 정기적으로 모임을 갖고, 매월 수주실적 조사, 12월초 수주전망조사, 분기별 수주/매출 조사, 12월 중순 임원조직 변동조사, 1월 중순 경영방침/전략조사 등 다양한 정보를 상호 교환하였음을 알 수 있다. 아울러 포스코건설 전○○ 부장의 진술(소갑 제2-1호증)에 의하면, 상위 10개 건설사와 공공입찰 수주가 많은 일부 중견 건설사들 간에 월별ㆍ분기별로 수주실적을 서로 교환하고 있으며, 일반적으로 건설사간에 특정 공구 참여에 대한 정보를 교환하는 것이 관행화되어 있음을 알 수 있다. <표 14> 포스코건설 전○○ 부장의 진술서<각주>23</각주>(소갑 제2-1호증 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211237" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 다) 공구분할 등을 통한 경쟁회피 40 2009년경에 건설사들은 단순히 경쟁사들의 참여 공구 등에 대한 정보교환에만 머물지 않고, 대규모 턴키공사의 발주가 예상되면 대형 건설사들을 중심으로 각 건설사가 참여할 공구가 서로 중복되지 않도록 적극적으로 조정하려는 노력을 기울였다. 이러한 사실은 다음과 같이 피심인들의 내부 문건들을 통해 확인된다. 41 현대산업개발이 2011년 7월 작성한 '토목사업본부 운영방안’(소갑 제1-6호증)에 의하면, 2008년부터 2009년까지 기간 동안 비경쟁 수주 실적이 크게 상승하였다고 기술되어 있다. 또한 현대산업개발이 2009년 2월 작성한 '2009년 토목사업본부 업무 보고’(소갑 제 1-7호증)와 2009. 8. 24. 작성한 '중장기 발전전략 수립을 위한 프로젝트’(소갑 제1-8호증)에 의하면, 그 시기에 턴키 및 대안 공사에서 대형 건설사들 간에 물량 배분 및 상호 경쟁 회피를 위한 암묵적인 카르텔이 형성되어 있었다는 사실을 알 수 있다. <표 15> 2011년 7월 작성 현대산업개발 '토목사업본부 운영 방안’(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211239" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 16> 2009년 2월 작성 현대산업개발 '2009년 토목사업본부 업무보고’(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211241" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 17> 2009. 8. 14. 작성 현대산업개발 '중장기 발전전략 수립을 위한 프로젝트’(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211243" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 42 포스코건설이 2010년 1월경 작성한 '09년도 턴키현황 분석 및 대책’(소갑 제1-9호증)은 2009년 대형 건설사들이 수주한 토목공사를 경쟁/비경쟁으로 나누고 있는데, 특히 '토목분야에서 비경쟁 수주가 많고, 공구분할 및 동시발주로 대형사간 경쟁 회피’가 이루어졌다는 것이 확인된다. <표 18> 2010년 1월 작성 포스코건설 '09년도 턴키현황 분석 및 대책’(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211245" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 2) 공구 분할 합의 43 포스코건설, 지에스건설, 대우건설, 현대건설, 삼성물산, 대림산업, 에스케이건설, 현대산업개발 등 8개 피심인들은 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 2008년 11월경부터 12월 중순까지 서울역 인근 레스토랑 등에서 두 차례 이상 이루어진 영업팀장들 간의 모임을 통하여 아래 <표 19>와 같이 총 8개 공구 중 7개 공구에 대하여 공구별로 입찰에 참여할 사업자를 서로 협의하여 결정한 사실이 있다. 