대전지방조달청 발주 2017년도ㆍ2018년도 대전ㆍ세종ㆍ충남지역 아스콘 연간단가계약 입찰 관련 4개 조합의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 대전세종충남아스콘공업협동조합, 대전세종충남동부아스콘사업협동조합, 대전세종충남북부아스콘사업협동조합, 대전세종충남서부아스콘사업협동조합은 대전ㆍ세종ㆍ충남지역에서 아스콘 제조ㆍ판매업을 영위하는 중소기업자를 회원사로 하여 아스콘 제조업의 건전한 발전과 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립된 「중소기업협동조합법」 제3조 제1항 제1호의 규정에 의한 협동조합으로서 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」<각주>1</각주>제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당하며, 사업자등록을 하고 아스콘 공동판매 사업을 영위하는 자<각주>2</각주>이므로 법 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에도 해당한다.<각주>3</각주><각주>4</각주>2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473689" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 아스콘 특성 3 아스콘은 '아스팔트 콘크리트’를 줄인 명칭으로서 아스팔트와 굵은골재, 잔골재, 또는 아스팔트 포장용 채움재(필러/석분)를 150∼180℃로 가열하거나 상온으로 혼합하는 제조공정을 거쳐 생산된다. 4 또한, 아스콘은 적정한 온도(120∼140℃)를 유지해야하는 한시성ㆍ비저장성을 특성으로 하는 생산품으로서 주로 도로 포장 등에 사용되고 적정한 온도를 유지하기 위해 보통 운반시간이 1시간 정도 소요되는 거리(40~50km)이내에서 공급이 이루어지고 있다. 5 아스콘 제품은 일반아스콘과 순환아스콘<각주>5</각주>으로 구분되는데, 아스팔트, 골재 및 잔골재를 혼합하여 만들어지는 아스콘을 일반아스콘이라 하고, 폐아스콘 및 폐콘크리트를 파쇄하여 골재대용으로 재사용할 수 있는 분량을 걸러내는 과정을 통해 25% 이상의 순환골재를 얻은 뒤 이를 사용하여 생산된 아스콘을 순환아스콘이라 한다. 6 아래 <표 2>와 같이 지역별 일반아스콘 및 순환아스콘 생산납품 실적을 보면, 일반아스콘의 경우 큰 변화량 없이 일정수준을 유지하고 있음을 확인할 수 있다. 7 순환 아스콘의 경우 2010년 순환아스콘 의무사용 규정 이후 순환아스콘의 생산납품 실적이 꾸준히 증가하였는데, 2012년 1,038천 톤이었던 순환아스콘 생산납품 실적은 2016년도 4,136천 톤으로 약 4배 가량 증가하였으며 이후 납품 실적은 이와 유사한 수준으로 유지되고 있다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473715" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국아스콘공업협동조합연합회 통계자료 8 일반아스콘의 품질규격은 '가열 아스팔트 혼합물’에 따르며 혼합골재 최대입도의 골재번호에 따라 #57, #67, #78, #467 등의 번호를 붙인 다양한 규격으로 분류된다. 일반 아스콘의 종류, 규격 및 제품별 용도는 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 아스콘의 종류 및 용도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473737" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국아스콘공업협동조합연합회 9 순환아스콘의 품질규격은 '순환 가열 아스팔트 혼합물(GR F 4005-2017)’ 에 따르며, 각 혼합물은 GR인증<각주>6</각주>에 따른 입도분포표에 따라 수요자가 지정<각주>7</각주>하는 것으로 통과 백분율 기준에 적합하여야 한다. 아스콘 순환골재는 20mm~13mm, 20mm~0mm, 13mm~5mm, 13mm~0mm, 5mm~0mm 입도로 분류한다. 2) 아스콘시장의 거래구조 및 생산현황 가) 거래구조 10 아스콘 시장은 거래계약 당사자를 기준으로 민수시장과 관수시장으로 이원화되어 있다. 민수시장은 개별 수요자(일반건설업체 및 도로포장업체 등)와 아스콘제조업자 간의 계약에 따라 거래되는 시장이며, 관수시장은 공공기관의 수요를 기반으로 각 지방조달청이 입찰을 통해 낙찰자와 계약을 체결함으로써 거래가 이루어지는 시장이다. 11 이 중 관수시장은 관내 공공기관 등 수요기관의 1년 간 아스콘 수요량을 예측하여 각 지방 조달청이 매년 1회씩 실시하는 연간단가입찰과 수요기관이 수시로 소요가 발생할 경우 실시하는 총액입찰로 구분된다. 12 한편, 관수시장에서는 2007. 1. 1. 