대우조선해양 발주 선박용 케이블 구매입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 극동전선 주식회사, 엘에스전선 주식회사, 주식회사 송현홀딩스, 제이에스전선 주식회사<각주>1</각주>는 선박용 전선(케이블) 등을 제조ㆍ판매하는 사업자들이다. 2 2012. 12. 31. (舊)주식회사 티엠씨는 전선 등의 제조 및 판매사업 부문을 인적 분할하였는데, 이에 따라 분할존속회사는 '주식회사 송현홀딩스’로 상호를 변경 하고, 분할신설회사인 '(現)주식회사 티엠씨’를 설립하였다. 송현홀딩스은 분할 전인 2011. 7. 22. 이 사건 공동행위를 종료하였으므로, 이 사건 공동행위의 피심인은 존속법입인 송현홀딩스로 한다.<각주>2</각주>3 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121091149" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 선박용 전선의 시장현황 및 특성 가) 시장현황 4 국내 선박용 전선<각주>3</각주>산업은 현대중공업, 삼성중공업 등 대형 조선업체가 주된 발주처이며, 크게 조선(상선) 부문과 해양 부문으로 구분된다. 조선 부문은 컨테이너선, LNG선 등과 같은 대형 선박에 사용되는 전선을, 해양 부문은 석유 시추선이나 플랜트에 사용되는 전선을 지칭한다. 5 선박용 전선의 경우 대규모 설비투자가 필요하고, 기술적 진입장벽이 존재하여 몇 개의 업체만이 시장에 참여하고 있다. 국내는 엘에스, 극동, 티엠씨 등이 시장에 참여하고 있으며, 시기별로 조금씩 차이는 있으나 2017년 기준 시장 점유율은 티엠씨<각주>4</각주>, 엘에스, 극동 순이다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121091151" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 나) 특성 6 선박용 전선 사업을 위해서는 제조설비 및 검사설비를 보유하고 있어야 하며, 일반 전선보다 까다로운 특성을 만족해야 한다. 또한 선박용 전선은 반드시 선급인증을 사전에 획득하고 있어야 하며, 인증은 DNV(노르웨이), ABS(미국), LR(영국), BV(프랑스), NK(일본), GL(독일), RINA(이탈리아), KR(한국) 등이 있다. 7 조선 산업의 선박건조 기간 단축이라는 특수성 때문에 대부분의 조선소는 주력 공급업체를 정하고 운영하고 있는 상황이다. 조선소는 이러한 주력 공급업체와 선박 입찰 단계에서부터 전선 기술검토, 전선 개발, 사전 인증획득, 발주처와 기술미팅, 현업개선활동, 납기단축, 현장 수리지원 등 여러 가지 협업을 진행하고 있다. 8 조선 부문의 경우 조선소에서 선주의 승인 없이 공급업체를 결정할 수 있어서 각 조선소마다 선호하는 전선업체에게 발주하고 있으나, 해양 부문은 반드시 선주의 납품 승인을 받아야 하기 때문에 전선업체의 기술력, 인지도 및 판매 이력이 중요한 경쟁요소가 된다. 2) 이 사건 입찰 개요 9 대우조선해양의 경우 통상 극동전선, 엘에스전선, 제이에스전선, 티엠씨 중 전부 또는 일부 업체들을 대상으로 입찰에 참여할 수 있도록 하는 제한입찰방식을 실시해왔다. 즉, 대우조선해양의 주공급사는 제이에스전선, 티엠씨였다. 10 이 사건 공동행위와 관련된 입찰은 이메일로 견적서를 제출하는 방식으로 진행되었고, 일반적으로 1차 견적서 접수 후 2차로 네고 견적서를 요청하였으며, 최종적으로 가장 낮은 금액을 제시한 업체와 추가 네고를 통해 계약을 체결하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위의 배경 및 개요 11 선박용 케이블은 다품종 소량 생산 품목으로, 각 조선소들은 긴급 물량에 신속하게 대응할 수 있도록 선호하는 주력 공급업체가 있었다. 2011년 당시 현대중공업은 극동전선과 티엠씨를 선호하였고, 삼성중공업은 엘에스전선과 티엠씨를, 대우조선해양은 티엠씨와 제이에스전선을 선호하였다. 12 각 조선소들은 자신이 선호하지 않는 공급업체에게도 입찰참여 요청을 했는데, 실제로 이들과 계약을 체결하기 보다는 주력 공급업체와 경쟁을 시켜 공급단가를 인하하기 위한 목적으로 활용하기도 하였다. 13 선박용 케이블 제조사들인 피심인들도 이러한 점을 잘 알고 있었다. 이에 자신이 수주하기 어려운 조선소에서는 경쟁사(해당 조선소의 주력 공급사)가 낙찰 받을 수 있도록 협조하고, 그 대신 자신의 주력 조선소에서는 협조를 받아 안정적으로 물량을 확보하고, 낙찰 단가 하락을 방지할 목적으로 이 사건 공동행위를 시작하게 되었다. 14 피심인 4개사의 대우조선해양 발주 케이블 구매입찰 관련 공동행위 현황은 아래 <표 3> 기재와 같다. <표 3> 대우조선해양 발주 선박용 전선 구매입찰 관련 피심인들 공동행위 내용(요약) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121091153" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>5</각주>2) 공동행위의 구체적 내용 가) CLOV FPSO 입찰 15 대우조선해양이 2011. 