대구염색산업단지관리공단 발주 발전소 전ㆍ계장 설비공사 설계 및 감리용역 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 녹색전기엔지니어링, 주식회사 그린이엔텍, 조ㅇㅇ(석정엔지니어링 공동대표), 심ㅇㅇ(석정엔지니어링 공동대표)<각주>1</각주>은 전력시설물 설계업 등을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 1 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 일 반 현 황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133215743" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 및 키스라인(KISLINE) 나. 대구염색산업단지관리공단 일반현황 1 대구염색산업단지관리공단(이하 '대구염색공단’이라 한다)은 1981년 대구염색산업단지의 유지관리와 입주 기업의 근대화 사업 등을 촉진하기 위하여 설립된 공단으로 산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률에 따라 대구광역시로부터 대구염색산업단지의 관리업무를 위임받아 수행하고 있다. 2 대구염색공단은 발전소에서 생산되는 전기, 증기(스팀) 등을 입주업체에게 공급하고 받는 대가를 주요 소득원으로 하며, 주요 업무는 아래 <표 2> 기재와 같다. <표 2> 주요업무 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133215761" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 3 대구염색공단의 연도별 예산, 단지 및 공동이용시설 현황은 각각 아래 <표 3> 및 <표 4> 기재와 같다. <표 3> 연도별 예산 현황 (단위: 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133215763" alt="이유 3번째 이미지" ></img> *자료출처: 대구염색공단 제출자료 <표 4> 단지 및 공동이용시설 현황 (2019. 12. 31. 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133215765" alt="이유 4번째 이미지" ></img> *자료출처: 대구염색공단 홍보용 책자 다. 시장구조 및 실태 1) 전력시설물의 설계업 및 감리업 4 전력기술(전력기술관리법 제2조 제1호)이란 전기사업법에 따른 전기설비의 계획, 조사, 설계, 시공 및 감리와 완공된 전력시설물의 유지, 보수, 운용, 관리, 안전, 진단 및 검사에 관한 기술을 말한다. 다만, 건설산업시설물에 따른 건설공사로 조성된 시설물과 원자력안전법에 따른 원자로 및 그 관계시설은 제외한다. 5 전력기술인(전력기술관리법 제2조 제2호)이란 국가기술자격법에 따른 전기 분야 기술자격 취득자 및 일정한 학력 또는 경력이 있는 사람으로서 산업통상자원부장관의 인정을 받은 사람을 말한다. 6 설계(전력기술관리법 제2조 제3호)란 전력시설물의 설치ㆍ보수 공사에 관한 계획서, 설계도면, 설계설명서, 공사비 명세서, 기술계산서 및 이와 관련된 서류( 이하 '설계도서’라 한다)를 작성하는 것을 말한다. 7 공사감리(전력기술관리법 제2조 제4호)란 전력시설물의 설치ㆍ보수 공사에 대하여 발주자의 위탁을 받은 공사감리업체가 설계도서나 그 밖의 관계 서류의 내용대로 시공되는지 여부를 확인하고, 품질관리, 공사관리 및 안전관리 등에 대한 기술지도를 하며, 관계 법령에 따라 발주자의 권한을 대행하는 것을 말한다. 8 전력시설물의 설계업이나 공사감리업을 영위하고자 하는 자는 전력기술관리법 제14조(설계업ㆍ감리업의 등록 등) 제1항에 따라 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다. 2) 시장규모 및 업체 현황 9 고용노동부에서 발간한 2020년 전기ㆍ에너지ㆍ자원 산업인력현황 보고서 자료에 의하면, 전기분야 설계용역 및 감리용역 시장규모는 아래 <표 5> 기재와 같다. <표 5> 설계ㆍ감리용역(전기분야) 전체 시장규모 현황 (2017년 기준, 단위: 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133215767" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 고용노동부 10 통계청 국가통계포털 자료에 의하면 공공부문에 있어 전기ㆍ통신분야의 설계 및 감리용역 입찰시장의 규모는 아래 <표 6> 기재와 같다. <표 6> 설계ㆍ감리용역(전기ㆍ통신분야) 전체 시장규모 현황 (2017년 기준, 단위: 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133215769" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처: 통계청 국가통계포털 11 한국전기기술인협회는 전력기술의 연구ㆍ개발을 촉진하고 전력시설물의 질적향상과 전력기술인의 교육훈련ㆍ관리 및 복리증진을 도모하여 국가산업발전에 기여하기 위하여 1996. 12. 23. 