대전충남북지역 8개 건설재해예방기술지도기관의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인들은 건설재해예방 기술지도 및 안전진단 관련 서비스업 등을 영위하는 사업자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2009. 3. 25. 법률 제9554호로 개정된 것, 이하 “법”이라 한다) 제2조 제1호의 규정에 의한 사업자에 해당된다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인 8개 사업자들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일 반 현 황 (단위 : 백만원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725533" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 건설재해예방기술지도의 개요 3 건설재해예방 기술지도는 고용노동부가 지정한 전문기관이 일정규모 이상의 건설공사 현장에 대한 정기적인 기술지도와 함께 산업안전보건관리비(도급계약서상 안전관리비)의 효율적인 집행에 대하여 당해 사업주에게 지도ㆍ개선권고를 하는 제도이다. 4 산업안전보건법(이하 “산업안전법”이라 한다) 제30조 제4항 및 동법 시행규칙 제32조 제3항에 의거 공사금액 3억원 이상 120억원 미만의 건설공사, 3억원 이상 150억원 미만의 토목공사 현장, 1억원 이상 20억원 미만의 전기 및 정보통신공사 현장의 수급인<각주>1</각주>과 자체사업을 행하는자<각주>2</각주>는 공사착공 후 14일 이내에 고용노동부에서 지정한 건설재해예방지도기관과 기술지도계약을 체결하여 기술지도<각주>3</각주>를 받아야 하고, 그 증빙서류를 비치하여야 한다. <표 2> 건설재해예방 기술지도 대상 공사 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725543" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 5 또한 위 건설재해예방기술지도 대상 수급인과 자체사업을 행하는 자가 산업안전보건관리비(이하 '안전관리비’라 한다)를 사용하고자 하는 경우에는 미리 그 사용방법, 재해예방조치 등에 대하여 고용노동부장관이 지정하는 건설재해예방기술지도기관의 기술지도를 받아야 한다. 2) 건설재해예방기술지도기관의 주요 지도내용 6 지도기관의 건설공사 현장 기술지도 내용은 크게 관리적사항과 기술적사항으로 나누며, 세부 지도내용은 아래 <표 3>과 같이 안전관리계획 수립, 안전관리비 계상 적정성, 추락, 낙하, 붕괴, 감전의 재해예방에 관한 사항 등이 있다. <표 3> 건설재해예방기술지도기관의 주요 업무내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725545" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 3) 건설재해예방기술지도기관의 지정요건 7 산업안전법 제30조 제4항의 규정에 의한 건설재해예방기술지도기관으로 지정받기 위해서는 건설재해예방업무를 하는 법인으로서 아래 <표 4>와 같이 고용노동부령이 정하는 인력, 시설 및 장비를 갖추고, '재해예방전문지도기관신청서’에 자격증명서 등을 첨부하여 관할 지방고용노동청장에게 제출하여야 한다. <표 4> 건설재해예방기술지도기관 자격요건 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725547" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 4) 건설재해예방기술지도 계약체결 과정 8 건설재해예방기술지도 대상 사업자가 건설공사를 착공한 후 14일 이내에 도급계약서 등을 첨부하여 건설재해예방기술지도기관에 견적을 의뢰하면 지도기관은 안전관리비의 20%를 초과하지 않는 범위내에서 기술지도비를 산출하여 건설회사와 계약을 체결하게 된다. 5) 건설재해예방기술지도제도 및 기술지도비 변천과정 9 고용노동부는 건설업종의 산업재해발생률 감소를 위해 1995년 3월 일반건설공사(전기, 정보통신공사 포함)의 중ㆍ소규모 건설공사(총 공사금액 4천만원 이상 100억원 미만) 현장에 대해서 공사기간동안 건설안전관련 지도를 받도록 하는 제도를 시행하였다. 10 이 제도 시행 후 3년차인 1997년 10월까지는 (사)대한산업안전협회와 (사)한국건설안전기술협회 2개 지도기관(비영리법인)이 있었으나, 이후 영리법인도 지도기관으로 지정을 받을 수 있도록 규제를 완화<각주>4</각주>함에 따라 현재는 전국에 약 90개의 건설재해예방기술지도기관이 있다. 11 지도기관이 그 대가로 수령하는 기술지도비는 고용노동부장관이 정하는 금액(현재 안전관리비의 20%)을 초과할 수 없으며, 시행 후 2000년도까지 요율제(안전관리비 x 요율)로 시행하다가 2001년부터 2005년말까지는 고용노동부에서 1회당 대가를 지정해 주었으며, 2005년말부터는 대가산정기준(요율제 등)이 폐지되었다. 