또한, 위 8개 피심인들은 이와 같이 자신들 간에 합의된 내용대로 2009. 4. 14.에 이루어진 공구별 입찰에 참여하였다. 한편, 제8공구의 경우 위 8개 사업자 중에서 참여를 희망하는 자가 없어 공구분할 대상에서 제외되었으며, 제4공구의 경우 현대건설과 삼성물산이 모두 참여를 희망함에 따라 두 사업자들 간의 경쟁 구도가 형성되었다.<각주>24</각주><표 19> 공구분할 합의 내용<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211247" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 44 위와 같이 8개 피심인들이 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 사전에 각 사가 참여할 공구를 협의하여 결정하고 그것을 실행한 사실은 다음과 같은 증거를 통해 확인된다. 45 첫째, 아래 <표 20> 내지 <표 22>에서 보는 바와 같이, 당시에 합의를 위한 모임에 직접 참여하였던 에스케이건설의 최○○ 팀장<각주>25</각주>, 대우건설의 백○○ 상무<각주>26</각주>, 지에스건설의 홍○○ 상무<각주>27</각주>등 피심인 임직원들이 위와 같은 사실이 있었음을 공통적으로 진술하였다. <표 20> 2014. 2. 22. 에스케이건설 최○○ 팀장 진술서(소갑 제2-2호증, 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211251" alt="이유 20번째 이미지" ></img> <표 21> 2014. 2. 23. 대우건설 백○○ 상무 진술서(소갑 제2-3호증, 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211253" alt="이유 21번째 이미지" ></img> <표 22> 2014. 2. 21. 지에스건설 홍○○ 상무 진술서(소갑 제2-4호증, 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211255" alt="이유 22번째 이미지" ></img><각주>28</각주>46 둘째, 한진중공업<각주>29</각주>이 2008. 11. 13. 작성한 '대구도시철도3호선 제3공구 대안입찰 참여의 건’(소갑 제1-12호증)이라는 자료에는 '10위권 내 8개 업체간에 참여공구가 조정’되고 있음이 적시되어 있는 바, 이것은 그 당시에 합의에 직접 참여하지 아니한 다른 건설사들도 위의 합의 사실에 대해 알고 있었음을 의미한다. <표 23> 2008. 11. 13. 한진중공업 '대구도시철도 제3공구 대안입찰 참여의 건’(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211257" alt="이유 23번째 이미지" ></img> 47 또한, 위 2. 가. 1). 다)의 <표 16> 내지 <표 18>에서 보는 것과 같이, 현대산업개발 및 포스코건설의 내부 자료들에 기술된 표현들을 통해서 그 시기에 턴키 및 대안 공사에서 대형 건설사들 간에 경쟁을 회피하기 위한 공구분할 행위가 빈번하게 이루어졌다는 사실이 확인되는 바, 이러한 것들도 위의 행위사실을 입증해 줄 수 있는 정황 증거라고 하겠다. 3) 공구별 들러리 합의 48 피심인들 중 제2공구, 제3공구, 제5공구, 제6공구에 참여한 건설사들은 아래 <표 24>와 같이 각 공구별로 사전에 낙찰사 및 들러리사를 정하여 입찰에 참여하였다.<각주>30</각주>즉, 위 공구분할 합의에 참여한 피심인 8개사 중 지에스건설, 대우건설, 대림산업, 에스케이건설 등 4개사는 자신이 참여하기로 한 공구에서 단일 응찰로 유찰되는 것을 막고 더 유리한 조건으로 낙찰받기 위해 각각 신동아건설, 한라, 코오롱건설<각주>31</각주>, 대보건설과 사전에 합의하여 이들로 하여금 해당되는 공구에 형식적으로 응찰하도록 하고, 이를 실행한 사실이 있다. <표 24> 공구별 낙찰사-들러리사 합의 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211259" alt="이유 24번째 이미지" ></img> 49 이하에서는 각 공구별로 들러리 합의 및 실행을 입증하는 증거들에 관하여 서술한다. 