전력기술관리법 제18조에 따라 산업통상자원부장관의 인가를 받아 설립되었으며, 동 협회에 회원으로 등록된 지역별 회원수는 아래 <표 7> 기재와 같다. <표 7> 한국전기기술인협회 회원사 현황<각주>3</각주>(2021년 기준, 단위: 개)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133215771" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국전기기술인협회 홈페이지 라. 이 사건 입찰 현황 1) 개요 12 이 사건 입찰은 발전소 전ㆍ계장 설비공사의 설계 및 감리 등과 관련된 것으로서, 이 사건 입찰 개요는 아래 <표 8> 기재와 같다. <표 8> 이 사건 입찰 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133215773" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 자료출처: 대구염색공단 현장설명서 자료 등 2) 입찰 방식 13 이 사건 입찰은 지명경쟁입찰로서 발주처인 대구염색공단이 지명한 업체만이 입찰에 참여할 수 있었으며, 대구염색공단이 각 입찰대상자에게 입찰참가 통지를 하여 실제 입찰에 참여하는 업체 중 설계금액 이하의 최저가로 투찰한 업체가 낙찰자로 선정되었다. 14 이 사건 입찰과 관련하여 발주처인 대구염색공단은 최근 5년 이내의 국내외 발전소 전ㆍ계장 설비 개체공사 실시설계 실적(100억 원 이상의 공사)이 있는 전력시설물 설계사업자인 피심인 3개사를 입찰참가자로 지명하였다. 3) 입찰 절차 15 이 사건 입찰의 절차는 아래 <표 9> 기재와 같다. <표 9> 이 사건 입찰 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133215775" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4) 입찰 결과 16 이 사건 입찰 결과, 아래 <표 10> 기재와 같이 녹색전기엔지니어링이 최저가 투찰로 낙찰자로 선정되었다. <표 10> 이 사건 입찰 결과 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133215745" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 및 발주처 제출자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 1 피심인들은 2016. 4. 26. 대구염색공단이 발주한 발전소 전ㆍ계장 설비공사 설계 및 감리용역 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자, 형식적 입찰참가자(이하 '들러리’라 한다) 및 투찰가격 등을 합의하고 이를 실행한 사실이 있다. 2) 합의 배경 2 피심인 녹색전기엔지니어링은 2013년경 대구염색공단의 열병합발전소 환경설비 관련 시설공사 설계 용역을 수행한 경험이 있어서 현장 여건을 잘 알고 있었고, 피심인 녹색전기엔지니어링 소속 임직원들은 대구염색공단의 임직원들과 안면이 있는 사이였다. 3 피심인 녹색전기엔지니어링 신ㅇㅇ 이사는 위와 같은 설계 용역 수행 경험 및 대구염색공단 임직원들과의 친분 관계 등을 이용하여 이 사건 입찰에 대한 사전 영업을 하였고, 피심인 외 효성<각주>4</각주>을 통해 대구염색공단에 이 사건 입찰 관련 견적서를 제출함에 따라 이 사건 입찰의 설계금액<각주>5</각주>도 파악하고 있었다. 4 이러한 상황에서 이 사건 입찰이 지명경쟁입찰로 실시되어 피심인들 이외에 다른 업체가 참여할 가능성이 없고, 사전 영업을 한 자신이 낙찰자로 선정될 것이라고 인식하고 있었던 피심인 녹색전기엔지니어링은 낙찰가격 하락 방지를 위해 피심인 그린이엔텍 및 석정엔지니어링에게 들러리로 입찰에 참가하여 줄 것을 요청하였고, 이들 2개사가 이를 수락함에 따라 이 사건 합의가 성립하게 되었다. 3) 합의 내용 및 실행 가) 합의 내용 5 피심인 녹색전기엔지니어링 신ㅇㅇ 이사는 2016. 4월경 평소 친분이 있었던 피심인 그린이엔텍 신ㅇㅇ 대표이사 및 석정엔지니어링 조ㅇㅇ 대표에게 각각 휴대폰으로 연락하여 이 사건 입찰에 들러리로 참여해줄 것을 요청하였고, 신ㅇㅇ 대표이사 및 조ㅇㅇ 대표는 이를 수락하였다. <표 11> 피심인들의 전ㆍ현직 임직원들 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133215747" alt="이유 11번째 이미지" ></img><각주>6</각주>6 이에 따라 피심인 녹색전기엔지니어링 신ㅇㅇ 이사는 피심인 그린이엔텍의 투찰가격(330,000,000원)을 기재한 입찰견적서 및 피심인 석정엔지니어링의 투찰가격(400,000,000원)을 기재한 입찰견적서를 작성하여 2개 피심인에게 각각 전달하였다. <표 12> 피심인들 소속 임직원들 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133215749" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 나) 합의 실행 및 결과 1 위 합의한 바와 같이, 피심인 녹색전기엔지니어링은 2016. 