2. 25.<각주>6</각주>CLOV FPSO에 대한 전선 구매입찰 공고를 하자, 극동 OOO 부장은 OOO 팀장으로부터 CLOV FPSO 입찰 건에 대해 티엠씨에 협조하라는 지시를 받고,<각주>7</각주>2011. 3. 10.경 티엠씨 김OO 소장과 유선 연락을 통해 동 입찰 건을 티엠씨가 낙찰 받을 수 있도록 극동이 들러리로서 도와주는 대신, 티엠씨가 물량 일부를 극동에게 외주를 주거나 추후 극동이 다른 입찰 건을 수주할 수 있도록 도와주기로 합의하였다. 16 이후 극동은 낙찰예정사인 티엠씨보다 높은 견적금액을 제출하였고, 그 결과 가장 낮은 견적금액을 제출한 티엠씨가 당해 입찰 건을 낙찰 받아 2011. 7. 22. 대우조선해양과 계약을 체결하였다. 17 위와 같은 사실은 피심인 극동이 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정한 진술, 극동 OOO의 2011. 3. 10.자 이메일(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>8</각주>), 극동 OOO의 2011. 3. 25.자 이메일(소갑 제1-2호증), CLOV 건 극동전선 견적품 검토자료(소갑 제1-3호증), 극동전선 CLOV 견적서(소갑 제1-5호증), 티엠씨 CLOV 견적서(소갑 제1-6호증), 티엠씨 CLOV 주문서(소갑 제1-9호증), 극동 OOO의 진술조서(소갑 제5호증) 등을 통해 확인된다. 나) CHAYVO 입찰 18 대우조선해양이 2011. 3. 11. CHAYVO에 대한 전선 구매입찰 공고를 하자, 극동 OOO 부장, 엘에스 OOO 차장, 티엠씨 김OO 소장은 2011. 3월 중순경 유선 연락을 통해 동 입찰 건의 낙찰예정사를 티엠씨로 정하고 들러리사인 극동과 엘에스는 티엠씨의 낙찰을 도와주는 대신, 티엠씨로부터 CLOV FPSO 입찰 또는 동 입찰 물량의 1/3을 외주받기로 합의하였다. 19 이후 극동과 엘에스는 낙찰예정사인 티엠씨보다 높은 견적금액을 제출하였고, 그 결과 가장 낮은 견적금액을 제출한 티엠씨가 당해 입찰 건을 낙찰 받아 2010. 7. 6. 한진중공업과 계약을 체결하였다. 20 한편, 티엠씨는 엘에스에게 CHAYVO 건에 대해 외주를 주려 하였으나, 엘에스가 품질수준을 맞추지 못해 실제로 외주생산은 이루어지지 않았다.<각주>9</각주>21 위와 같은 사실은 피심인 극동 및 엘에스가 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정한 진술, CHAYVO 건 극동전선 견적품의 검토자료(소갑 제1-4호증), 극동전선 CHAYVO 견적서(소갑 제1-7호증), 티엠씨 CHAYVO 견적서(소갑 제1-8호증), 티엠씨 CHAYVO 주문서(소갑 제1-10호증), 티엠씨 김OO의 외주 의뢰 이메일(소갑 제1-11호증), 극동 OOO의 진술조서(소갑 제5호증), 엘에스 OOO의 진술조서(소갑 제6호증) 등을 통해 확인된다. 다) ATS-Ⅱ 입찰 22 대우조선해양이 2011. 7. 22. ATS-Ⅱ에 대한 전선 구매입찰 공고를 하자, 극동 OOO 부장, 엘에스 OOO 차장, 제이에스 박OO 차장은 2011. 8. 17. 유선 연락을 통해 동 입찰 건은 제이에스가 낙찰 받고 제이에스는 극동과 엘에스가 다른 조선업체의 입찰에서 낙찰 받을 수 있도록 도와주기로 합의하였다. 23 이후 극동과 엘에스는 낙찰예정사인 제이에스보다 높은 견적금액을 제출하였고, 그 결과 가장 낮은 견적금액을 제출한 제이에스가 당해 입찰 건을 낙찰 받아 2012. 1월경 대우조선해양과 계약을 체결하였다. 24 위와 같은 사실은 피심인 극동, 엘에스 및 제이에스<각주>10</각주>가 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정한 진술, 극동전선 견적서(소갑 제2-1호증), 엘에스전선 견적서(소갑 제2-2호증), 제이에스전선 세금계산서(소갑 제2-3호증), 극동 OOO의 진술조서(소갑 제5호증), 엘에스 OOO의 진술조서(소갑 제6호증) 등을 통해 확인된다. 라) WHEATSTONE 입찰 25 대우조선해양이 2012. 12월경 WHEATSTONE에 대한 전선 구매입찰 공고를 하자, 극동 OOO 부장과 제이에스 박OO 부장은 2012. 12월경 유선 연락을 통해 동 입찰 건을 제이에스가 낙찰 받고 제이에스는 극동이 추후 다른 조선업체의 입찰에서 낙찰 받을 수 있도록 도와주기로 합의하였다.<각주>11</각주>26 이후 극동은 낙찰예정사인 제이에스보다 높은 견적금액을 제출하였고, 그 결과 가장 낮은 견적금액을 제출한 제이에스가 당해 입찰 건을 낙찰 받아 2013. 1. 17. 대우조선해양과 계약을 체결하였다. 27 위와 같은 사실은 피심인 극동 및 제이에스<각주>12</각주>가 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정한 진술, 극동전선 견적서(소갑 제3-1호증), 제이에스전선 계약서(소갑 제3-2호증), 극동 OOO의 진술조서(소갑 제5호증) 등을 통해 확인된다. 