가) 제2공구: 지에스건설과 신동아건설 간의 합의 50 지에스건설과 신동아건설이 이 사건 공사 제2공구 입찰에 참여하면서 들러리 합의를 하고 이를 실행한 사실에 대해서는, 아래 <표 25> 및 <표 26>에서 보는 바와 같이 지에스건설 홍○○ 상무와 신동아건설 김○○ 업무팀장의 진술을 통하여 그 세부 내용이 확인된다. 즉, PQ제출 마감을 앞두고 지에스건설의 홍○○은 단일 응찰로 유찰되는 것을 막기 위해 신동아건설의 김○○에게 전화로 연락하여 제2공구에 원안입찰로 참가하여 들러리사가 되어줄 것을 요청하였으며, 이에 대해 신동아건설은 다른 대형공사에서 지에스건설의 공동수급사업자로 참여하는 것을 조건으로 들러리사가 되기로 합의하였다. 또한 합의를 실행하는 과정에서 지에스건설은 신동아건설의 컨소시엄 구성을 주선해주었을 뿐만 아니라, 투찰가격도 결정해주었으며, 지에스건설의 직원이 입찰 마감일에 신동아건설을 직접 방문하여 전자투찰과정을 확인하기도 하였다. <표 25> 2014. 2. 21. 지에스건설 홍○○상무 진술(소갑 제2-4호증, 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211261" alt="이유 25번째 이미지" ></img> <표 26> 2014. 2. 25. 신동아건설 김○○ 업무팀장 진술(소갑 제2-6호증, 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211263" alt="이유 26번째 이미지" ></img> 51 이 밖에도, 지에스건설과 신동아건설이 이 사건 공사 제2공구 입찰에 참여하면서 들러리 합의를 한 사실은 다음과 같은 증거들을 통해서도 인정된다. 52 첫째, 지에스건설이 입찰일 이전인 2009. 3. 10. 작성한 '2009년 영업 추진 계획 및 추정 실적 검토 보고’(소갑 제1-17호증) 자료를 보면, 'Ⅲ. 수주 추정(토목국내)’ 부분에서 이 사건 공사인 대구도시철도3호선 제2공구를 'A(수주확실) 80～100%’로 분류하고 있는 바, 이것은 입찰일 이전에 이미 지에스건설이 낙찰자로 결정되어 있었기 때문에 가능한 것이었다. 53 둘째, 신동아건설의 '2009년 사업계획서’(소갑 제1-22호증)를 보면, '2-1. 현장별 수주 및 계약 계획’의 'T/K 및 대안’ 부분에서 이 사건 공사에 대해서는 전혀 언급하고 있지 아니한 바, 이것은 사업계획서에 포함시킬 필요가 없는 들러리 입찰이었기 때문이라고 할 수 있다. 54 셋째, 이 사건 공사 입찰은 설계에 75%의 가중치가 부여되는 대안입찰 방식임에도 불구하고 신동아건설은 대안설계를 위해서 아무런 비용을 지출하지 아니하고 원안설계를 그대로 제출하였는바, 신동아건설은 당초부터 이 사건 공사를 수주할 의사가 없이 형식적으로 입찰에 참여한 것이었다. 55 넷째, 비엔에스엔지니어링<각주>32</각주>대표이사 김○○이 작성한 '2008턴키대안민자_08.12.16(화일명)’(소갑 제1-19호증)에 의하면, 아래 <표 27>과 같이 제2공구와 관련하여 'GS, 코오롱, 두산<각주>33</각주>’은 '1’로, '신동아’는 'S’<각주>34</각주>로 표기하고 있는 바, 이것을 통해 당시에 신동아건설이 제2공구에서 들러리로 입찰에 참여할 것이라는 정보가 설계용역회사에게까지 알려져 있었음을 알 수 있다. <표 27> 비엔에스엔지니어링의 2008턴키대안민자_08.12.16(화일명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211265" alt="이유 27번째 이미지" ></img> 다섯째, 두산건설<각주>35</각주>에서 이 사건 공사와 관련하여 작성한 2009. 2. 9. '착수보고’ 및 2009. 3. 16. '중간보고’(소갑 제1-21호증)에 의하면, 공구별 참여사 항목에 'GS, 신동아’로 낙찰사인 지에스건설은 진하게 표기하고 탈락한 신동아건설은 연하게 표기되어 있는 바, 이것은 두산건설에서 입찰일 이전에 이미 제2공구에서는 자신이 공동수급사업자로 참여하고 있는 지에스건설 컨소시엄이 수주할 것으로 전망하면서 신동아건설은 들러리로만 참여할 것임을 인지한 상태에서 작성하였기 때문이라고 할것이다.