대우조선해양㈜ 발주 중국 옌타이 공장 제작 선박블록 운송용 특수장비 임차 입찰 관련 ㈜동방 및 세방㈜의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 동방 및 세방 주식회사<각주>1</각주>는 각각 육상 또는 해상 화물 운송사업 등을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (사업연도 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148681" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 및 한국신용평가정보(KISLINE) 자료 참조 나. 시장구조 및 실태 1) 중량물 운송용 특수장비 3 중량물이란, 변압기 등 발전소 기자재, 석유화학공장의 설비, 선박 블록, 중공업용의 각종 타워 및 철구조물 등과 같이 길이가 수 십 미터에 이르고, 무게는 수 천 톤에 달하는 초대형 화물을 의미하고, 이와 같은 중량물을 운송하기 위해서는 특수장비와 전문 인력이 필요하다. 중량물의 운송은 해상과 육상운송으로 나뉘는데 해상운송은 바지선 등을 이용하고 육상운송은 특수한 트레일러를 이용한다. 중량물의 육상운송에 이용되는 특수한 트레일러는 트레일러, 모듈트레일러 및 자가추진 모듈트레일러(이하 'MTP<각주>2</각주>’라 한다)로 구분된다. 가) 트레일러 4 트레일러는 견인차(트랙터)에 연결하여 화물을 싣고 운송하는 피견인특수차량을 말하고, 차량을 견인하는 트랙터와 제품을 적재하는 샤시(트레일러)로 구성이 되며, 정형화되지 않은 벌크 화물<각주>3</각주>운송을 수행하는 데 사용된다. 트레일러의 종류는 화물을 적재하는 부분인 샤시의 종류에 따라 상차 가능한 제품중량이 1톤부터 100톤 이상까지 다양하다. 나) 모듈트레일러 5 모듈트레일러는 초대형 중량물의 운송을 위하여 단독으로 또는 2대 이상을 조합하여 운행할 수 있도록 되어 있는 구조와 하중을 골고루 분산하기 위한 장치를 갖춘 피견인 자동차를 말하며, 견인하는 트랙터와 화물을 적재하는 모듈트레일러로 구성된다. 일반 차량에 비해서 회전각도가 좋지만, 옆걸음이나 360도 제자리 회전은 불가능하다. 다) MTP 6 MTP는 트레일러나 모듈 트레일러로 운송이 불가한 초중량물을 운송하기 위하여 2대 이상을 조합하여 운행할 수 있는 구조를 갖고 있으며, 자가추진을 위한 엔진역할을 하는 추진체(Power Pack)와 화물을 적재하는 트레일러로 구성된다. 운송하는 화물의 길이나 폭 또는 높이에 맞추어 추진체와 트레일러를 다양하게 구성하여 조립이 가능하며, 직각으로 이동할 수 있고 360도 제자리 회전도 가능하다. 7 MTP는 제조사별로 독일의 SCHEUERLE, KAMAG 및 이탈리아 COMETTO로 구분되고, 동일 제조사의 장비들끼리 상호 결합하여 운영이 가능하다. 2) 중량물 운송의 특징<각주>4</각주>8 중량물의 육상운송은 상차, 운송, 하역 순으로 작업이 구분된다. 상차는 운송준비, 운송로 확보, 상차용 침목 및 철골의 설치 등으로 구성되며, 운송은 경찰서 운송 허가, 도로운송 시 호송, 운송로 확보 등의 작업이 필요하고, 하역은 하역위치 확보, 하역작업 등으로 구성된다. 9 그런데 해외에서 제작된 중량물을 국내로 들여오는 작업을 국내 운송사가 수행하는 경우, 먼저 국내에 소재한 MTP를 해외 작업장으로 운반하고, 도착한 MTP를 이용해 중량물을 해상운송을 위한 바지선으로 운반하여 선적한 후 MTP를 다시 국내로 운반하며, 중량물이 국내에 도착하면 국내 부두에서 중량물을 하역하고, MTP를 이용해 지정위치에 안치하는 순서로 작업이 진행된다. 10 따라서 MTP 등 특수장비를 운영해 화물운송을 수행하기 위해서는 경험을 갖춘 전문인력을 확보하는 것이 중요하다. 그 인력을 역할별로 구분하면 운송작업을 총괄하는 소장, 운행 및 안전을 담당하는 운전원, 작업장 통제 및 장비 기동을 위한 신호전달을 담당하는 신호수 및 장비수리와 신호수 역할을 겸임할 수 있는 정비사 등으로 나눌 수 있는데, 특수장비를 임대하는 경우 이와 같은 운영인력 인건비를 포함해서 임대료를 책정하는 것이 일반적이다. 다. 이 사건 입찰 현황 1) 발주 경위 11 대우조선해양은 중국 옌타이 공장에서 제작한 선박블록을 거제시 소재 옥포조선소로 운송하는 작업 중에 해상 운송 부분을 제외하고, 옌타이 공장 내에서 운반해 바지선에 선적하는 작업 및 옥포조선소 부두에 도착한 바지선에서 선박블록을 하역하는 작업을 수행하는 데 필요한 특수장비(MTP)를 임차하기 위한 입찰을 세방과 글로지스를 대상으로 2014. 12. 3. 실시하였다. 입찰 결과 주식회사 글로지스(이하 '글로지스’라 한다)가 낙찰을 받았으며, 2014. 12. 12.부터 2015. 2. 15.까지 진행될 2차례의 운송을 대상으로 계약이 체결되었다. 12 그런데 글로지스가 선박블록 운송을 위해 MTP를 중국으로 반입하는 과정에서 통관문제가 발생하여 1차 운송만 수행할 수 있게 되었다. 따라서 대우조선해양은 2015. 