5. 4.에 290,000,000원으로, 피심인 그린이엔텍은 같은 날 330,000,000원으로, 피심인 석정엔지니어링은 같은 날 400,000,000원으로 각각 투찰하였고, 그 결과 피심인 녹색전기엔지니어링이 낙찰받아 2016. 5. 16.에 대구염색공단과 계약금액 290,000,000원에 계약을 체결하였다. <표 13> 이 사건 입찰 결과 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133215751" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 4) 근거 1 이러한 사실은 녹색전기엔지니어링 신ㅇㅇ 이사가 석정엔지니어링에 보낸 메일(심사보고서 소갑 제1-7호증<각주>7</각주>), 석정엔지니어링 조ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-2호증), 녹색전기엔지니어링 신ㅇㅇ 진술조서(소갑 제2-4호증), 녹색전기엔지니어링 퇴직 직원 진술조서(소갑 제2-5호증) 등을 통해 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 위 사실을 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 1 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 2 법 제19조 제1항에서 규정하고 있는 '합의’라 함은 둘 이상의 사업자 간의 의사의 합치를 의미하고, 의사의 합치라 함은 '넓은 의미에서의 합의’를 말하는 것으로서 반드시 청약 또는 승낙을 요소로 하는 유효한 계약일 필요는 없다. 따라서 이러한 합의의 방법에는 계약ㆍ협정ㆍ결의 등 명시적 방법뿐만 아니라 양해 내지 요해(了解)와 같은 묵시적 방법도 포함된다.<각주>8</각주>2 또한, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>9</각주>3 그리고, 어느 한쪽 사업자가 당초부터 합의에 따를 의사도 없이 진의 아닌 의사표시에 의하여 합의한 경우라고 하더라도 다른 쪽 사업자는 당해 사업자가 합의에 따를 것을 신뢰하고 당해 사업자는 다른 사업자가 합의를 위와 같이 신뢰하고 행동할 것이라는 점을 이용함으로써 경쟁을 제한하는 행위가 되는 것은 마찬가지이므로 부당한 공동행위 성립에 방해가 되지 않는다.<각주>10</각주>(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 4 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁 요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 2 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>11</각주>1 또한, '일정한 거래분야’에는 경쟁관계가 있는 경우뿐만 아니라 경쟁관계가 성립될 수 있는 경우도 되고, 부당한 공동행위의 경쟁제한성에는 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치는 경우뿐만 아니라 그러한 영향을 미칠 우려가 있는 경우도 포함된다. 5 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위이다.<각주>12</각주>6 또한, 입찰담합에 관한 법 제19조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐만 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는 데 취지가 있다. 따라서 사업자들 사이의 합의에 의하여 낙찰예정자를 사전에 결정한 결과 낙찰예정자가 아닌 사업자들이 입찰참가 자체를 포기하게 되었다면, 경쟁이 기능할 가능성을 사전에 전면적으로 없앤 것이 되어 입찰과정에서의 경쟁의 주요한 부분이 제한된 것으로 보아야 하므로 특별한 사정이 없는 한 부당하다.<각주>13</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 17 위 2. 가.의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들이 이 사건 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자 및 들러리를 결정하고 낙찰예정자가 들러리에게 투찰가격을 알려주기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 7 위 2. 가.의 행위는 아래와 같은 사항들을 비추어 볼 때 이 사건 입찰시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격 등에 대하여 합의하였는바, 이러한 합의는 소위 경성 공동행위에 해당하는 것으로 경쟁제한 효과 이외에 다른 효율성 증대 효과를 찾아볼 수 없다. 3 둘째, 이 사건 입찰에서 중요한 경쟁 요소가 되는 투찰가격을 낙찰예정자가 대신 결정하여 들러리에게 전달해주는 등의 방법으로 입찰에 참가하기로 한 이 사건 공동행위로 인해 입찰 참가자들 간 경쟁을 통하여 거래상대방ㆍ거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지가 무력화되었다. 