대한항공 등 5개 항공운송사업자의 기업결합 제한규정 위반행위에 대한 건

1. 사건의 경위 가. 기업결합 내용 및 신고 1 피심인 주식회사 대한항공(이하 '대한항공’ 또는 '신고회사’라 한다)은 2020. 11. 17. 아시아나항공 주식회사(이하 '아시아나’ 또는 '상대회사’라 한다<각주>1</각주>)의 보통주 약 64%<각주>2</각주>를 취득(이하 '이 건 결합’이라 한다)하는 내용의 계약을 체결하고 이를 2021. 1. 14. 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)에 신고하였다.<각주>3</각주><그림 1> 신고회사의 상대회사 주식취득 구조<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134531" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인 제출자료 2 신고회사는 신주인수계약에 따라 2020. 12. 3. 한국산업은행에 개설된 상대회사 명의의 예금계좌에 계약금 3천억 원을 납입하였고 다음 해 3. 15. 이어 중도금 4천억 원을 납입하였다. 이후 거래 종결일에 잔금을 8천억 원을 지급하여 신주를 인수할 예정이다. 인수대금 확보를 위해 한진칼은 산업은행과 2020. 11. 17. 5천억 원의 신주인수계약(지분율 10.66%) 및 3천억 원의 교환사채인수계약을 체결하여 총 8천억 원을 조달하였다. 이후 신고회사는 한진칼로부터 산업은행으로부터 조달한 8천억 원을 대여하였다. 이 같은 과정을 거쳐 신고회사가 상대회사의 의결권 있는 주식 약 64%를 보유하여 상대회사를 지배하게 된다. <그림 2> 이 건 결합 후 지배관계 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134757" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인 제출자료 (소갑 제3호증) 3 이 건 결합 후 신고회사는 우선적으로 항공운송사업자<각주>4</각주>(대형항공사/저가항공사) 통합을 수행할 계획이다. 구체적으로 단일 운항증명(AOC, Air Operator Certificate) 인가 취득, 글로벌 얼라이언스 통합, 로열티 프로그램 통합 및 IT/시스템 통합 등을 추진할 계획이다. 항공사 통합은 통합을 위한 필수 과제의 수행 기간을 고려하여 거래종결 후 2년 내 완료할 것으로 목표로 하고 있다.<각주>5</각주>아울러 항공지원사업 부문(항공정비, 항공기 취급업, IT 서비스 사업 등)을 통합하고,<각주>6</각주>지주회사 행위제한 문제가 발생하는 증손회사인 금호티앤아이는 2년 내에 매각할 계획이다. 4 내부적으로는 양사 통합 시 발생하는 중복 인력에 대한 고용 유지를 위하여 사업량을 증대하여 인력 소요를 증대하고 전환 배치할 계획이며 다양한 인사제도를 운영하여 중복인력 문제를 해소할 예정이다. 5 신고회사는 코로나 19 대유행으로 인하여 여객운송 산업의 심각한 침체를 경험하였고, 여객 항공운송 및 화물 항공운송 부문의 경쟁력을 회복하기 위하여 본건 거래를 추진하게 되었다고 주장한다. 6 신고회사는 이 건 결합을 통해 규모의 경제를 실현하고, 결합당사회사<각주>7</각주>의 노선 간 조정 및 통합 작업을 통해 서비스 영역을 확대하는 등 효율성을 제고할 수 있다고 주장한다. 구체적으로 결합당사회사가 스케쥴을 차별화하고 연결력을 개선하여 시너지를 증대함으로써 네트워크 효과를 달성하고 운송여건을 개선할 수 있다고 주장한다. 아울러 엔진 정비 시설을 비롯한 시설/설비자산 공동 사용과 IT 시스템 통합을 통한 효율성 개선, 기재 통합 및 단순화를 통한 운영비용 감소 및 기재 가동률 개선을 기대할 수 있다고 주장한다. 나. 피심인 적격 및 일반현황 1) 피심인 적격 가) 결합당사회사 7 피심인 대한항공 및 아시아나는 각 항공운송사업 등을 영위하는 사업자로서 '구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2020. 12. 29., 법률 제17799호로 개정되기 전의 것, 이하 '법’이라 한다)’ 제2조 제1호의 사업자에 해당한다. 이 사건 기업결합과 관련하여 피심인 대한항공은 취득회사이고, 피심인 아시아나는 피취득회사인바, 각 법 제7조 및 제16조 제1항에 규정된 결합당사회사로서 피심인 적격이 인정된다. 