이전까지는 각 지방 조달청이 조합과의 단체수의계약을 통해 아스콘 구매 계약을 체결하였는데, 2007. 1. 1.부터 단체수의계약제도가 폐지되면서 개별 업체가 경쟁 입찰에 참여할 수 있게 되었다. 13 다만, 아스콘제조업자들이 소속된 조합이 직접 입찰에 참여할 수도 있고 대부분의 아스콘제조업자들이 편의상 관급 입찰 관련 업무를 조합에 위탁하고 있기 때문에 사실상 아스콘제조업자들이 관급 입찰에 개별적으로 투찰하는 경우는 드물다. 14 이 사건에서도 3개 조합이 조합 명의로 입찰에 참가하여 대전지방조달청과 계약을 체결하였는데, 조합이 그 구성원들에게 관수아스콘 물량을 배정하는 과정은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 조합의 구성원들에 대한 물량배정 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473749" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 나) 생산현황 15 2015년말 기준 전국 아스콘 총생산량은 아래 <표 5>와 같이 총 2,509만톤(관수아스콘이 2,108만 톤, 민수아스콘이 401만 톤)으로 관수시장의 규모가 민수시장 규모에 비하여 5.2배 정도 큰 비중을 차지하고 있다. <표 5> 국내 아스콘 산업 통계 (단위:개,만톤,만톤/년) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473753" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 조달청 통계자료 다) 가격 결정체계 16 아스콘 판매단가의 결정요소에는 아스팔트, 벙커C유, 골재, 운반비, 기타 경비 등이 포함되는데, 주요 원자재인 아스팔트가 그 비중의 약 40%, 골재가 약 25%를 차지하고 있다. 아스팔트는 석유를 정제하고 남은 잔여물로써 아스콘 생산에서 아스팔트 비중은 절대적이며, 석유가격 변동에 따라 아스콘 가격이 변동된다. 17 관수아스콘 가격은 단체수의계약 제도의 폐지 이전에는 단체수의계약에 의해 단가가 결정되었으나 그 이후에는 중소기업자간 경쟁제도인 희망수량경쟁입찰 등의 입찰 방식을 통하여 아스콘 단가가 결정되고 있다. 18 반면, 민수아스콘 가격은 주로 민간 건설업체, 도로포장업체 및 아스콘 제조업체 간의 개별계약을 통하여 단가가 결정된다. 3) 관수아스콘 구매제도 변천 과정 가) 단체수의계약 제도 19 관수아스콘은 2007. 1. 1. 이전까지는 단체수의계약 대상 제품으로 지정되었기 때문에 각 지역의 아스콘공업협동조합이 조달청과 단체수의계약을 체결하는 방식으로 관수아스콘 구매가 이루어졌으며, 각 지역의 아스콘공업협동조합은 물량을 확보한 후 자체 물량배정심의회를 통하여 일정한 배분기준에 따라 소속 조합원에게 물량을 배정하였다. 나) 희망수량경쟁입찰 방식의 도입 20 단체수의계약 제도의 운영 과정에서 중소기업 보호위주 정책으로 인한 중소기업의 경쟁력 약화, 운용상 부조리 등 많은 문제점이 발생하자, 정부는 2007. 1. 1. 단체수의계약 제도를 폐지하고 단체수의계약 대상 제품을 중소기업자 간 경쟁 입찰을 통하여 구매하도록 그 제도를 변경하였다. 21 이에 중소기업중앙회 등은 중소기업자 간 경쟁 입찰에 조합의 참여가 가능하도록 정부에 건의하였고, 정부는 「중소기업진흥 및 제품구매 촉진에 관한 법률」<각주>8</각주>의 개정 및 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」(이하 '판로지원법’이라 한다)의 제정을 통해 일정한 자격요건을 갖춘 조합도 중소기업자 간 경쟁 입찰에 참여할 수 있도록 하였다. 22 한편, 조달청은 단체수의계약 제도가 폐지되자 희망수량경쟁입찰의 방식으로 관수 아스콘을 구매하였다. 희망수량경쟁입찰은 입찰자가 자신이 희망하는 수량과 단가를 투찰하면 조달청이 예정가격 이하 단가로 입찰한 자 중 최저가격으로 입찰한 자에게 우선 물량을 배정하고 남은 수량이 있을 경우 순차적으로 최저입찰가를 제시한 자에게 물량을 배정하는 식으로 낙찰자를 선정하는 입찰 방식을 말한다. 다) 다수공급자계약 제도의 도입 23 조달청은 희망수량경쟁입찰 방식으로 구매제도를 변경하였음에도 불구하고, 담합 등으로 불공정 문제, 조합의 납품 물량에 대한 임의 배정 등의 문제가 여전히 지속되자, 2019. 11. 1.부터는 희망수량경쟁입찰 방식이 아닌 다수공급자계약 2단계 경쟁입찰 방식을 통해 아스콘을 구매하고 있다. <표 6> 아스콘 구매입찰 방식 비교 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473755" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>9</각주>* 자료출처: “레미콘ㆍ아스콘의 효율적인 다수공급자계약 추진방안 연구”(2018. 2. 