대구사진앨범인쇄협동조합의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 적격성 및 일반현황 피심인은 대구광역시 지역에서 사진앨범제작을 위한 사진업이나 인쇄업을 영위하는 사업자들이 원자재 공동구매사업, 단체적 계약<각주>1</각주>을 통한 졸업앨범의 공동판매사업 등 공동의 이익을 증진할 목적으로 중소기업협동조합법에 의거 설립한 단체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “법”이라 한다) 제2조 제4호의 사업자단체에 해당된다. 피심인은 이사장 포함 7명의 이사와 2명의 감사 등 임원조직을 갖추고 있으며, 정기총회 및 이사회를 통하여 주요 의사결정 및 업무집행을 하고 있다. 피심인의 일반현황 및 최근 2년간의 졸업앨범구매 계약 실적은 각각 다음 <표1> 및 <표2>와 같다. <표1> 피심인의 일반현황 (2008. 9. 30. 기준, 단위 : 명, 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120738655" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 <표2> 피심인의 졸업앨범구매 계약 실적 (단위 : 건, 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120738657" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 주 1」피심인이 자기를 지정한 수요기관과 조달청을 통하여 체결하는 단체적 수의계약임 2」피심인이 자기를 지정한 수요기관과 직접 체결하는 단체적 수의계약임 3」수요기관이 피심인 추천업체를 계약대상자로 조달청에 요구하여 피심인이 적격업체를 추천한 입찰임 * 자료출처 : 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 (1) 시장규모 2008학년도 대구지역 총 422개의 학교에서(초등학교 211개교, 중학교 122개교, 고등학교 89개교) 110,108명의 졸업생이 배출되었음을 볼 때, 대구지역의 연간 졸업앨범제작규모는 3,384백만원(졸업생수×평균단가<각주>2</각주>)으로 추정된다. <표3> 대구지역 학교수 및 졸업생수 현황 (2008년 1월말 기준, 단위 : 개, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120738659" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 대구광역시교육청 자료 (2) 졸업앨범구매제도 수요기관인 학교가 졸업앨범을 구매하는 방법은 ① 특정 앨범제작업체<각주>3</각주>와 직접 계약하는 수의계약 또는 여러 앨범제작업체를 대상으로 입찰을 실시하는 경쟁입찰 방식이 있고, ② 조달청에 의뢰하여 구매하는 조달계약 방식으로 수요기관이 지정하는 업체와 계약하는 수의계약, 조합이 추천하는 업체를 대상으로 하는 수의견적입찰, 추천업체가 아닌 모든 업체를 대상으로 입찰을 실시하는 견적입찰 등이 있다. 그 밖에도 ③ 앨범조합과 체결하는 단체적 계약체결 방식이 있다. <표4> 수요기관(학교)의 계약대상자 선정 방법 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120738661" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 수의견적입찰방법은 추정가격이 2천만원 미만인 중소기업자간 경쟁제품<각주>4</각주>에 대하여 수요기관이 조달청에 조달요청하면서 수의계약 대상자로 조합추천업체를 희망하는 경우 조달청이 수요기관을 대신하여 해당 조합으로부터 2개 이상의 적격업체를 추천받아 견적경쟁방식으로 계약을 체결하는 것을 말한다. 이를 일명 조합추천제도<각주>5</각주>라고 한다. 조달청은 졸업앨범이 중소기업자간 경쟁제품이 아니므로 원칙적으로 조합추천에 의한 수의견적입찰을 실시할 수 없으나, 2007. 12. 17.부터 수요기관에서 학부모, 교사 등 이해관계자와의 협의를 통하여 해당 조합이 수의계약대상자를 추천하도록 결정하였음을 명시하여 조달요청할 경우에 해당 조합이 2개 이상의 수의계약 대상업체를 추천하는 것을 예외적으로 허용하였다. 졸업앨범에 대한 수의견적입찰은 조달청의 나라장터를 통하여 이루어지며 앨범제작업자가 입찰을 하기 위해서는 조달청 지정 공인인증기관<각주>6</각주>에서 발급받은 사업자용 공인인증서 및 개인용 인증서<각주>7</각주>(이하 “공인인증서”라 한다)를 같이 사용하여야 한다. 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 (1) 피심인은 2007. 9. 21. 자신의 사무실에서 이사장 포함 이사 8명, 감사 2명 등 총 10명이 참석한 제5차 이사회를 개최하여 조달계약에 필요한 구성사업자의 공인인증서를 공동관리하면서 조달청 입찰업무를 대행하기로 의결하였고, 2008. 2. 25. 46개 구성사업자가 참석한 정기총회에서 구성사업자의 공인인증서를 공동관리하기로 최종의결한 사실이 있다. 이에 따라 피심인은 총 63개 구성사업자 중 43개 사업자의 동의<각주>8</각주>를 얻어 공인인증서를 공동관리하였다. (2) 피심인은 2008. 4월부터 같은 해 9월기간 중 대구지방조달청이 시행한 졸업앨범구매입찰(총 127건, 총 입찰금액 : 1,195백만원)에서 공동관리하는 구성사업자의 공인인증서를 이용하여 자신의 사무실에 있는 2대의 퍼스널 컴퓨터<각주>9</각주>(Personal Computer, 이하 “피씨”라 한다)를 통하여 구성사업자를 대리하여 투찰한 사실이 있다. (3) 위 투찰에 앞서, 피심인은 졸업앨범의 수요기관인 학교와 접촉하여 해당학교가 지정하는 구성사업자(이하 “지정업체”라 한다)를 낙찰자로 사전에 결정하고 1개의 들러리업체를 선정하여, 지정업체의 투찰가격은 대구지방조달청이 입찰공고에서 공개한 추정단가와 부수를 곱한 금액의 98.912% 또는 100%<각주>10</각주>에 해당하는 수준으로 하고, 들러리업체의 투찰가격은 추정단가에 1,500원～2,000원<각주>11</각주>을 가산하여 부수를 곱한 금액으로 사전에 결정하였다. (4) 위 (1)의 사실은 '2007년 제5차 이사회’ 의사록, '2008년 제21차 정기총회’ 의사록, 2008. 