마) DONG F/P, INPEX FPSO 입찰 28 대우조선해양이 DONG F/P, INPEX FPSO에 대해 각각 2013. 4. 13., 2013. 5. 7. 전선 구매입찰 공고를 하자, 극동 OOO 부장과 제이에스 박OO 부장은 2013. 5. 22.경 DONG F/P 입찰 건은 극동이, INPEX FPSO 입찰은 제이에스가 낙찰예정사가 되기로 합의하였다. 29 이후 DONG F/P 입찰에서 제이에스는 낙찰예정사인 극동보다 높은 견적금액을 제출하였고, 그 결과 가장 낮은 견적금액을 제출한 극동이 당해 입찰 건을 낙찰 받아 2013. 10. 29. 대우조선해양과 계약을 체결하였다. 30 INPEX FPSO 입찰에서는 극동이 낙찰예정사인 제이에스보다 높은 견적금액을 제출하였고, 그 결과 가장 낮은 견적금액을 제출한 제이에스가 당해 입찰 건을 낙찰 받아 2013. 10. 21. 대우조선해양과 계약을 체결하였다. 31 위와 같은 사실은 피심인 극동 및 제이에스<각주>13</각주>가 조사과정에서부터 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정한 진술, 201. 5. 22.자 극동전선 내부보고용 이메일(소갑 제4-1호증), 극동전선 DONG F/P 견적서(소갑 제4-2호증), 극동전선 INPEX FPSO 견적서(소갑 제4-3호증), 극동전선 DONG F/P 계약서(소갑 제4-4호증), 제이에스전선 INPEX FPSO 계약서(소갑 제4-5호증), 극동 OOO의 진술조서(소갑 제5호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>14</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.1.～2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 32 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. (1) 합의 (가) 합의의 의미 33 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>15</각주>34 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (나) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 35 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. (2) 경쟁제한성 36 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 37 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>16</각주>38 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>17</각주>(3) 하나의 공동행위 39 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>18</각주>다. 피심인들의 제2. 가.항 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 40 위 제2. 가.항의 인정 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들이 대우조선해양이 발주한 전선 구매입찰과 관련하여 낙찰예정자, 투찰가격을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 41 피심인들은 낙찰 단가 하락 방지 등을 목적으로 합의 및 실행을 한 것으로 경쟁을 제한하고자 하는 의도가 명백하고, 대우조선해양 발주 선박용 전선 구매입찰 시장에서 합의에 참여한 피심인들의 시장점유율이 100%에 달하는 점<각주>19</각주>에서 경쟁제한적 효과를 가져 올 수 있음이 명백하며, 이러한 입찰담합 행위는 경쟁제한 효과만 발생시키고 달리 효율성증대 효과가 전혀 없는 경성공동행위에 해당하므로 이 사건 선박용 전선 구매입찰에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 42 피심인들의 위 제2. 가.항의 합의는 대우조선해양이 발주한 선박용 전선 구매입찰에 있어서 피심인들간 경쟁을 회피하여 저가투찰을 방지하고 낙찰단가를 인상 또는 유지하려는 단일한 의사와 동일한 목적 하에 2011. 3. 10.부터 2013. 10. 29.까지 수년간 지속적으로 동일한 방식으로 진행되었으므로 그 행위의 연속성이 인정되어 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 43 피심인들의 위 제2. 가.항 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 라. 피심인 제이에스 전선의 주장에 대한 판단 44 피심인 제이에스전선은 2018. 2. 26. 해산하였으므로 시정조치 등의 이행을 확보하기가 사실상 불가능한 바 공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙<각주>20</각주>제48조 제1항 제1호에 규정한 종결처리 요건에 해당한다고 주장한다.