1. 7.부터 같은 해 2. 15일까지 기간 동안 진행될 2차 운송에 필요한 MTP를 임차하기 위한 입찰을 실시하게 되었다. 13 이와 같은 사실은 아래 <표 2>와 같이 세방 임직원 이○○의 진술을 통해 인정된다. <표 2> 세방 이○○ 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148691" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 입찰의 개요 14 대우조선해양은 중국 옌타이 공장에서 제작한 선박블록을 공장 내에서 운반하여 옥포조선소로 운송할 바지선에 선적하고, 옥포조선소에 도착한 선박블록을 하역하여 지정된 위치에 안치하기 위한 MTP를 2015. 1. 7.부터 같은 해 2. 15.까지 기간 동안 임차하기 위하여 2014. 12. 23. 입찰을 실시하였다. 해당 입찰은 지명경쟁입찰로서 최저가투찰자를 낙찰자로 선정하는 것이었는데, 피심인들과 글로지스, 주식회사 코리아엠티피(이하 '코리아엠티피’라 한다) 등 4개 사업자가 지명을 받아 참가하였다. 입찰참가자들은 MTP 112축 및 파워팩 4개 등에 대한 장비 임차료, 운송료, 작업 인력의 해외 출장비 단가에 작업일수 25일을 적용하여 산정한 출장비의 총 합계 금액을 기재한 견적서를 지정된 곳에 이메일로 송부하는 방법으로 투찰하였다. 3) 입찰결과 15 대우조선해양이 발주한 이 사건 입찰 결과는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 이 사건 입찰 결과 (단위 : 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148693" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>5</각주>2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 16 앞에서 살펴본 바와 같이 대우조선해양은 중국 옌타이 공장에서 제작된 선박블록을 국내로 운반하기 위해 사업자를 선정하여 작업을 진행하던 중 해당 운반사의 문제로 운반 완료가 어렵게 되자 남은 작업에 대해 추가적으로 입찰을 발주하게 되었다. 그런데 이미 다른 운송용역을 수행하고 있던 피심인들은 중국입찰을 단독으로 수행하기 위해 대우조선해양이 요구하는 대로 MTP 112축을 투입할 경우 자신의 장비 사용 스케줄에 차질이 발생할 수 있다는 점을 우려하게 되었다. 이에 피심인들은 합의를 통해 장비를 나누어 투입하는 방법으로 스케줄 차질을 최소화하기 위해 공동행위를 하게 되었다. 17 이와 같은 사실은 아래 <표 6>과 같이 피심인들 소속 임직원의 진술을 통해 인정된다. <표 6> 피심인들 임직원의 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148695" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) 구체적 행위사실 18 중국 입찰 실시 전 동방의 임직원 김○○은 세방의 임직원 이○○에게 유선으로 연락하여 동방뿐만 아니라 세방도 MTP 112축을 투입해야 하는 본 건 입찰을 단독으로 수행하기 어려운 상황이라는 점을 설명하면서, 대우조선해양이 세방의 주요 거래처이므로 세방이 낙찰받을 수 있도록 동방이 들러리로 입찰에 참가하는 대신 낙찰 받은 작업을 수행할 때 투입 장비와 인력을 절반씩 나누는 것을 제안하였다. 이에 이○○은 김○○의 제안을 수락하면서 세방이 중국 입찰에 투찰할 투찰가격을 알려주었고, 김○○은 세방의 투찰가격보다 높은 금액으로 투찰하기로 함으로써 피심인들은 낙찰예정자와 투찰가격을 합의하였다. 19 이와 같은 사실은 아래 <표 7>과 같이 피심인들 임직원의 진술 등을 통해 인정된다. <표 7> 피심인들 임직원의 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148697" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 3) 합의의 실행 20 세방의 이○○과 동방의 김○○은 사전에 합의한 투찰가격으로 중국 입찰에 참여함으로써 합의를 실행하였다. 21 이와 같은 사실은 아래 <표 8>, <표 9> 및 <표 10>과 같이 중국 입찰 추진 결과, 피심인들 소속 임직원의 진술, 세방이 중국 입찰을 낙찰 받은 후 물량을 나누었음을 입증하는 세방의 내부보고서를 통해 확인할 수 있다. <표 8> 중국 입찰 관련 담합 실행 내역 (단위 : 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148699" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>6</각주><표 9> 피심인들 임직원의 진술조서(발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148701" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 