재단법인 한국조달연구원) 4) 이 사건 입찰 개요 가) 입찰 공고 및 일정 24 2017년 입찰의 경우 3개 조합의 입찰일 연기 요청에 따라 한 차례 정정공고가 있었는데, 정정공고에 따른 입찰 일정은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 2017년 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473759" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 25 2018년 입찰의 경우 대전지방조달청의 내부 사정으로 세 차례 정정공고가 있었는데,<각주>10</각주>세 번째 정정공고에 따른 입찰 일정은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 2018년 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473761" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 나) 낙찰자 선정 방식 26 대전지방조달청은 아스콘 구매를 위해 이 사건 입찰을 발주하였는데, 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 '국가계약법’이라 한다) 시행령」 제17조<각주>11</각주>및 같은 법 시행규칙 제19조<각주>12</각주>등의 규정에 따라 희망수량경쟁입찰 방식을 통해 복수의 낙찰자를 선정하고자 하였다. 27 다만, 「판로지원법 시행규칙」(시행 2017. 7. 26. 중소벤처기업부령 제1호 및 시행 2018. 2. 17. 중소벤처기업부령 제3호) 제3조 제1항<각주>13</각주>과 「중소기업제품 공공구매제도 운영요령」 제21조 제2항 및 제4항에 의거 1개 조합의 낙찰 물량을 공고 물량의 50%로, 복수 조합의 낙찰 물량을 공고 물량의 80% 이내로 제한하였다.<각주>14</각주>다) 입찰참가자격 28 이 사건 입찰은 「국가계약법 시행령」 제21조, 「판로지원법」 제6조, 제7조 및 제8조에 따라 「중소기업기본법」 제2조의 중소기업자에 해당하는 자로 그 참가자격이 제한되었다. 29 이에 따라 이 사건 입찰에는 ①중소기업자, ②중소기업자로 구성된 공동수급체, 또는 중소기업자 간 경쟁입찰 참가자격 조건을 갖춘 ③적격조합<각주>15</각주>이 참여할 수 있었다. 조합이 참여하는 경우 「판로지원법 시행령」 제9조 제2항 각 호의 요건을 갖추고 「판로지원법 시행규칙」 제3조 제1항에 의해 '중소기업자 간 경쟁 입찰에 참여하는 조합이 중소기업자 간 경쟁 입찰을 하는 제품시장에서 차지하는 시장점유율<각주>16</각주>이 100분의 50 이하일 것’ 등의 요건을 갖추어야 했다. 라) 기초금액 및 예정가격 산정방법 30 조달청은 「국가계약법 시행령」 제9조, 같은 법 시행규칙 제2장과 「조달청 내자업무처리규정」 제30조에 따라 입찰 전 조사한 아스콘 민수 실거래가격에 사정률<각주>17</각주>을 적용하여 예정가격의 기초가 되는 기초금액을 산정한 후 입찰개시일 전날부터 기산하여 5일 전까지(공고기간이 7일 이내인 경우 입찰개시일 전날) 국가종합전자조달시스템(http://www.g2b.go.kr)을 통하여 공개한다. 31 그리고 예정가격은 「조달청 내자구매업무처리규정」 제30조에 따라 기초금액을 기준으로 ±0.2%<각주>18</각주>범위 내에서 서로 다른 15개의 예비가격을 작성하여 이 중 무작위로 4개를 추첨한 후 이를 산술평균한 값으로 결정한다. 32 이러한 예정가격은 입찰자들이 투찰가격을 산정하는 기준이 되며, 이 사건 입찰의 경우 예정가격 이하에서 최저가격을 투찰한 업체부터 순서대로 전체 물량이 배정될 때까지 낙찰자로 선정되고 만일 투찰가격이 동일한 경우에는 물량이 많은 순서로 낙찰되는 방식이었다. 마) 이 사건 입찰 주요 내용 33 이 사건 입찰의 주요 내용을 정리하면 <표 9> 및 <표 10>과 같다. <표 9> 2017년 입찰 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473763" alt="이유 9번째 이미지" ></img><각주>19</각주><각주>20</각주><표 10> 2018년 입찰 주요 내용<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473691" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 피심인들의 관계 34 본조합은 다음과 같은 점들을 고려할 때, 3개 조합으로부터 인사ㆍ예산ㆍ주요 사업 업무 등을 보고 받고 이를 관리하였음이 인정된다. 35 우선 본조합은 2015. 12. 2. 공정거래위원회로부터 현장조사를 받게 되자, 입찰 담합을 이유로 처분을 받게 되면 향후 입찰 참가 자격이 제한되거나 적격조합의 자격이 취소될 상황을 예상하고<각주>21</각주>2016. 10. 20. 