<각주>36</각주><표 28> 2009. 2. 9. 두산건설의 '착수보고(8공구)’(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211225" alt="이유 28번째 이미지" ></img> * 2009. 3. 16. '중간보고’의 각 공구별 참여사 현황도 이것과 동일하다. 나) 제3공구: 대우건설과 한라 간의 합의 56 대우건설과 한라가 이 사건 공사 제3공구 입찰에 참여하면서 들러리 합의를 하고 이를 실행한 사실은 아래 <표 29>에서 보는 바와 같이 대우건설의 김○○ 부장과 신○○ 차장의 진술 내용을 통하여 확인된다. 즉, 대우건설과 한라가 각각 낙찰사와 들러리사가 되기로 결정하고, 대우건설은 적극적으로 대안설계를 마련하였으나 한라는 설계원안을 거의 그대로 제출하기로 하여 이를 실행하였으며, 또한 대우건설에서 두 회사의 투찰가격을 결정하여 한라에 통보하여 그대로 실행하였다. 한편, 한라도 이 사건에 대한 공정거래위원회의 심의과정에서 이러한 사실에 대하여 모두 인정하였다. <표 29> 대우건설 김○○ 부장 및 신○○ 차장 진술(소갑 제2-5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211267" alt="이유 29번째 이미지" ></img> 57 이 밖에도, 대우건설과 한라가 이 사건 공사 제3공구 입찰에 참여하면서 들러리 합의를 한 사실은 다음과 같은 증거들을 통해서도 인정된다. 58 첫째, 한라의 '2009년~2011년 수주 계획 및 2009년 사업계획서’(소갑 제1-23호증)를 보면, '2009년~2011년 수주 계획’ 중 '1-2. 2009년 월별/조직별/공종별 수주 계획’ 부분 및 '2009년 사업계획서’ 중 '2-3. 토목공사 계획’ 부분에는 이 사건 공사가 포함되어 있지 아니한 바, 이것은 사업계획서에 포함시킬 필요가 없는 들러리 입찰이었기 때문이라고 할 수 있다. 59 둘째, 한라의 '월례회의(20090130)(화일명)’ 및 '090204수주회의(화일명)’(소갑 제1-24호증)에 의하면, 아래 <표 30>과 같이 'TK/대안 주요업무현황’과 관련하여 한라가 입찰에 참여한 7～8건의 공사에 대하여 참여사를 표기하면서 한라가 주간사 또는 서브사로서 참여하여 수주한 공사는 '1. 한라’ 로 표기한 반면, 수주 하지 못한 대구도시철도3호선 제3공구와 경인운하사업 제2공구는 '2. 한라’로 표기되어 있는바, 이는 입찰일 이전에 이미 자신이 들러리사로만 참여한다는 사실을 인지하고 있었기 때문이라고 할 수 있다. <표 30> 한라 월례회의(20090130) 및 090204수주회의(화일명)(소갑 제1-24호증, 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211269" alt="이유 30번째 이미지" ></img> 60 셋째, 비엔에스엔지니어링 대표이사 김○○이 작성한 '2008턴키대안민자_08.12.16(화일명)’(소갑 제1-19호증)에 의하면, 위 <표 27>에서 보는 것과 같이 제3공구와 관련하여 '대우’는 '1’로, '한라’는 'S’로 표기하고 있는 바, 이것을 통해 당시에 한라가 제3공구에서 들러리사로 입찰에 참여할 것이라는 정보가 설계용역회사에게까지 알려져 있었음을 알 수 있다. 61 넷째, 두산건설에서 이 사건 공사와 관련하여 작성한 2009. 2. 9. '착수보고’ 및 2009. 3. 16. '중간보고’(소갑 제1-21호증)에 의하면, 위 <표 28>에서 보는 것과 같이 공구별 참여사 항목에 '대우, 한라’로 낙찰사인 대우건설은 진하게 표기하고 탈락한 한라는 연하게 표기되어 있는 바, 이것은 두산건설에서 입찰일 이전에 이미 제3공구에서는 대우건설이 수주할 것으로 전망하면서 한라는 들러리사로만 참여할 것임을 인지한 상태에서 작성하였기 때문이라고 할 것이다. 