나) 특수관계인 8 법 제16조 제1항에 따르면 위원회는 결합당사회사에 대한 시정조치만으로는 경쟁제한으로 인한 폐해를 시정하기 어렵거나 결합당사회사의 특수관계인이 사업을 영위하는 거래분야의 경쟁제한으로 인한 폐해를 시정할 필요가 있는 경우에는 그 특수관계인에게 시정조치를 부과할 수 있다. 9 신고회사의 국내 계열회사인 진에어와 상대회사의 국내 계열회사인 에어부산, 에어서울은 각 국내에서 항공운송사업을 영위하는 자로서 법 제2조 제1호의 사업자에 해당하며, 법 제7조 및 제16조 제1항에 규정된 결합당사회사의 특수관계인으로서 피심인 적격이 인정된다.<각주>8</각주>2) 피심인 일반현황 10 결합당사회사의 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 결합당사회사 일반현황 (2020. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134997" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>9</각주><각주>10</각주>※ 자료출처 : 결합당사회사 제출자료(소갑 제3호증) 11 신고회사 기업집단은 국제ㆍ국내 항공여객운송사업을 영위하고 있으며 여객기 195대를 보유(2019년 11월말 기준)하고 있고, 국제ㆍ국내 항공화물운송사업을 영위하고 있으며 화물기 23대를 보유(2019년 말 기준)하고 있다. 신고회사 기업집단은 2019년 기준 항공여객운송사업과 관련하여 국제선 2,506만 명, 국내선 1,104만 명의 승객을 수송하였고, 항공화물운송사업과 관련하여 국제선 105.2만 톤, 국내선 6.2만 톤을 수송하였다. 신고회사 기업집단은 항공운송업 이외에도 다음 <표 2> 기재와 같은 사업을 영위하고 있다. <표 2> 신고회사 기업집단이 영위하는 기타 사업현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128135231" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 12 신고회사 기업집단이 영위하고 있는 항공운송사업 현황은 다음 <표 3>, <표 4> 기재와 같고, 항공운송사업부문 외 주요 사업 내용은 <표 5> 기재와 같다. <표 3> 신고회사 기업집단의 항공여객운송사업 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128135459" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <표 4> 신고회사 기업집단의 항공화물운송사업 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128135691" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <표 5> 신고회사 기업집단의 기타 사업 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128135941" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 13 신고회사 및 신고회사의 국내 주요 계열회사의 최근 2년 부문별 매출액 현황은 <표 6> 기재와 같다. <표 6> 신고회사 주요 계열회사의 부문별 매출액 현황 (단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128136187" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 14 상대회사 기업집단은 국제ㆍ국내 항공여객운송사업과 국제ㆍ국내 항공화물운송사업을 영위하고 있다. 상대회사 기업집단은 2019년 기준 항공여객운송사업과 관련하여 국제선 1,859만 명, 국내선 960만 명의 승객을 수송하였고, 항공화물운송사업과 관련하여 국제선 80.1만 톤, 국내선 4.0만 톤을 수송하였다. 