피심인 3개 조합을 설립하였다.<각주>22</각주><표 11> 피심인들 소속 임직원들의 진술조서 중 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473693" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 36 또한 본조합은 자신의 홈페이지 조직도에 전무이사 소속으로 3개 조합을 표시하고 있고 3개 조합의 인사업무, 사업계획 수립ㆍ 실적을 관리하였으며, 3개 조합으로부터 물량 배정을 보고 받고 관리하였다. <표 12> 2018.4.2. 4개 조합의 업무분장 조정 보고 자료 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473695" alt="이유 12번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-2호증 <표 13> 2019.2.14. 본조합 이사회 보고 자료 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473697" alt="이유 13번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-5호증 <표 14> 피심인들 소속 임직원들의 진술조서 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473703" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 37 위와 같은 사실은 본조합 조직도(소갑 제1-1호증), 2018.4.2. 4개 조합의 업무분장 조정 보고자료(소갑 제1-2호증), 2019.2.14. 본조합 회의자료(소갑 제1-3호증), 2018.2.28. 본조합 정기총회 보고자료(소갑 제1-4호증), 2019.2.14. 본조합 이사회 보고자료(소갑 제1-5호증), 2018.3.21. 서부권배정집계표(소갑 제1-6호증), 2018.3.30. 서남권배정집계표(소갑 제1-7호증), 2018년 회원사별 배정 실적파일(소갑 제1-8호증), 2018.3.27. 본조합 사업계획 및 예산 수정안(소갑 제1-23호증), 3개 조합 구성원 현황(소갑 제1-26호증), 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 제2-5호증), 심의과정에서 피심인들의 진술 등을 통해서 인정된다. 2) 합의배경 38 앞서 살펴 본 것처럼 본조합은 자신을 대신하여 입찰에 참가할 나머지 3개 조합을 2016. 10. 20. 설립하였다. 39 그러나 이 사건 입찰과 같은 희망수량경쟁입찰 방식에서 본조합의 구성원들로 이루어진 3개 조합이 자신의 구성원들이 납품할 수 있는 최대 수량을 낙찰 받고자 하면<각주>23</각주>, 최대 수량을 먼저 낙찰 받기 위해 투찰가격을 낮출 수밖에 없고 그에 따라 가격경쟁이 격화되면 출혈 경쟁으로 이어질 가능성이 매우 높다.<각주>24</각주>40 또한 각 조합이 투찰수량에 대한 합의 없이 생산 능력에 따라 투찰하게 된다면 공고 물량의 50%에 근접하게 투찰하게 될 것인데, 이 사건 입찰에서 복수조합이 공고 물량의 80% 이상을 낙찰 받지 못하므로 나머지 1개 조합은 아예 낙찰 받지 못하게 되는 결과가 초래된다. 41 따라서 4개 조합의 입장에서는 자신의 구성원들에게 저가 투찰 경쟁에 따른 수익성 악화를 방지해 주고 안정적으로 물량이 배분될 수 있도록 투찰수량을 조절해 줄 필요가 있었기 때문에 이 사건 입찰에 관하여 합의할 필요성이 있었다. 3) 합의의 과정 및 내용 가) 2017년 입찰 42 피심인들은 정정공고<각주>25</각주>된 2017년 입찰이 실시되기 전인 2017. 12. 7. 본조합 □□□, 동부조합 ■■■, 북부조합 △△△ 및 서부조합 ◇◇◇은 본조합 □□□ 전무실에 모여 3개 조합의 투찰수량과 가격 등이 기재된 자료를 보고 회의를 진행하고 합의하였다. <표 15> 2017년 입찰 관련 회의자료 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473709" alt="이유 15번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-18호증 43 구체적으로 일반아스콘 입찰에서는 북부조합이 공고 물량의 32.36%를 1순위로, 서부조합은 공고 물량의 32.15%를 2순위로, 동부조합이 공고 물량의 37.82%를 3순위로 투찰하여 공고 물량 중 20%를 제외한 80%를 낙찰 받는 방식에 대해 논의하였다. 44 또한 순환아스콘 입찰에서도 북부조합이 공고 물량의 31.8%를 1순위로, 서부조합은 공고 물량의 33.2%를 2순위로, 동부조합이 공고 물량의 35.3%를 3순위로 투찰하여 공고 물량 중 20%를 제외한 80%를 낙찰 받는 방식에 대해서 논의하였다. <표 16> 피심인들 소속 임직원들의 진술조서 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473711" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 45 다만. 2017. 