대우조선해양 주식회사 발주 수입 형강 하역 및 운송 사업자 선정 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 한진, 씨제이대한통운 주식회사, 인터지스 주식회사는 화물 운송 사업 등을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 사업자에 해당한다<각주>1</각주>. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683157" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 및 KISLINE 자료 참조 나. 시장 개요 3 형강이란 구조용 압연강재로 각종 단면형상을 가진 봉(棒) 모양 압연재의 총칭이며, 철골 구조용으로 사용되는 철강이다. 각주(角柱) 모양의 형에 용강(鎔鋼)<각주>2</각주>을 삽입한 뒤, 강괴<각주>3</각주>를 생성하고, 불순물의 제거, 가열로에서의 재가열 및 롤러를 통한 다듬질 작업 등의 공정을 거친 뒤에 형강이 제작된다. 4 형강 하역 작업은 선박 선창 내의 제품 상태를 확인하고, 양하 계획을 수립하여 선적의 역순으로 진행된다. 이 과정에서 하역 전담 감독자는 작업 간 위험요소를 파악하고 이를 대비하며, 안전사고 예방과 전체적인 작업에 대한 관리감독을 수행한다. 형강 제품은 각 규격에 따른 묶음 형태로 결박되어있다. 이에 동일한 규격의 제품 별로 하역 및 보관을 진행하며, 제품의 길이에 따라 지게차 1대 또는 2대로 운송용 트랙터에 적재하여 운송하게 된다. 다. 이 사건 입찰 방식 및 결과 5 대우조선해양 주식회사<각주>4</각주>는 일본업체로부터 포항신항을 통해 수입한 형강을 하역하고 이를 포항 융진까지 운송하는 업무를 이 사건 입찰 전까지 한진과 수의계약을 체결하여 추진하였다. 이후 공정성 확보를 위해 입찰이 가능한 항목은 입찰을 실시하도록 규정한 내규에 따라 대우조선은 2017. 3. 15. 이 사건 입찰<각주>5</각주>을 발주하였다. 6 이 사건 입찰의 1차 입찰은 2017. 3. 17.에 실시되었으나, 입찰참여사들의 투찰금액이 발주처에서 책정한 예정가격을 초과하여 유찰되었고, 같은 달 24일에 2차 입찰이 실시되었으나, 마찬가지로 투찰금액이 예정가격을 초과하여 유찰되었다. 이에 대우조선은 기존 계약자인 한진과 협상 후 2017. 3. 31. 단가 13,200원에 수의계약을 체결하였다. <그림 1> 이 사건 입찰 세부 추진 경과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683159" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 및 발주처 제출자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 7 피심인들은 이 사건 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의하였다. 2) 구체적 행위사실 가) 1차 입찰의 합의 8 한진의 류○○ 대리는 대우조선으로부터 입찰설명회 참석 요청 이메일을 수신한 후 입찰 관련 사항을 문의하기 위하여 대우조선의 입찰담당자인 박□□ 과장과 전화통화를 하던 중 이 사건 입찰에 참여할 수 있는 업체가 한진 외 씨제이대한통운뿐이라는 사실을 알게 되었다. 9 이에 류○○은 씨제이대한통운의 김●● 차장에게 전화하여 이 사건 입찰의 참여 의사와 입찰설명회 장소까지 함께 이동할 것을 문의한 후 같은 회사의 전○○ 팀장과 함께 입찰설명회 당일인 2017. 3. 15. 오전에 씨제이대한통운의 사무실을 방문하였고, 김●●은 류○○ 및 전○○과 함께 거제시 소재 입찰설명회 장소까지 함께 이동하였다. 10 한진의 류○○은 1차 입찰 전날인 2017. 3. 16. 씨제이대한통운의 김●●에게 전화하여 한진이 이 사건 입찰을 낙찰받을 수 있도록 도움을 요청하면서 씨제이대한통운의 들러리 투찰금액을 14,900원으로 제안하였다. 그리고 한진의 전○○과 류○○은 익일 오전에 씨제이대한통운 사무실을 방문하여 재차 들러리 협조를 요청하였고, 김●●은 한진의 들러리 참가 요청을 송○○ 지사장에게 보고하였으며, 송○○ 지사장은 한진의 의견을 수용하여 협조하라고 지시하였다. 나) 1차 입찰 합의의 실행 11 씨제이대한통운의 김●●은 한진이 제안한 투찰가격인 14,900원으로 서류를 구비하여 한진의 전○○ 팀장, 류○○ 대리와 함께 투찰장소인 대우조선 사무실을 방문하여 서류를 접수함으로써 씨제이대한통운은 한진과의 합의를 실행하였다. <그림 2> 김●●이 2017. 3. 16. 작성한 한진 및 씨제이대한통운 투찰가격의 원가분석 자료<각주>6</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683161" alt="이유 3번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683155" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 다) 2차 입찰의 합의 12 대우조선은 1차 입찰이 예가 초과로 유찰됨에 따라 예가를 11,028원에서 12,780원으로 상향하고, 1차 입찰과 같은 낙찰자 선정 방식으로 같은 달 24일에 2차 입찰을 실시하였으며, 2차 입찰에는 한진과 인터지스가 참가하였다. 13 한진의 류○○은 1차 입찰이 유찰된 후 대우조선의 박□□ 과장과 전화로 입찰 관련 협의를 하던 중 2차 입찰은 참여사가 추가될 것이라는 사실을 알게 되었고, 이에 1차 입찰 참여사로 검토된 업체를 제외하면 인터지스가 추가로 참여할 것이 유력하다고 판단하였으며, 이를 확인할 필요가 있음을 같은 회사의 전○○ 팀장에게 보고하였다. 이에 전○○은 인터지스의 최○○ 팀장에게 전화로 인터지스의 참가여부를 확인하였다. 14 한진의 전○○은 인터지스의 최○○와 통화에서 한진이 이 사건 입찰을 낙찰받을 수 있도록 도와달라는 부탁과 투찰가격에 대한 협조를 요청하였고, 인터지스의 투찰가격을 14,800원으로 제안하였다. 15 인터지스의 최○○는 이 사건 2차 입찰에 참여하기 위하여 투찰가격을 산정하던 중 한진으로부터 들러리 입찰 참가와 투찰가격을 제안받았고, 한진이 제안한 투찰가격이 자체적으로 산출한 단가보다 낮은 점을 볼 때 한진과의 경쟁에서 우위를 점하기 어렵다고 판단하였다. 이에 최○○는 이 사건 입찰을 낙찰받기 위하여 투찰전략을 세우기보다 입찰 업무 경험을 축적하고, 대우조선의 입찰 구조를 파악하고자 한진의 들러리 입찰 참가 요청과 투찰가격 제안을 수락하였다. 라) 2차 입찰 합의의 실행 16 인터지스의 최○○는 한진과 사전에 합의한 투찰가격대로 투찰함으로써 합의를 실행하였다. <표 2> 이 사건 입찰의 결과 (단위 : 원/톤, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683163" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 및 발주처 제출자료 3) 근거 17 위와 같은 사실은 한진 전○○과 류○○ 진술조서(심사보고서 소갑 제2-1호증<각주>7</각주>), 씨제이대한통운 김●● 진술조서(소갑 제2-2호증), 인터지스 최○○ 진술조서(소갑 제2-3호증), 김●●이 2017. 3. 16. 작성한 한진 투찰가격의 원가분석 자료(소갑 제1-1호증), 김●●이 2017. 3. 16. 작성한 씨제이대한통운 투찰가격의 원가분석 자료(소갑 제1-2호증), 한진의 들러리 요청을 수락한 사실을 확인한 송○○의 확인서(소갑 제1-3호증), 대우조선해양과 한진이 체결한 계약서(소갑 제1-7호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’) (시행 2016. 