상대회사 기업집단은 항공운송업 이외에도 다음 <표 7> 기재와 같은 사업을 영위하고 있다. <표 7> 상대회사 기업집단이 영위하는 기타 사업현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128136425" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 15 상대회사 기업집단이 영위하고 있는 항공운송사업 현황은 다음 <표 8>, <표 9> 기재와 같고, 항공운송사업부문 외 주요 사업 내용은 <표 10>과 같다. <표 8> 상대회사 기업집단의 항공여객운송사업 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134533" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 1> 상대회사 기업집단의 항공화물운송사업 내용<각주>11</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134555" alt="이유 11번째 이미지" ></img><표 2> 상대회사 기업집단의 기타 사업 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134577" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 16 상대회사 및 상대회사의 국내 주요 계열회사의 최근 2년 부문별 매출액 현황은 <표 11> 기재와 같다. <표 3> 상대회사 및 상대회사 주요 계열회사의 부문별 매출액 현황 (단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134601" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 2. 관련 법령 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>12</각주>제7조 (기업결합의 제한) ① 누구든지 직접 또는 대통령령이 정하는 특수한 관계에 있는 자(이하 "특수관계인"이라 한다)를 통하여 다음 각 호의 1에 해당하는 행위(이하 "기업결합"이라 한다)로서 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 자산총액 또는 매출액의 규모(계열회사의 자산총액 또는 매출액을 합산한 규모를 말한다)가 대통령령이 정하는 규모에 해당하는 회사(이하 "대규모회사"라 한다) 외의 자가 제2호에 해당하는 행위를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.1. 다른 회사의 주식의 취득 또는 소유 2. ∼ 5. (생략) ② ∼ ③ (생략) ④ 기업결합이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 것으로 추정한다. 1. 기업결합의 당사회사(제1항 제5호의 경우에는 회사설립에 참여하는 모든 회사를 말한다. 이하 같다)의 시장점유율(계열회사의 시장점유율을 합산한 점유율을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 합계가 다음 각 목의 요건을 갖춘 경우 가. 시장점유율의 합계가 시장지배적 사업자의 추정요건에 해당할 것 나. 시장점유율의 합계가 당해거래분야에서 제1위일 것 다. 시장점유율의 합계와 시장점유율이 제2위인 회사(당사회사를 제외한 회사 중 제1위인 회사를 말한다)의 시장점유율과의 차이가 그 시장점유율의 합계의 100분의 25이상일 것 2. (생략) ⑤ (생략) 제16조 (시정조치 등) ① 공정거래위원회는 제7조(기업결합의 제한) 제1항, 제8조의2(지주회사 등의 행위제한 등) 제2항부터 제5항까지, 제8조의3(채무보증제한기업집단의 지주회사 설립제한), 제9조(상호출자의 금지 등), 제10조의2(계열회사에 대한 채무보증의 금지) 제1항, 제11조(금융회사 또는 보험회사의 의결권 제한), 제11조의2(대규모내부거래의 이사회 의결 및 공시)부터 제11조의4(기업집단현황 등에 관한 공시)까지 또는 제15조(탈법행위의 금지)의 규정에 위반하거나 위반할 우려가 있는 행위가 있는 때에는 당해 사업자[제7조(기업결합의 제한) 제1항을 위반한 경우에는 기업결합 당사회사(기업결합 당사회사에 대한 시정조치만으로는 경쟁제한으로 인한 폐해를 시정하기 어렵거나 기업결합 당사회사의 특수관계인이 사업을 영위하는 거래 분야의 경쟁제한으로 인한 폐해를 시정할 필요가 있는 경우에는 그 특수관계인을 포함한다)를 말한다] 또는 위반행위자에 대하여 다음 각 호의 1의 시정조치를 명할 수 있다. 