12. 7. 회의에서 3개 조합의 낙찰 순서는 정해졌으나 조합별 배분 물량과 투찰가격에 대한 이견으로 구체적인 투찰수량과 가격이 확정되지는 않았다.<각주>26</각주>이후 동부조합 ■■■은 회의 내용에 따라 일반아스콘 입찰에서 서부조합의 투찰수량을 늘리고 순환아스콘 입찰에서 3개 조합의 투찰수량 전체를 공고 물량 대비 100.35%에서 102.32%로 늘리는 등<각주>27</각주>3개 조합이 최종적으로 투찰할 수량과 가격을 다시 작성한 후, 북부조합 △△△와 서부조합 ◇◇◇에게 알려주었다. <표 17> 2017년 입찰 관련 회의 녹취록 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473713" alt="이유 17번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-19호증 46 피심인들이 합의한 내용을 정리하면 아래와 같다. <표 18> 2017년 입찰 합의내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473717" alt="이유 18번째 이미지" ></img><각주>28</각주>(단위: 톤, 원) 47 위와 같은 사실은 2017년 일반아스콘ㆍ순환아스콘 입찰 관련 자료(소갑 제1-9호증 및 제1-10호증), 2017년 입찰 연기 사유 및 3개 조합이 대전지방조달청에 발송한 입찰 연기 공문(소갑 제1-13호증), 2017년 입찰 정정공고 게시일(소갑 제1-17호증), 2017년 입찰 관련 회의 자료(소갑 제1-18호증), 2017년 입찰 관련 회의 녹취록(소갑 제1-19호증), 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 제2-5호증), 심의과정에서 피심인들의 진술 등을 통해서 인정된다. 나) 2018년도 입찰 48 피심인들은 2018. 8. 17. 실시된 2018년도 대전세종충남지역 아스콘 연간단가계약 입찰에서도 2017년도 입찰과 동일한 방법으로 2018. 8. 17.경<각주>29</각주>본조합 □□□ 전무실에 모여 회의를 진행하였다. 그 자리에서 동부조합 ■■■은 북부조합 △△△와 서부조합 ●●●에게 2018년 입찰에서 북부조합과 서부조합이 투찰해야 할 수량과 가격을 알려주었다. <표 19> 피심인들 소속 임직원들의 진술조서 중 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473719" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 49 구체적으로 동부조합 ■■■은 일반아스콘 입찰과 관련하여 동부조합, 북부조합, 서부조합의 순서로 낙찰 순위를 정하고 피심인 3개 조합의 투찰수량 및 가격을 정하였으며, 순환아스콘 입찰은 북부조합, 동부조합, 서부조합의 순서로 낙찰 순위를 정하고 투찰수량 및 가격을 정하였다.<각주>30</각주><표 20> 2018년 입찰 관련 입찰수량 파일<각주>31</각주>출력본 일부 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473723" alt="이유 20번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473725" alt="이유 21번째 이미지" ></img> *자료출처: 소갑 제1-20호증 및 제1-21호증 50 피심인들이 합의한 내용을 정리하면 아래와 같다. <표 21> 2018년 입찰 합의 내용 (단위: 톤, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473727" alt="이유 22번째 이미지" ></img><각주>32</각주>51 위와 같은 사실은 2018년 일반아스콘ㆍ순환아스콘 입찰 관련 자료(소갑 제1-11호증 및 제1-12호증), 2018년 입찰 관련 동부조합 ■■■이 대신 작성한 3개 조합의 입찰참가 제출서류(소갑 제1-16호증), 2018년 입찰 관련 입찰수량 파일(소갑 제1-20호증 및 제1-21호증), 2018년 입찰 관련 자료(소갑 제1-22호증), 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 제2-5호증), 심의과정에서 피심인들의 진술 등을 통해서 인정된다. 4) 합의의 실행 52 피심인 3개 조합은 2017. 12. 15. 및 2018. 8. 17. 실시된 각 입찰(이하 '이 사건 입찰’ 이라고 한다.)에서 위 합의에 따른 투찰수량과 투찰가격을 기재하여 투찰하였다.