9. 23.자 피심인의 확인서를 통하여 인정되고, 위 (2) 및 (3)의 사실은 피씨 고유번호 및 아이피 주소(Internet Protocol Address) 관련 2008. 9. 23.자 피심인 확인서, 2008년 계약운영대장 등을 통하여 인정된다. <표5> 대구지역 졸업앨범 구매입찰 현황(발췌) (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120738663" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 조달청 및 피심인 자료 나. 관련 법 규정 법 제26조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각 호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1~7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 다. 위법성 판단 (1) 위법성 성립요건 법 제26조 제1항 제1호에서 규정하고 있는 법 제19조 제1항 제8호의 행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 낙찰자 및 투찰가격 등 결정행위가 있어야 하고, ② 그와 같은 행위가 구성사업자의 의사결정에 영향을 미쳐야 하며, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. (2) 사업자단체의 의사에 의한 낙찰자 및 투찰가격 결정행위 존재 여부 “사업자단체의 의사”는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 의결, 결정 등의 형태로 나타나며, 금지행위가 이러한 결의, 결정이 아니라 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 따라 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 피심인은 위 2. 가.에서 보는 바와 같이 이사회(2007. 9. 21.) 및 정기총회(2008. 2. 25.)를 개최하여 조달계약에 필요한 구성사업자의 공인인증서를 공동관리하면서 조달청 입찰업무를 대행하기로 의결하고 2008년 4월부터 같은 해 9월까지 대구지방조달청이 시행한 총 127건의 졸업앨범구매입찰에서 사전에 낙찰자 및 투찰가격을 결정하여 투찰한 사실이 인정되므로 사업자단체의 의사에 의한 낙찰자 및 투찰가격 결정행위가 존재한다고 판단된다. (3) 구성사업자들의 의사결정에 영향을 미쳤는지 여부 본 사건 입찰에 있어 구성사업자들은 시장상황, 영업전략 및 여건 등을 감안하여 자율적으로 투찰가격을 결정하여야 함에도 불구하고 피심인이 위 2. 가.에서 보는 바와 같이 구성사업자의 일임을 받아 사전에 낙찰자 및 투찰가격을 결정하고 대리투찰행위를 하였으므로 구성사업자들의 의사결정에 영향을 미쳤다고 판단된다. (4) 경쟁제한성 여부 피심인의 위 2.가.의 행위는 품질, 가격 등 정당한 경쟁요소를 통하여 낙찰자가 결정되어야 함에도 불구하고 이러한 경쟁요소와는 무관하게 피심인이 사전에 낙찰자와 가격을 결정하는 행위로서, 이는 구성사업자들의 투찰가격 결정권을 제한함으로써 입찰참가자간 경쟁을 감소시키거나 소멸시키는 결과를 초래하므로 대구지역 졸업앨범구매 관련 전자입찰시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 행위에 해당된다. 3. 과징금 부과 가. 과징금 부과 결정 피심인의 행위는 사전에 낙찰자 및 투찰가격을 결정하는 입찰담합을 한 경우로 대구지역 졸업앨범구매 관련 전자입찰시장에 미치는 경쟁제한 효과가 크다고 판단되므로 법 제28조, 같은 법 시행령 제61조 제1항 관련 [별표 2] 및 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 “과징금 고시”라 한다) Ⅲ. 1. 나. (1)의 규정에 따라 피심인에게 과징금을 부과하기로 한다. 나. 기본과징금의 산정 본 사건은 사전에 낙찰자 및 투찰가격을 결정하는 입찰담합을 한 경우로 위반행위가 매우 중대할 뿐만 아니라 시장에 미치는 경쟁제한 효과가 크다. 따라서 위반행위 중대성의 정도가 “매우 중대한 위반행위”에 해당하므로 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (2). (가)의 규정에 따라 피심인의 2008년도 예산액에 50%의 부과기준율을 곱하여 기본과징금을 산정한다. <표6> 기본과징금 산출내역 (단위 : 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120738665" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 다. 의무적 조정과징금의 산정 피심인에게 과징금 고시 Ⅳ. 2.의 규정에 따른 조정사유가 없으므로 의무적 조정과징금은 기본과징금과 동일하게 유지한다. 라. 임의적 조정과징금의 산정 피심인이 2008년 9월이후 대구지방조달청의 전자입찰에 참여하지 않았고, 공인인증서의 공동관리가 불가능함을 조합원들에게 통보하는 등 위반행위를 자진시정하였으므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (5). (나)의 규정에 따라 의무적 조정과징금의 10%를 감경한 47,826천원을 임의적 조정과징금으로 산정한다. 마. 부과과징금의 결정 부과과징금은 피심인이 수요기관인 학교에서 지정하는 업체를 낙찰자로 결정한 점, 중소기업으로 구성된 사업자단체로 과징금 납부능력에 제약이 있는 점, 위반행위의 파급효과가 대구지역에 한정되어 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 임의적 조정과징금의 50%를 감액한 23,000천원(1백만원 미만의 금액은 절사한다)으로 결정한다. 4. 결론 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체금지행위에 해당하므로 시정명령에 대하여는 법 제27조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제28조 제1항의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.