이 경우 제12조(기업결합의 신고) 제6항 단서의 규정에 의한 신고를 받아 행하는 때에는 동조 제7항의 규정에 의한 기간 내에 이를 하여야 한다. 1. 당해 행위의 중지 2. 주식의 전부 또는 일부의 처분 3. 임원의 사임 4. 영업의 양도 5. 채무보증의 취소 6. 시정명령을 받은 사실의 공표 7. 기업결합에 따른 경쟁제한의 폐해를 방지할 수 있는 영업방식 또는 영업범위의 제한 7의2. 공시의무의 이행 또는 공시내용의 정정 8. 기타 법위반상태를 시정하기 위하여 필요한 조치 ② (생략) ③ 공정거래위원회는 제7조(기업결합의 제한) 제1항을 위반하는 행위에 대하여 제1항 각 호의 시정조치를 부과하기 위한 기준을 정하여 고시할 수 있다. 3. 시장구조 및 실태 가. 항공운송사업 개요 1) 항공운송사업의 정의 및 분류 17 항공사업법 제2조에 따르면 항공업이란 “이 법에 따라 국토교통부 장관의 면허, 허가 또는 인가를 받거나 국토교통부 장관에게 등록 또는 신고하여 경영하는 사업”을 말하며, 항공운송사업이란 “국내항공운송사업, 국제항공운송사업 및 소형항공운송사업<각주>13</각주>”을 말한다. 항공운송사업은 운송대상에 따라 항공 여객 운송과 항공 화물 운송, 운송지역에 따라 국내 항공운송사업과 국제 항공운송사업, 운송 형태에 따라 정기편과 부정기편으로 나뉘며, 이는 다음 <그림 3>과 같다. <그림 3> 항공운송사업의 분류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134623" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 18 국내항공사업이란 타인의 수요에 맞추어 항공기를 사용하여 유상으로 여객이나 화물을 운송하는 사업으로서 국토교통부령으로 정하는 일정 규모 이상의 항공기를 이용하여 ① 국내공항과 국내공항 사이에 일정한 노선을 정하고 정기적인 운항 계획에 따라 운항하는 항공기 운항(국내 정기편 운항)과 ② 국내에서 이루어지는 국내 정기편 운항 외의 항공기 운항(국내 부정기편 운항)으로 나뉜다. 19 국제항공사업이란 타인의 수요에 맞추어 항공기를 사용하여 유상으로 여객이나 화물을 운송하는 사업으로서 국토교통부령으로 정하는 일정 규모 이상의 항공기를 이용하여 ① 국내공항과 외국공항 사이 또는 외국공항과 외국공항 사이에 일정한 노선을 정하고 정기적인 운항 계획에 따라 운항하는 항공기 운항(국제 정기편 운항)과 ② 국내공항과 외국공항 사이 또는 외국공항과 외국공항 사이에 이루어지는 국제 정기편 운항 외의 항공기 운항(국제 부정기편 운항)으로 나뉜다. 2) 항공운송사업의 특징 20 항공운송사업은 영리성과 공공성이라는 양면적인 특성을 지닌다. 항공운송사업자는 사업자로서 영리를 추구하는 목적 외에 국적 항공운송사업자<각주>14</각주>로서 국익을 지향해야 하는 공공성이 뒤따른다. 따라서 항공운송사업자는 정부의 경제적ㆍ기술적 규제를 받으며, 국제적으로는 항공협정 등에 의한 제약을 받는다. 이와 같은 항공운송사업의 특성을 요약하면 다음과 같다. 21 첫째, 공급탄력성이 낮다. 항공사의 상품은 무형의 운송서비스로 객실의 좌석과 화물의 적재공간은 일반제조업의 제품과 달리 재고 축적이 불가능한 즉시재(卽是財)의 성격을 지니기 때문에 생산과 소비가 동시에 이루어진다. 예를 들어 정기편 운항의 경우 항공기나 운항 횟수가 사전에 정해져 있으므로 급격한 수요 변화에 대응하여 운항 횟수나 항공기의 공급 규모를 조절하는 등의 방식으로 빠른 대처를 하는 데 한계가 존재한다. 또한 항공기와 승무원의 배치 등 운송 활동의 관리 측면에서도 단기간에 공급을 수요에 맞추어 탄력적으로 조절하는 것이 어렵다. 22 둘째, 항공운송은 타 운송 수단과 차별화되는 특성이 있다. 항공운송은 육상교통이나 해운, 철도 등에 비해 고속성과 쾌적성, 안정성 등이 가장 뛰어난 교통수단으로, 항공 기술의 급속한 발달에 따라 항공교통의 운송능력은 고속화와 대형화를 통해 지속해서 향상되고 있다. 23 셋째, 국제노선은 관련 국가 상호 간에 체결하는 항공협정을 체결해야만 개설할 수 있다. 