<각주>33</각주><표 22> 피심인들 소속 임직원들의 진술조서 중 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473729" alt="이유 23번째 이미지" ></img> <표 23> 2017년도 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473731" alt="이유 24번째 이미지" ></img> (단위 : 톤, 원) <표 24> 2018년도 입찰 결과 (단위 : 톤, 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473733" alt="이유 25번째 이미지" ></img><각주>34</각주>나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 2) 법리 53 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 54 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하며,<각주>35</각주>합의의 증명은 직접증거 외에도 간접증거로도 가능하다.<각주>36</각주>55 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 56 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다.<각주>37</각주>(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 57 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정사, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 58 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 59 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>38</각주>60 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>39</각주>다) 하나의 공동행위 61 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>40</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 62 위 2. 가. 에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 이 사건 공동행위에 참여하면서 각 입찰별로 사전에 낙찰예정자, 투찰수량 및 투찰가격에 대한 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 63 한편, 이 사건 입찰에 참여하지 않은 본조합의 경우 이 사건 합의의 당사자로 보는 것이 타당하다. 64 우선 위 2. 가. 1). 에서 살펴본 것처럼 본조합은 3개 조합을 설립하고 3개 조합의 인사ㆍ예산ㆍ주요 사업 업무 등을 관리하였으며, 이 사건 입찰의 합의 과정에서 합의 장소로 제공하고 그 합의를 주도하였다. 65 다음으로 3개 조합의 구성원들이 모두 본조합의 구성원들로 구성되어 있기 때문에 본조합과 3개 조합은 공동의 이해관계를 가질 수밖에 없고, 3개 조합 간 경쟁을 막음으로써 가격경쟁으로 발생할 수 있는 손실을 최소화 시켜주고 안정적으로 물량을 배분해줄 필요가 있었다. 실제 본조합은 이 사건 입찰과 관련하여 2019. 3. 1.부터 3개 조합으로부터 0.13%의 알선수수료<각주>41</각주>를 수취하였다. 2) 경쟁제한성 여부 66 다음과 같은 점을 고려할 때, 피심인들의 행위는 부당하게 경쟁을 제한하는 것으로 판단된다. 67 우선 피심인들은 스스로가 자신의 구성원들의 생산능력ㆍ경영상태ㆍ기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰수량을 결정하여야 함에도 불구하고, 낙찰예정자와 투찰수량 및 투찰가격을 결정하여 입찰에 참여하였고, 결국 탈락자 없이 3개 조합이 모두 낙찰 받게 되는 결과가 초래되어 경쟁이 왜곡되었다. 68 또한, 이 사건 입찰 특성상 입찰 참여자 간 경쟁을 하였다면 각자 최대한 수주할 수 있는 물량을 투찰하였을 것이고, 희망 물량을 낙찰 받기 위해 투찰가격도 더 낮추려 하는 가격경쟁이 발생하였을 것인데, 4개 조합이 낙찰예정자, 투찰수량 및 투찰가격 모두에 대해 합의함으로써 입찰 참여한 3개 조합 간 가격경쟁이 발생할 수 없게 하였다. 69 그로 인해 이 사건 입찰에서 3개 조합의 낙찰률이 100%에 근접하여 이 사건 공동행위가 없었다면 이루어졌을 낙찰가보다 높은 수준에서 낙찰이 이루어지게 되어 발주기관에 경제적 손실을 발생시켰거나 적어도 손실을 발생시킬 우려가 있는 상태를 초래하였다. <표 25> 이 사건 입찰에서 피심인 3개 조합의 투찰률 (단위: %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473735" alt="이유 26번째 이미지" ></img> 