다) 제5공구: 대림산업과 코오롱건설 간의 합의 62 대림산업과 코오롱건설이 이 사건 공사 제5공구 입찰에 참여하면서 들러리 합의를 하고 이를 실행한 사실은 다음과 같은 증거들을 통해서 인정된다. 63 첫째, 대림산업 토목영업팀에서 2009년 7월에 상반기 수주 실적을 점검하기 위하여 작성한 'PM회의’ 자료(소갑 제1-18호증)에는 아래 <표 31>과 같이 6대 건설사들의 '상반기 실적점검(토목T/K실적)’ 내역이 포함되어 있다. 여기서 대림산업은 자신이 낙찰받은 이 사건 공사인 '대구지 3-5(532)’를 '완화’<각주>37</각주>로 분류하였는바, 이것은 대림산업이 제5공구를 경쟁하지 아니하고 비경쟁으로 수주하였다는 것을 뜻하므로 코오롱건설이 들러리사로 입찰에 참여하였음을 인정하고 있는 것으로 이해된다.64 <표 31> 2009. 7. 27. 대림산업 'PM회의’(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211273" alt="이유 31번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211277" alt="이유 32번째 이미지" ></img> 65 둘째, 코오롱건설은 이 사건 공사와 관련하여 제2공구에서 지에스건설의 공동수급사업자로 참여하여 낙찰을 받았고, 제5공구에서는 주간사로 참여하여 탈락하였는데, 각 공구에서 설계용역업체와 체결한 계약 내용에 상당한 차이가 발견된다. 즉, 제2공구에서는 공사금액의 3.13%(2,512백만 원)를 설계용역비로 지불한 반면, 제5공구에서는 공사금액의 1.86%(2,180백만 원)만을 지불하고 성공불(8억 원)을 별도로 설정하는 방식으로 계약을 체결하였다. 코오롱건설은 이와 같이 하여 제5공구에서 설계용역비를 절감할 수 있었는바, 자신이 들러리사로 참여하는 것임을 감안하여 이와 같이 설계용역계약을 체결하였을 것으로 보인다. 또한, 제5공구에 대한 설계평가 결과 평가위원 12명 전원이 대림산업에 대해 코오롱건설보다 높은 점수를 부여하였는바, 이러한 사실도 코오롱건설이 들러리사임을 고려하여 최선을 다해 대안설계을 마련하지 않았기 때문이라고 할수 있다. 66 셋째, 비엔에스엔지니어링 대표이사 김○○이 작성한 '2008턴키대안민자_08.12.16(화일명)’(소갑 제1-19호증)에 의하면, 위 <표 27>에서 보는 것과 같이 제5공구와 관련하여 '대림’은 '1’로, '코오롱’은 'S’로 표기하고 있는 바, 이것을 통해 당시에 코오롱건설이 제5공구에서 들러리사로 입찰에 참여할 것이라는 정보가 설계용역회사에게까지 알려져 있었음을 알 수 있다. 67 넷째, 두산건설에서 이 사건 공사와 관련하여 작성한 2009. 2. 9. '착수보고’ 및 2009. 3. 16. '중간보고’(소갑 제1-21호증)에 의하면, 위 <표 28>에서 보는 것과 같이 공구별 참여사 항목에 '대림, 코오롱’으로 낙찰사인 대림산업은 진하게 표기하고 탈락한 코오롱건설은 연하게 표기되어 있는 바, 이것을 통해 두산건설이 입찰일 이전에 이미 제5공구에서는 대림산업이 수주할 것으로 전망하면서 코오롱건설은 들러리사로만 참여할 것임을 인지하고 있었음을 알 수 있다. 라) 제6공구: 에스케이건설과 대보건설 간의 합의 68 에스케이건설과 대보건설이 이 사건 공사 제6공구 입찰에 참여하면서 들러리 합의를 하고 이를 실행한 사실은 아래 <표 32> 및 <표 33>에서 보는 바와 같이 에스케이건설 최○○ 팀장과 대보건설 나○○ 이사의 진술을 통하여 확인된다. 즉, 에스케이건설은 입찰 공고일 이후에 유찰을 막기 위해서 최○○ 팀장이 대보건설 나○○ 팀장에게 연락하여 원안설계로 형식적으로 입찰에 참여해 달라고 요청하였으며, 대보건설은 이를 수락하여 에스케이건설이 결정해서 알려준 투찰률대로 입찰에 참여하였다. <표 32> 2014. 2. 22. 에스케이건설 최○○팀장 진술(소갑 제2-2호증, 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211281" alt="이유 33번째 이미지" ></img> <표 33> 2014. 2. 24. 