12 안전관리비(통상 도급금액의 약 0.5∼2% 정도임)는 발주자가 수급인(또는 자체사업을 행하는 자)과 도급계약시 산업안전관리 명목으로 지급하는 비용으로 수급인은 안전관리비의 20%(법정지급한도)까지 기술지도비로 지급할 수 있으나, 만일 수급인이 전문지도기관과 기술지도계약을 체결하지 아니하거나 해당용도<각주>5</각주>로 사용하지 아니할 경우 발주자는 이 금액을 환수할 수 있다. 6) 관련시장 현황 13 건설재해예방업무에 종사하는 법인이 대전충남북지역에서 건설재해예방기술지도기관으로 지정 받기 위해서는 대전지방고용노동청에 등록을 하여야 하며, 현재 대전충남북지역에 등록된 건설재해예방지도기관은 아래 <표 5>와 같이 현재 (주)건설안전지원센터 등 피심인 8개 업체가 있다. <표 5> 대전충남북지역 건설재해예방기술지도기관 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725549" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 대전지방고용노동청 ** 주」각 지도기관이 기술지도를 진행할 수 있는 최대 사업장수(지도요원 1인당 최대 30개 사업장 기술지도 가능)를 말함 14 한편, 2011년 5월말 기준 고용노동부에서 각 지역별로 건설재해예방기술지도기관을 지정한 내역은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 지역별 건설재해예방기술지도기관 지정 현황 (2011년 5월말 기준, 단위 : 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725551" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 대전지방고용노동청 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 가) 합의 15 피심인들은 2010. 1. 25. 대전시 유성구 한진오피스텔 23층 스카이라운지 레스토랑에서 모임을 갖고 아래 <표 7>에서 보는 바와 같이 기술지도비를 최저 200∼250천원(최저단가 이하 판매금지), 최고 500∼700천원(추가인상 가능)의 범위내에서 산정하기로 합의하였다. 16 이와 같은 사실은 피심인들 대표자 모임(이하 '협의회’라 한다)에서 각 사에 발송한 업무연락 공문(2010.2.25.)과 피심인들의 공동확인서 등을 통해 확인된다. <표 7> 업무연락(2010.2.25.) 문서내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725553" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 나) 실행 17 피심인들은 2010. 2. 1.부터 같은 해 12. 19.까지 위 합의내용을 준수하여 기술지도비를 산정한 사실이 있고, 이와 같은 사실은 피심인들의 공동확인서와 각사별 기술지도비 산출방법 변경내역 등을 통하여 확인되므로 합의내용은 실행한 것으로 인정된다. <표 8> 피심인들 공동확인서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725555" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>6</각주><표 9> 피심인들 기술지도비 산출방법 변경내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725557" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 공동확인서 첨부자료, 부가세는 별도임 18 한편, 피심인들의 합의실행기간 중 평균 기술지도비 인상내역을 비교 분석한 결과 합의 이전인 2009년도 대비 약 3배 정도 인상된 것으로 나타난다. 2) 상품 또는 용역 대금의 지급조건을 결정하는 행위 가) 합의 19 피심인들은 2010. 1. 25. 각 사 대표 모임에서 각사가 건설업체 등과 기술지도 계약체결 전에 계약금액의 50%를 선입금 받은 후 계약하기로 합의한 사실이 있다. 20 이와 같은 사실은 피심인들 대표자 모임(협의회<각주>7</각주>)에서 각 사로 발송한 업무연락 공문(2010.2.25.)과 피심인들의 확인서 등을 통해 확인된다. <표 10> 업무연락(2010.2.25.) 문서내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725535" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 나) 실행 21 피심인들이 2010. 1. 25. 대표자 모임에서 기술지도 계약체결 전에 계약금액의 50%를 선입금 받은 후 계약하기로 결정ㆍ합의한 것은 사실이나, 이는 타지역 건설업체가 공사완료 후 연락두절, 면허취소 등으로 기술지도 수수료 지급을 하지 않아 각사의 미수금이 누적됨에 따른 것이며, 실제로는 합의내용이 실행되지 아니하였다. 3) 영업의 주요부문을 공동으로 수행ㆍ관리하는 행위 가) 합의 22 피심인들은 2010. 1. 25. 