70 나아가 희망수량경쟁입찰 방식에서 낙찰예정자, 투찰수량 및 투찰가격이라는 경쟁요소 모두에 대해 합의하는 것은 경성 공동행위에 해당하여 경쟁제한 효과 이외에 다른 효율성 증대 효과는 없다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 71 이 사건 공동행위는 피심인들이 가격경쟁을 막고 구성원들에게 안정적으로 물량을 배분하고자 하는 단일한 의사ㆍ목적 하에 합의 대상, 합의 성립 및 실행 과정 등에 변동 없이 그 합의가 단절되지 않고 지속적으로 유지 실행되어 온 것으로 하나의 공동행위에 해당한다. 4) 소결 72 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 73 이 사건 행위는 이미 종료되었으나 향후 이 사건 행위와 동일 또는 유사한 법위반 행위의 재발을 방지하기 위하여 2. 가. 행위에 대하여 피심인들에게 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 또한 소속 조합원사들이 이러한 사실을 알 수 있도록 <별지 1> 기재 문안과 같이 소속 조합원사에 대한 통지명령도 함께 부과한다. 나. 과징금 부과 74 이 사건 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>42</각주>Ⅲ. 2. 다. (1) 규정에 따라 과징금을 부과한다. 75 이와 관련하여 피심인 본조합은 이 사건 입찰과 관련하여 본조합의 행위는 교사에 해당하고 이에 대해 과징금을 부과하는 것은 형법상 교사범은 정범과 동일한 형으로 처벌한다는 형법규정을 불리하게 유추적용한 것이며, 3개 조합 소속 조합원들이 모두 본조합 소속이기 때문에 본조합에게 3개 조합과 동일한 액수의 과징금을 합산하여 부과하는 것은 이중처벌에 해당한다고 주장한다. 76 살피건대, 피심인 본조합은 사실상 관수아스콘 입찰담합을 계속할 의사를 지니고 동부, 서부, 북부 3개 조합을 설립했다는 점에서 담합의사가 없던 3개 조합으로 하여금 담합을 하도록 '교사’ 한 것으로 볼 수 없으며, 오히려 본조합이 이 사건 공동행위를 주도하고 2019. 3. 1.부터는 피심인 3개 조합으로부터 0.13%의 알선수수료를 수취하는 등 그 책임이 가장 크다고 볼 수 있어 과징금 부과가 타당하므로 피심인의 위 주장은 이유없다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 산정 77 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 계약금액을 관련매출액으로 보아야 하나, 이 사건 입찰과 같은 희망수량 제한경쟁 방식의 연간 단가계약은 계약서상 명기된 계약물량이 일종의 예상물량에 불과하므로 피심인 각각의 계약기간 동안 수요기관이 실제로 발주한 물량을 기초로 산정한 발주금액<각주>43</각주>(발주물량×계약단가)을 각 피심인들에 대한 관련매출액으로 본다. 78 이와 관련하여 피심인 본조합은 이 사건 입찰의 낙찰예정자, 투찰수량 및 투찰가격 합의를 주도하였으므로 모든 입찰에서의 낙찰자의 계약금액(부가가치세 제외, 이하 같다)을 합산한 금액을 관련매출액으로 보고, 피심인 3개조합의 경우에는 피심인별로 낙찰을 받은 계약금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다.<각주>44</각주>79 피심인 3개 조합과 관련하여 2017년 입찰의 경우, 일반아스콘과 순환아스콘 입찰 모두 수량증가로 인해 대전지방조달청과 피심인 3개 조합이 1차 수정계약을 체결하였는바<각주>45</각주>, 1차 수정계약부터는 합의의 영향을 받았다고 볼 수 없으므로 최초 계약기간 동안 최초 계약에 따라 수요기관이 대전지방조달청에 발주 요청한 수량과 금액의 합계를 관련매출액으로 산정한다. 80 또한, 2018년 입찰의 경우, 대전지방조달청과 피심인 3개 조합이 일반아스콘 입찰에서 1차 수정계약 및 2차 수정계약을 체결<각주>46</각주>하였는데, 그 사유가 물가변동에 따른 단가인상<각주>47</각주>이므로, 최초계약, 1차 수정계약 및 2차 수정계약은 합의에 영향을 받았다고 봄이 타당하고, 순환아스콘 입찰에서 체결한 1차 수정계약 또한 그 사유가 물가변동에 따른 단가인상이므로, 최초계약 및 1차 수정계약은 합의에 영향을 받았다고 봄이 타당하므로 이를 포함하여 관련매출액으로 산정한다. 81 이와 관련하여 피심인 본조합은 입찰에 참여하지 않아 관련매출액이 없으므로 정액과징금이 부과되어야 한다고 주장하나, 전술한 내용과 같이 본조합은 이 사건 입찰의 낙찰예정자, 투찰수량 및 투찰가격 합의를 주도하는 방식으로 입찰에 관여하였으므로 피심인의 주장은 이유없다. 82 또한 피심인 3개 조합은 법 제6조, 법 제22조 및 법 시행령 제9조의2에 따라 재무제표에 상품판매 등의 대가로 얻은 수익을 '매출액’ 대신 '영업수익’으로 기재<각주>48</각주>하는 사업자에 해당하므로 관련매출액을 '영업수익으로 산정해야 한다고 주장한다. 83 살피건대, 법 시행령 제9조의2는 사업 활동으로 얻은 수입을 재무제표에 매출액이 아닌 영업수익으로 기재하는 금융사업자와 같은 일부 사업자에 대하여 관련매출액을 영업수익으로 산정하도록 한 일반 규정이다. 