대보건설 나○○이사 진술(소갑 제2-12호증, 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211283" alt="이유 34번째 이미지" ></img> 69 이 밖에도, 에스케이건설과 대보건설이 이 사건 공사 제6공구 입찰에 참여하면서 들러리 합의를 한 사실은 다음과 같은 증거들을 통해서도 인정된다. 70 첫째, 이 사건 공사 입찰은 설계에 75%의 가중치가 부여되는 대안입찰방식임에도 불구하고 대보건설은 대안설계를 위해서 아무런 비용을 지출하지 아니하고 원안설계를 그대로 제출하였는바, 대보건설은 당초부터 이 사건 공사를 수주할 의사가 없이 형식적으로 입찰에 참여한 것이었다. 또한 대보건설은 단독 주간사로 참여한 반면, 에스케이건설은 다른 6개사와 컨소시엄<각주>38</각주>을 구성하여 참여하였는바, 두 회사의 객관적인 시공능력 차이를 고려할 때 대보건설이 에스케이건설을 상대로 단독으로 입찰에 참여하는 것은 수주할 의지가 전혀 없었음을 보여주는 증거라고 할 수 있다. 71 둘째, 비엔에스엔지니어링 대표이사 김○○이 작성한 '2008턴키대안민자_08.12.16(화일명)’(소갑 제1-19호증)에 의하면, 위 <표 27>에서 보는 것과 같이 제6공구와 관련하여 'SK, 삼환, 화성’은 '1’로, '극동<각주>39</각주>’ 및 '대보’는 'S’로 표기하고 있는 바, 이것을 통해 당시에 대보건설이 제6공구에서 들러리사로 입찰에 참여할 것이라는 정보가 설계용역회사에게까지 알려져 있었음을 알 수 있다. 72 셋째, 두산건설에서 이 사건 공사와 관련하여 작성한 2009. 2. 9. '착수보고’ 및 2009. 3. 16. '중간보고’(소갑 제1-21호증)에 의하면, 위 <표 28>에서 보는 것과 같이 공구별 참여사 항목에 'SK, 극동, 대보’로 낙찰사인 에스케이건설은 진하게 표기하고 탈락한 대보건설은 연하게 표기되어 있는 바, 이것을 통해 두산건설이 입찰일 이전에 이미 제6공구에서는 에스케이건설이 수주할 것으로 전망하면서 대보건설은 들러리사로만 참여할 것임을 인지하고 있었음을 알 수 있다. 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ④ 생략 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2008. 6. 25. 대통령령 제20884호로 개정된 것, 이하 '시행령’이라 한다) 제33조 (경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 73 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는, 첫째 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 2) 위법요건 해당 여부 가) 합의의 존재여부 74 법 제19조의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 발생하는 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.<각주>40</각주>75 위 가. 2)에서 살펴본 바와 같이, 포스코건설, 지에스건설, 대우건설, 현대건설, 삼성물산, 대림산업, 에스케이건설, 현대산업개발 등 피심인 8개사는 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 공구별로 입찰에 참여할 사업자를 사전에 서로 협의하여 결정한 사실이 있는바, 이는 위 피심인 8개사의 임직원 진술, 같은 피심인들 및 기타 건설사들이 작성한 문건 등의 내용을 통해 입증된다. 76 이와 같은 행위는 입찰 자격을 갖춘 사업자들이 공정한 조건하에서 자유롭게 입찰에 참여하는 것을 제한하는 것으로서, 법 제19조 제1항 제3호에 규정된 “거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위”를 할 것을 합의한 것으로 인정된다. 77 또한, 위 가. 3)에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 공사 중 제2공구, 제3공구, 제5공구, 제6공구 입찰에 참여한 피심인들(8개사)은 각 공구 입찰에서 사전에 낙찰예정사와 들러리사를 결정하여 입찰에 참여한 사실이 있는바, 이는 각 공구별로 관련 피심인들의 임직원 진술, 같은 피심인들 및 기타 건설사 및 설계용역회사들이 작성한 내부 문서 등의 내용을 통해 입증된다. 78 이와 같은 행위는 입찰에서 낙찰자를 결정하는 것으로서 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”를 할 것을 합의한 행위에 해당한다. 