각 사 대표 모임에서 협의회를 통해서만 건설업체 등과 기술지도계약을 체결하기로 합의한 사실이 있다. 23 또한, 협의회를 통하지 않은 임의계약건<각주>8</각주>이 발생할 경우에는 각사가 협의회에 갖고 있는 지분율<각주>9</각주>0.3%를 차감하기로 합의한 사실이 있다. 24 이와 같은 사실은 피심인들 대표자 모임(협의회)에서 각 사로 발송한 업무연락 공문(2010.2.25.)과 피심인들의 확인서 등을 통해 확인된다. <표 11> 피심인들 공동확인서 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725537" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 나) 실행 25 피심인들은 위 합의내용을 실행하기 위하여 2010. 2. 1.부터 협의회를 구성하여 운영하였고, (주)건설안전지원센터 여직원(김선영)으로 하여금 협의회 사무실 업무를 수행하도록 하였으며, 김선영은 매월 비드시스(www.bidsys.co.kr)를 검색하여 관급공사 전자입찰에서 낙찰된 건설업체 현황 등을 피심인들이 공동으로 사용하는 웹하드(www.webhard.co.kr)에 공지하였다. 26 또한, 피심인들은 협의회 여직원이 웹하드에 공지한 관급 낙찰업체 현황에 자신들의 주거래처가 있을 경우 통상 해당업체와 직접 계약을 체결한 후 협의회에 통보하였고, 주거래처가 없거나 뚜렷하지 않는 경우에는 협의회 모임에서 협의하여 계약대상업체를 선정ㆍ배분하는 등 아래 <표 12>와 같이 협의회를 통하여 계약을 체결하였다. <표 12> 협의회 배정 및 배정외 계약체결 내역 (단위 : 천원, VAT포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725539" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인[(주)건설안전지원센터] 제출자료 ** 주」1) 협의회와 무관하게 각사에서 자체적으로 발굴하여 계약한 내역(민간부문) 2) 협의회를 통한 계약체결 27 더욱이 협의회 자료를 살펴보면, 피심인들은 아래 <표 13>과 같이 합의기간 중 계약목표액, 업체별 계약배정내역, 양보금액 등을 협의회에 통보하여 관리하였고, 지분율을 달성한 회사가 달성하지 못한 회사에 잉여계약을 양보하였으며, 그 결과 피심인들은 당초 합의 대로 각사 지분율에 근접하거나 초과하여 기술지도 계약실적을 달성하였음을 알 수 있다. <표 13> 협의회 계약현황(2010.2.1.∼2010.12.3.) 발췌 (단위 : 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120725541" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 협의회 제출자료 ** 주」1) 피심인 각사의 기술지도요원수를 피심인 전체 지도요원수로 나눈 비율임 2) 피심인 각사의 실제계약체결 금액(A)과 협의회에서 배정한 금액(B)의 합계금액(C)을 전체 금액(6,796,410원)으로 나눈 비율 3) 지분율 목표를 달성하였거나 다른 지도기관의 요구에 따라 계약체결을 양보한 금액 28 이에 의거 판단해 볼 때 피심인들의 합의내용은 실행되었음이 인정된다. 나. 관련법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. 가격을 결정 ㆍ 유지 또는 변경하는 행위 2. 상품 또는 용역의 거래조건이나, 그 대금 또는 대가의 지급조건을 정하는 행위 : 7. 영업의 주요부문을 공동으로 수행ㆍ관리하거나 수행ㆍ관리하기 위한 회사 등을 설립하는 행위 <이하 생략> 다. 위법성판단 1) 위법성 성립요건 29 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 ① 법 제19조 제1항 각호의 1에 대한 '합의’가 존재하고 ② 이러한 합의가 '부당하게 경쟁을 제한하는 효과’가 있어야 하며, ③ 동 행위에 대해 공정거래위원회로부터 인가받은 사실이 없어야 한다. 2) 합의의 존재여부 가) 의미 30 법 제19조의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 '의사의 합치’를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. 나) 판단 31 피심인들은 2010. 1. 25. 대전시 유성구 소재 한진오피스텔 23층 스카이레스토랑에서 만나 기술지도비 인상, 선입금 50% 수령 후 계약, 협의회를 통해서만 계약체결 등에 대하여 합의를 하였고, 이날 합의한 내용을 공문으로 작성하여 각사에 발송한 바 있으므로 피심인들의 행위는 법 제19조의 '합의’에 해당하며, 이는 위 2.가.의 행위사실에 의해 인정된다. 3) 경쟁제한성 가) 의미 32 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떤 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 경우를 말한다.(대법원 2002.3.15. 