10> 세방의 내부보고서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148703" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 근거 22 이와 같은 사실은 중국 입찰 추진 관련 입찰 서류 및 계약서 등 일체(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>7</각주>), 동방 김○○이 작성한 경쟁입찰로 투찰할 경우의 견적서(소갑 제1-2호증), 세방과 대우조선해양이 중국 입찰에 대한 업무 수행 후 최종 정산한 내역(소갑 제1-3호증), 중국 입찰 관련 세방과 동방 간의 물량 하불을 입증하는 세금계산서 등 일체(소갑 제1-4호증), 중국 옌타이 공장 중량물 운송용 특수장비 임차 1차 입찰 추진 결과(소갑 제1-5호증), 대우조선해양의 중국 입찰 참여 요청 이메일(소갑 제1-6호증), 피심인들 임직원 진술서, 진술조서 및 확인서(소갑 제4-1호증 내지 제4-7호증) 등을 통해서 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조【부당한 공동행위의 금지】① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 23 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 24 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>8</각주>. 25 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자 간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 26 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 27 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 28 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>9</각주>29 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>10</각주>다) 하나의 공동행위 30 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>11</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 31 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들 간에는 이 사건 각 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 형식적 입찰참여자 및 투찰금액을 정하기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 32 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 이 사건 입찰 시장에서 피심인들 간 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 배제하고, 사실상 낙찰예정자가 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였다. 3) 하나의 공동행위 여부 33 이 사건 입찰은 앞서 살펴본 바와 같이 돌발적으로 발생한 단발성 입찰이므로 원칙적으로 하나의 공동행위 여부는 쟁점이 될 수 없으나, 피심인 동방의 경우 이 사건 입찰(이하 '중국 입찰’이라 한다)과 2016. 1. 26. 및 2017. 12. 19. 실시된 2건의 국내 공장 제작 선박블록 운송용 특수장비 임차 및 자체보유 장비 위탁운영 입찰(이하 '국내 입찰’이라 한다) 관련 합의가 모두 대우조선해양 발주 운송용역을 수주하여 물량을 배분한다는 단일한 의사와 동일한 목적으로 단절됨이 없이 계속되었으므로 하나의 공동행위에 해당한다고 주장하므로 이에 대하여 검토하기로 한다. 34 살피건대, 중국 입찰은 우연한 사정에 기하여 발생한 단발성 입찰이었고 피심인들 역시 단기적으로 유휴장비를 활용하기 위하여 합의에 참여하였다는 점에서 정기적으로 발주하는 중량물 운송 관련 임차 및 위탁운영 물량을 피심인들 간 가격경쟁 없이 안정적으로 확보하고자 하였던 국내 입찰 관련 합의와 의사나 목적이 동일하다고 보기 어려운 점, 중국 입찰은 1회적으로 중량물 운송용 특수장비를 임차하는 것이나 국내 입찰은 정기적으로 특수장비를 임차하고 대우조선해양이 보유한 특수장비 위탁운영까지 포함하고 있어 합의의 목적물 자체가 동일하지 않은 점, 합의의 구체적인 경위를 보더라도 피심인들이 중국 입찰 관련 합의를 기회로 계속해서 유사한 입찰에서 합의를 지속해나간다는 인식을 가지고 있었다고 보기는 어렵고 국내 입찰 관련 합의 시에도 중국 입찰 관련 합의 내용 등은 전혀 고려되지 않은 점, 중국 입찰과 국내 입찰 사이에는 약 1년의 시간 