국제운송은 합공협정을 통해 노선의 개설에 따르는 운수권의 균등한 교환을 전제로 이루어지며, 이를 전제로 항공사의 운송 활동이 수행된다. 24 넷째, 항공운송사업은 초기 설립에 많은 자본이 필요하다. 항공운송사업을 영위하기 위해서는 「항공사업법」에서 규정하는 기준을 충족하여 국토교통부 장관의 면허를 취득해야 한다. 현행 법령에 따르면 국제선 여객운송 사업을 영위하기 위해서는 150억 원 이상의 자본금과 5대 이상의 항공기를 보유해야 하고, 기타 항공운송사업을 운영할 수 있는 재무능력을 갖추어야 하는 등 초기 면허 취득에도 대규모의 자본이 필요하고 고정비용에 대한 많은 투자가 요구된다. 25 다섯째, 항공운송사업은 사회ㆍ경제적 환경 변화에 따라 수요가 민감하게 반응한다. 국내ㆍ외 경제환경, 국민경제 성장률 등이 항공 수요와 높은 연관성이 있으며, 특히 질병이나 테러 등 국제 정세가 항공 수요에 큰 영향을 미친다. 또한 공급 측면에서는 정부의 규제 변화, 투자비 및 공항 인프라 등이 큰 영향을 미치며, 비용 측면에서는 유가나 환율 변동에 따라 항공운송사업자의 손익이 크게 변화하는 특성이 있다. 26 한편 전통적으로 항공여객운송사업은 국민 여가 생활 및 계절적 요인에 의하여 성수기와 비수기의 수요와 운임 증감 현상이 반복적으로 나타나는 계절적 특성이 존재한다. 다만 과거에는 내국인의 여행 수요가 7∼8월, 1∼2월 등 휴가철에 집중되었으나 최근에는 저비용항공사의 합리적인 운임 및 국민 여가 생활의 확대 등으로 비수기에도 새로운 항공 여객 수요가 지속적으로 창출되고 있어 이러한 성ㆍ비수기 간 격차는 점차 줄어드는 방향으로 변화하고 있다. 3) 항공운송사업의 연혁 가) 세계 항공운송사업의 연혁 (1) 세계 항공운송사업의 태동 27 항공기를 이용한 상업목적의 운송 활동이 처음 시작된 것은 1911년 미국의 우편물 운송으로, 1918년 미국의 워싱턴-뉴욕 구간에서 우편물 정기 운송을 위한 노선이 최초로 개설되었다. 1919년 헤이그에서는 국제항공운송협회(International & Air Transport Association, 이하 'IATA’라 한다)의 전신인 국제항공교통협회(International Air Traffic Association)가 설립되었는데, 이는 국제 민간항공의 질서를 위해 파리조약을 체결하는 계기가 됨으로써 영공 주권주의가 확립되는 기반을 마련하였다. 28 1920년대와 1930년대에 항공운송은 급격히 발전하였는데, 세계 각국에서 상업목적의 민간항공이 시작되었을 뿐 아니라 공항의 건설과 항공노선의 개발, 항공안전시설의 개선 등 많은 발전이 이루어졌다. 1925년 미국에서는 최초로 여객운송만을 위한 정기노선이 개설되어 이를 기점으로 항공 여객의 수요가 급증하기 시작하였으며 이에 따라 여객기의 대형화와 고속화도 촉진되었다. 이 시기 미국에서는 노스웨스트항공, 아메리칸항공, 유나이티드항공 등이 설립되며 항공 여객 시장이 서서히 모습을 갖추기 시작하였다. 한편 이 시기에는 시장진입이 비교적 자유로워 일부 시장에서 항공사 간의 경쟁이 극심하였고, 소형항공사들은 대형항공사들과의 경쟁에 많은 어려움을 겪었다. 이에 불공정한 경쟁요인을 제거하고 산업을 안정시켜야 한다는 인식이 확산하면서 항공운송 산업에 대한 정부의 규제 필요성이 커졌고, 그 결과 1938년 미국에서 민간항공법(Civil Aeronautics Act)이 제정되고 민간항공위원회(Civil Aeronautics Board)가 설치되었다. (2) 항공운송사업에 대한 시장규제의 확립과 국제기구의 출현 29 1938년 제정된 미국의 민간항공법에 따라 미국의 민간항공위원회는 항공업계를 대상으로 모든 운송 활동을 경제 목적의 규제에 따르도록 하였는데, 민간항공위원회는 항공운송사업의 허가, 여객 및 화물 운송에 대한 요금 결정, 항공사 간 인수ㆍ합병 등을 규제할 권한을 보유하였다. 이러한 규제는 미국의 항공사뿐 아니라 미국 내 시장으로 취항하는 외국항공사<각주>15</각주>에도 적용되었는데, 제2차 세계대전을 계기로 다수의 국가에서 전세계 공통의 국제항공 규제 제정 필요성에 대한 공감대가 형성되었다. 30 1944년 '시카고 회의’에서 미국 및 52개국은 국제항공의 기본사항에 대한 합의를 도출하였다. 