선고 99두6514 판결 참조) 33 한편, 사업자간 합의가 경쟁제한적인 효과를 유발하는지 여부는 당해 상품의 특성, 수요자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향, 참가사업자의 시장점유율, 해외경쟁 도입수준, 신규진입의 가능성, 공동행위의 동기 내지 목적, 존속기간, 영업관련 정보 교환수준 등을 고려하여 판단한다. 나) 판단 (1) 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 34 사업자들의 행위가 부당하게 경쟁을 제한하는지 여부는 당해 행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 특정사업자 또는 사업자단체의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 하며, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수 밖에 없다.<각주>10</각주>35 이 사건의 경우, 피심인들은 대전충남북지역 건설업체(또는 개인사업자)의 건설재해예방 기술지도를 위하여 고용노동부로부터 지정받은 사업자들로서 관련시장에서 독점적 공급자의 위치에 있는 점, 타 지역 사업자들이 대전충남북지역에서 기술지도를 할 수 없는 점, 피심인들의 합의로 각사의 기술지도수수료가 약 3배 이상 상승하였으나, 거래상대방인 건설업체는 피심인들 외에 다른 거래선택권이 없었던 점 등을 종합해보면 이 사건 공동행위는 경쟁을 감소시켜 피심인들의 의도대로 기술지도비의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 야기한 것으로서 관련시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 행위라고 인정된다. (2) 상품 또는 용역 대금의 지급조건을 결정하는 행위 36 피심인들은 각각 법적으로 독립된 사업자로서 가격, 수량, 거래조건, 대금 지급조건, 거래상대방의 결정 등 모든 사업활동은 개별 사업자가 스스로의 자유의사에 의해 결정하여야 사업자간의 자유롭고 공정한 경쟁이 촉진될 수 있다. 37 그럼에도 불구하고 관련시장에서 100%의 시장점유율을 갖고 있는 피심인들이 공동으로 건설업체 등과 계약시 계약금의 50%를 선입금 받은 후 계약하기로 합의한 것은 대금의 지급조건을 공동으로 결정한 것으로서 피심인들이 공동으로 계약금 50%를 선입금으로 수령하기로 합의할 경우 그 거래상대방인 수요자(건설업체 등)는 독점적 공급 사업자인 피심인들의 요구를 거부하기가 사실상 어려운 점, 피심인들이 시장에서 경쟁을 통하여 결정되어야 할 지급조건을 공동으로 결정함으로써 건설재해예방 기술지도를 받아야하는 수요자의 거래선택권을 제한ㆍ침해한 것인 점, 합의가 실행될 경우 피심인들의 의도대로 어느정도 대금 지급조건의 결정에 영향을 미치거나 미칠우려가 있고 피심인들간 유효한 경쟁을 기대하기 어려운 점 등을 종합해보면, 피심인들의 행위는 관련시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 행위라고 인정된다. (3) 영업의 주요부문을 공동으로 수행ㆍ관리하는 행위 38 이 사건의 경우 피심인들은 협의회를 통해서만 계약을 체결하기로 합의하면서 자신들의 지분율을 결정하였고, 각사가 당초 합의한 지분율대로 실적을 달성하기 위하여 실적을 초과 달성한 사업자가 다른 사업자에게 거래처를 양보하였으며, 주거래처가 뚜렷하지 않는 건설업체에 대해서는 협의회 모임을 통해 거래처를 배정하는 등 계약업체 배정, 지분율 달성 등을 협의회를 통하여 수행ㆍ관리하였다. 39 피심인들은 각각 법률상 각각 별개의 독립된 사업자들로서 판매가격을 포함한 영업의 주요부문을 자신의 영업여건이나 시장상황 등에 따라 자율적으로 결정하는 것이 타당하며, 그렇게 함으로써 사업자간의 자유롭고 공정한 경쟁이 촉진될 수 있다. 40 이에 의거 판단해 볼 때, 피심인들의 행위는 계약체결(거래상대방 선택ㆍ배정ㆍ관리 등)을 협의회 모임을 통해 관리하기로 한 것으로서, 대전충남북지역에서 건설지도업무를 담당하는 독점적 사업자인 피심인들이 이러한 합의에 모두 동참함으로써 사실상 피심인들간 경쟁을 기대하기 어려웠던 점, 기술지도를 받고자하는 거래상대방의 거래선택권을 침해한 것인 점 등을 종합해보면, 이는 피심인들의 의도대로 거래상대방, 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 행위로서 관련시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 행위라고 인정된다. 3. 피심인의 수락내용 41 피심인들은 2011. 8. 22.부터 같은 달 24.까지 기간 중 위 2.가.의 행위사실을 인정하고 주문내용의 시정조치 의견을 수락하였으므로 피심인의 출석 없이 이 사건 심의를 진행하였다. 4. 결론 42 피심인들의 2. 가.의 행위는 각각 법 제19조 제1항 제1호, 제2호, 제7호에서 규정하고 있는 부당한 공동행위로 인정되므로 법 제21조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.