나) 부당하게 경쟁을 제한하는지 여부 (1) 경쟁제한성의 의미 79 경쟁제한성이란 사업자들이 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말하며, 공동행위가 경쟁을 제한하는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>41</각주>80 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로서 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>42</각주>또한, 입찰가격과 낙찰자 결정에 관한 합의는 응찰과정에서의 자유로운 가격경쟁을 제한하고 그로 인하여 당해 입찰에서의 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>43</각주>(2) 경쟁제한성 여부 81 이 사건의 경우 입찰에 참여할 수 있는 자격을 갖춘 사업자가 제한된 상황에서 피심인 8개사가 참여할 공구를 사전에 배분하고, 제2공구, 제3공구, 제5공구, 제6공구의 경우 각 공구별로 관련 피심인들이 낙찰사와 들러리사를 사전에 결정하여 형식적으로 입찰에 참여하였는바, 피심인들의 이 같은 합의는 입찰 참여자간의 경쟁을 제한하여 안정적인 수익을 창출하기 위한 목적 이외에 다른 의도를 찾아 볼 수 없는 점, 실제로도 피심인들의 이 같은 행위들로 인해 이 사건 공사와 관련한 입찰에서 실질적으로 경쟁이 감소하여 피심인들의 의사에 따라 낙찰자가 결정되는 일이 발생하여 경쟁입찰 제도가 무력화되는 결과가 초래된 점, 특히 공구분할에 참여한 피심인 8개사는 상위 10대 회사에 포함되는 건설사들로서 공공건설시장에 지대한 영향을 미칠 수 있는 입장에 있다는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피심인들의 이 사건 각 공동행위는 대구도시철도 3호선 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 피심인 주장에 대한 검토 82 이 사건 공구분할 합의와 관련하여 일부 피심인들은 ① 이미 알려진 각 건설사별 희망 공구를 확인하였을 뿐 공구분할 합의를 한 것은 아니며, ② 제4공구의 경우 이미 현대건설과 삼성물산이 참여한다고 알려져 있었고 실제로 양사가 모두 제4공구에 응찰하여 경쟁을 하였으므로 공구분할이라고 할 수 없다고 주장한다. 83 첫 번째 주장에 관하여 먼저 살펴보면, 첫째 공구분할에 참여한 8개 피심인들은 단순한 정보교환의 수준을 넘어 경쟁사들로부터 자신의 공구를 인정받고, 자신도 경쟁사의 공구를 침범하지 않기로 암묵적으로 합의한 것이므로 전형적인 공구 분할에 해당하고, 둘째 위 <표 21>에서 보듯이 대우건설과 포스코건설이 당초 희망한 공구를 상호 교환한 사실<각주>44</각주>이 있는바 이러한 공구 교환행위는 모임을 통하여 사업자들 간의 '합의’가 형성되었다는 것을 입증하기에 충분하므로 일부 피심인들의 이와 같은 주장은 이유 없다. 84 두 번째 주장에 관하여 살펴보면, 첫째 현대건설과 삼성물산은 제4공구를 단독으로 독점하지는 못하였으나 공구분할을 통하여 적어도 다른 사업자들이 이 공구에 참여하는 것을 배제할 수는 있었고, 둘째 현대건설과 삼성물산은 합의를 통하여 자신들의 제4공구 참여를 확정짓고 다른 공구를 침범하지 아니할 것임을 확인시켜 줌으로써 다른 사업자들과 마찬가지로 공구분할에 참여한 것이었고, 셋째 제4공구 입찰에서 양사간에 벌어진 경쟁은 공구분할에 따른 제한된 경쟁에 불과한 