간격도 존재하는 점 등을 종합적으로 고려할 때 중국 입찰 관련 합의와 국내 입찰 관련 합의는 하나의 공동행위로 보기 어렵다. 4) 소결 35 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 36 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위는 그 성격상 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>12</각주>규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 37 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 38 이 사건 입찰은 예상물량만 규정된 납품단가 입찰에 해당하고, 세방이 낙찰이 되어 발주처와 계약을 체결하였으므로 해당 계약에 따라 세방에게 실제 발생한 매출액을 피심인들의 관련매출액으로 본다. 39 이에 따른 피심인들의 관련매출액은 아래 <표 22>와 같다. <표 22> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148705" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 40 경쟁제한효과만 있고 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 입찰담합 행위로서 이행 감시 및 제재수단이 존재하지 않는 경우에 해당하는 점, 관련시장 점유율이 50%에 그치고 관련매출액도 40억 원 미만에 해당하는 점, 운송건수 및 관련 매출액 등<각주>13</각주>을 고려할 때 부당이득/피해규모가 상당하다고 보기도 어려운 점 등을 고려할 때 이 사건 공동행위는 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 3% 이상 5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 입찰조건 상 사용장비 및 사용기간 등을 고려할 때 처음부터 피심인들 간 유효한 경쟁을 기대하기 어려웠던 측면이 있는 점, 결과적으로 합의에 참여하지 않은 다른 경쟁사업자보다 더 낮은 가격으로 투찰하여 낙찰된 점 등을 종합적으로 고려할 때 경쟁제한성 및 부당이득/피해규모가 통상의 입찰담합 사건보다는 적다고 판단되므로, 과징금 고시 Ⅳ. 1.의 단서규정을 적용하여 '중대성이 약한 위반행위’로 보아 2%의 부과기준율을 적용하기로 한다. 다) 산정기준 1 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 이 사건 입찰에서 탈락한 동방에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 2 이에 따른 피심인들의 산정기준은 아래 <표 23>과 같다. <표 23> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148683" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 41 이 사건의 조사개시일(2019. 12. 4.) 기준으로 피심인들 모두 과거 3년간 4회 이상 법위반으로 조치(경고 이상)를 받고 위반횟수 가중치의 합산이 7점 이상<각주>14</각주>에 해당하므로 피심인들 모두에 대하여 기본 산정기준의 100분의 50을 가중한다.<각주>15</각주><표 24> 피심인별 1차 조정 산정기준(단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121148685" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 42 참고로, 피심인 동방은 과징금 부과 시 위반횟수를 참작하도록 하고 있는 것은 제재 조치를 받은 전력이 있음에도 해당 조치가 갖는 경고적 의미를 무시한 채 다시 위반 행위를 저지른 경우 가중하기 위한 것이므로 위반행위 시점을 기준으로 위반횟수 전력을 고려할 수 있을 뿐 위반행위 이후 이루어진 시정조치 전력을 이유로 가중하여서는 아니 된다고 주장한다. 43 살피건대, 과거 위반행위 전력을 고려하는 기준시점을 '위반행위시점’으로 할 것인지 아니면 '조사개시시점’으로 할 것인지 여부는 기본적으로 공정거래위원회가 합목적적으로 판단하여 결정할 사안이고<각주>16</각주>, 위반행위 시 적발되지 않았더라도 위반행위를 상습적으로 반복하고 있었음이 사후적으로 적발되었다면 단순 일회성 위반행위자와 구분하여 조치수준을 달리하여야 하는 것으로 충분히 해석 가능한 점, 이에 과징금고시가 위반횟수 산정 시 조사개시시점을 기준으로 하더라도 이는 정당한 법령의 위임에 따른 것으로 볼 수 있는 점, 피심인 동방의 주장과 같이 위반행위시점을 기준으로 할 경우 오히려 동일한 상습법위반 사업자임에도 불구하고 과거 위반행위부터 순차적으로 적발되지 않고 최근 위반행위부터 역순으로 적발될 경우에는 오히려 가중을 할 수 없게 되어 형평에 반하는 불합리가 발생할 수 있는 점