3) 소결 1 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 8 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위는 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>14</각주>규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 2 이 사건 입찰은 낙찰되어 계약이 체결되었으므로, 관련매출액은 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)<각주>15</각주>규정에 따라 이 사건 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 입찰에 참여한 피심인들의 관련매출액으로 본다. 2 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 14> 기재와 같다. <표 14> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133215753" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 9 이 사건 공동행위는 효율성 증대 없이 경쟁제한 효과만 나타나는 입찰담합으로서 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 3.0% 이상 5.0% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당하나, 이 사건 입찰의 경우 지명경쟁입찰로 실시됨에 따라 피심인들만 입찰참가가 가능하여 내재적으로 경쟁제한효과를 가지고 있었던 점, 피심인들이 모두 중소기업에 해당하는 점, 이 사건 입찰담합이 1회에 그친 점, 심의 과정에서 참고인의 진술 등에 비추어 볼 때 상당한 부당이득을 취하였다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 1.<각주>16</각주>단서 규정에 따라 '중대성이 약한 위반행위’로 보고, 2%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 18 산정기준은 위 3. 나. 1) 가)의 관련매출액에 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 이 사건 입찰은 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 입찰에서 탈락한 피심인에 대하여는 과징금고시 IV. 1. 다. (1) (마) 2)<각주>17</각주>규정에 따라 2분의 1을 감액한다. 3 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 15> 기재와 같다. <표 15> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133215755" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 4 피심인들은 모두 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정 사유가 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준으로 한다. 3) 2차 조정 5 피심인 석정엔지니어링은 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)<각주>18</각주>규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 6 한편 피심인 녹색전기엔지니어링 및 그린이엔텍은 조사 단계에서는 행위사실을 부인하였으나, 위원회 심리 종결 전에 행위사실을 새로이 인정하여 조사에 협력한 사실이 인정되므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (나)<각주>19</각주>규정에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 10을 감경한다. 4 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 16> 기재와 같다. <표 16> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=133215757" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 10 피심인 녹색전기엔지니어링의 경우 2022년 사업보고서상 완전자본잠식 상태이지만 당기순이익(152백만 원)이 발생한 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가. (1) (가)<각주>20</각주>규정에 따라 2차 조정 산정기준의 30%를 감액한다. 11 나머지 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바.<각주>21</각주>규정에 따라 백만 원 미만의 금액을 버리고, 다음 <표 17> 기재와 같이 부과과징금을 결정한다.