피심인 3개 조합은 이 사건 입찰담합 행위와 관련하여 아스콘 등 공동판매 사업을 하는 사업자로서 예외규정인 법 시행령 제9조의2 소정의 사업자에 해당한다고 볼 수 없어<각주>49</각주>법 시행령 제9조에 따라 계약금액을 관련매출액으로 보는 것이 타당하므로 피심인의 위 주장은 이유없다. 84 이에 따라 관련매출액을 산정하면 <표 26>과 같다. <표 26> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473739" alt="이유 27번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 85 이 사건 행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하점, 계약금액이 100억 원을 초과하는 점, 발주처가 공공기관인 점 등을 고려하면 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 7% 이상 8.5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '매우 중대한 위반행위’에 해당된다. 86 그러나 조달청이 수요독점적 지위를 가지고 조합 또는 공동수급체만 참여할 수 있는 희망수량 경쟁입찰 제도 자체가 경쟁제한성을 내포하고 있는 점, 피심인들이 발주물량을 조합원들에게 배정하고 약 1% 미만의 수수료를 취득하여 부당이득이 크다고 보기 어려운 점, 대전ㆍ세종ㆍ충남 지역에 한정된 행위인 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 1. 단서 규정에 따라 '중대성이 약한 위반행위’로 보고 2%의 부과기준율을 적용한다. 87 다만 피심인 본조합의 경우 위의 고려사항 외에 입찰에 참여하지 않은 점, 알선수수료 명목으로 0.13% 수수료만을 취득하여 피심인 3개 조합에 비해 직접적으로 취득한 부당이득의 정도가 크지 않은 점 등을 추가적으로 고려하여 0.5%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 88 산정기준은 위 3. 나. 1) 가)의 관련매출액에 위 3. 나. 1) 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 피심인 본조합의 경우 각 입찰에 응찰하지 아니하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 낙찰자의 계약금액에서 100분의 50을 감경한다. 89 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 다음 <표 27> 기재와 같다. <표 27> 피심인별 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473741" alt="이유 28번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 90 피심인 본조합은 과거 5년간 법 위반횟수가 1회이고 위반횟수 가중치의 합산이 2.5점이므로 과징금고시 Ⅳ. 2. 나. (1) (가)에 따라 기본산정기준의 100분의 10을 가중한다.<각주>50</각주>3) 2차 조정 91 피심인 북부조합과 서부조합은 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 92 피심인 본조합과 동부조합은 조사 단계에서 협력하였다고 볼 수는 없으나 조사 단계 이후 위원회의 심리 종결 전에 행위사실을 인정하면서 심의에 협조한 점을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (나)에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 10을 감경한다. <표 28> 피심인별 1ㆍ2차 조정 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473743" alt="이유 29번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 93 피심인 본조합의 경우 위반행위가 시장에 미치는 효과 및 위반행위로 인해 취득한 이득의 규모 등을 고려할 때 과징금액이 과다하다고 보이므로 2차 조정산정기준에서 100분의 10을 감경한다. 94 이에 따른 피심인별 부과과징금은 다음 <표 29> 기재와 같다. <표 29> 피심인별 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122473745" alt="이유 30번째 이미지" ></img><각주>51</각주>4. 결론