것이므로 공구분할 합의를 부인할 수 있는 증거라고는 할 수 없으므로 일부 피심인들의 이와 같은 주장은 이유 없다. 4) 소결 85 피심인 포스코건설, 지에스건설, 대우건설, 현대건설, 삼성물산, 대림산업, 에스케이건설, 현대산업개발의 위 가. 2)의 행위는 법 제19조 제1항 제3호에 해당하고, 피심인 지에스건설, 대우건설, 대림산업, 에스케이건설, 신동아건설, 한라, 코오롱글로벌, 대보건설의 위 가. 3)의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 부당한 공동행위로 인정된다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 86 이 사건 공동행위의 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정조치를 부과하고,<각주>45</각주>피심인들의 위 2. 가.의 행위가 위 2.다.2).의 나)에서 살펴본 바와 같이 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], '과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시’(2008.11.10. 공정거래위원회 고시 제2008-18호로 개정된 것,<각주>46</각주>이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 87 이 사건 부당한 공동행위가 입찰과 관련된 것임을 고려하여, 관련매출액은 각 피심인별로 자신이 참여한 공구의 입찰과 관련한 계약금액으로 본다.<각주>47</각주>나) 부과기준율 88 피심인들의 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 그 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ.1.다.(1).의 (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공사의 경우 발주처에서 각 회사별로 1개 공구의 입찰에만 참여하도록 권고함에 따라 경쟁이 어느 정도 제한되어 있었던 점, 공구분할시 제4공구는 두 사업자가 계속 경합하였고 제8공구는 대상에서 제외되어 완전한 모양의 공구분할에는 이르지 못한 점 등을 감안하여 7.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 89 산정기준은 피심인 별로 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 정한다. 다만, 공구분할 합의에는 참여하지 아니하고 각 공구별 들러리 합의에만 참여하여 낙찰 받지 못한 신동아건설, 한라, 코오롱글로벌, 대보건설 등 피심인 4개사에 대해서는 과징금고시 Ⅳ.1.다.(1).(마)의 2) 규정에 따라 산정기준의 2분의1을 감액한다.<각주>48</각주>90 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 34>와 같다. <표 34> 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=123211285" alt="이유 35번째 이미지" ></img> (단위 : 천 원, %) 2) 행위요소에 의한 1차 조정 91 피심인 대우건설은 이 사건 공동행위에 관한 최초 조사공문 발송일인 2013.10.7.부터 과거 3년간 법 위반횟수가 3회이고 벌점 누산점수가 7.5점에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ.2.나.의 (1) 규정에 따라 산정기준의 10%를 가산한다. 또한 피심인 신동아건설은 이 사건 공동행위에 관한 최초 조사공문 발송일인 2013.10.7.부터 과거 3년간 법 위반횟수가 5회이고 벌점 누산점수가 12.5점에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ.2.나.의 (1) 규정에 따라 산정기준의 20%를 가산한다.<각주>49</각주>92 이에 따른 피심인별 1차 조정 산정기준은 아래 <표 35>와 같다.