9. 30. 법률 제14137호) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 제21조(시정조치) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해사업자에 대하여 당해행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다. 제22조(과징금) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. 2) 법리 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>8</각주>20 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.<각주>9</각주>(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 21 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 22 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 23 당해 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>10</각주>24 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>11</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 25 위 2. 가.에서 인정한 사실 및 근거와 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들이 이 사건 입찰에 대하여 한진을 낙찰예정자로 미리 정하고, 한진이 제시한 투찰가격을 바탕으로 그 투찰가격 등을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정된다. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 26 피심인들이 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 들러리 참여 및 투찰 가격 등을 합의하여 실행한 행위는 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것이 분명하므로, 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위이다. 27 특히 이 사건 입찰에서 피심인들의 낙찰예정자 및 투찰가격에 대한 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태 및 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰가격을 결정하면서, 낙찰을 받기 위해 최대한 낮은 가격으로 투찰하는 등 실질적인 가격경쟁이 이루어졌을 것으로 판단된다. 3) 소결 28 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 29 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 입찰담합인 이 사건 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이며 그 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로, 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>12</각주>에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 30 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하고, 사안은 낙찰되지 아니한 경우에 해당<각주>13</각주>하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 예정가격을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 보아야 하는데, 이 사건 입찰과 같이 예상물량만 규정된 납품단가 입찰에서는 예정단가에 예상물량을 곱한 금액이 예정가격이 되므로 이를 관련매출액으로 본다. 이에 따라 관련매출액을 산정하면 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683165" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>14</각주>나) 부과기준율 31 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우로 발주처가 민간기업인 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 3% 이상 5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’로 판단되며, 계약금액이 소액인 점, 피심인들의 부당이득이나 거래상대방 등이 입은 피해 규모가 크다고 보기 어려운 점 등을 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 32 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 사안은 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우이므로 입찰에서 탈락한 사업자인 한진, 씨제이대한통운 및 인터지스에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 그 산정기준의 2분의 1을 감액한다. 33 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683167" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2) 1ㆍ2차 조정 34 피심인들은 모두 1차 조정과 관련하여 해당하는 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 아래 <표 5>와 같이 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. <표 5> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683169" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 3) 부과 과징금의 결정 35 최근 조선 및 철강산업의 침체로 그 하역ㆍ운송에 대한 수요 또한 감소한 바, 피심인들은 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가. 규정에 따라 시장 또는 경제 여건이 상당히 악화된 경우에 해당하므로 2차 조정된 산정기준의 10%를 감경하고, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 그 내역은 다음 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 부과과징금 (단위 :원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120683171" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 36 피심인들의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.