이 회의를 통해 국제항공통과협정(International Air Services Transit Agreement)을 체결하여 조약 당사국의 민간항공기가 상대국의 영토를 통과하거나 급유 등 기술적 목적으로 착륙하는 것을 허용하였으며, 국제민간항공기구(International Civil Aviation Organization, 이하 'ICAO’라 한다)를 설립하는 데 잠정 합의를 이루었다. 이후 1945년에는 국제항공사 간의 협력단체로서 항공운임의 결정, 운송규칙의 제정 등을 주요 임무로 하는 IATA가 조직되었다. 이후 1946년 버뮤다에서 영국과 미국 간 항공 서비스 제공에 관한 제반 문제를 논의하였고, 동 협정을 통해 현재 국제 항공질서의 기본이 되는 '다섯 가지의 하늘의 자유(Freedom of the Air)’가 선포되었다. (3) 항공운송사업의 도약 및 글로벌 경쟁 시대로의 돌입 31 세계 항공운송 시장은 1958년을 전후로 개발된 제트기의 출현으로 비약적으로 발전하였고, 1976년 프랑스와 영국이 공동으로 개발한 초음속여객기인 콩코드(Concorde)가 정기노선에 취항함으로써 초음속여객기의 시대를 열었다. 한편 1974년 석유파동 및 그에 따른 경기침체 등으로 인해 1970년대에는 1960년대에 비해 항공운송 산업 발전이 정체기를 맞이하였다. 한편 1970년대 항공운송 산업은 또 다른 측면에서 새로운 국면을 맞이하는데 1978년 미국이 항공운송 산업 전반에 대하여「규제 완화법(Deregulation Act)」을 제정함으로써, 산업 초기부터 기간산업으로 보호되고 육성되어오던 항공운송 산업에 규제 완화의 기조가 새롭게 자리 잡게 되었다. 1980년대 이러한 규제완화 기조는 세계 각국으로 확산하여 각국의 영공 개방을 의미하는 '항공 자유화(Open Sky)’ 정책으로 발전하면서 오늘날까지 이어지고 있다. 32 이후 1990년대 초반 세계적인 경기침체, 걸프전쟁, 국제분쟁으로 인한 항공기 테러 등으로 항공운송 산업은 심각한 불황을 겪기도 하였으나, 1990년대 중반부터 항공사들의 경영합리화 노력과 세계경기의 회복, 舊소련 및 동구 공산권 붕괴로 인한 냉전 시대의 종식, WTO 체제의 등장 등으로 경영 여건이 크게 개선되었고, 동시에 각국의 영공 통과가 이전보다 원활해졌다. 이후 항공 기술의 급속한 발달로 인한 항공기의 안정성과 효율성 증가, 첨단 설비의 장착 등으로 항공운송 산업은 계속해서 발전하고 있다. (4) 저비용항공사의 등장 33 저비용항공사(Low Cost Carrier, LCC)<각주>16</각주>란 시장에서 기존에 형성되어 있는 운임에 비해 비교적 저렴한 수준으로 운송 서비스를 제공하는 항공사를 총칭한다. 저비용항공사는 처음에는 주로 정해진 국내의 지역을 중심으로 정기 또는 부정기로 운송하는 지역 항공사나 중단거리 노선을 정기적으로 왕복하는 커뮤터(commuter) 항공에서 출발하였으나, 최근에는 점차 국제노선으로 시장을 확대하는 경향이 두드러지게 나타나고 있다.<각주>17</각주>34 LCC는 무료로 제공되는 기내식, 음료 또는 마일리지의 생략 등 제한적인 서비스 제공, 항공기의 유휴시간 최소화 및 공항 이용이 원활한 중소 공항 대상 운항 등을 통한 항공기 가동률 극대화, 보유 기종의 단순화, 인건비ㆍ영업비ㆍ마케팅 비용 등의 절감, 탄력적이고 단순화된 조직 운영 등의 특징을 가진다. 기존의 대형항공사(Full Service Carrier, FSC)<각주>18</각주>와 LCC의 특징을 비교하면 다음 <표 12> 기재와 같다. <표 9> FSC와 LCC의 특징 비교<각주>19</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134645" alt="이유 15번째 이미지" ></img>나) 우리나라 항공운송사업의 연혁 35 정부수립 직후인 1948년 10월 대한국민항공사(KNA)가 개인기업의 형태로 설립되고 서울-강릉, 서울-광주-제주, 서울-옹진, 서울-부산 등 4개의 노선에서 취항함으로써 우리나라 최초의 정기 운송이 시작되었다.<각주>20</각주>이후 1949년 6월 한-미 간 잠정항공협정이 체결되었고, 1952년에는 우리나라가 시카고 조약에 가입하여 ICAO 회원국으로 등록하였으며, 1957년 9월에는 김포국제공항이 개항하였다. 이후 1962년 3월 공포된 대한항공공사법에 따라 설립된 국영기업인 대한항공공사는 KNA를 인수하고 업무 확대를 위해 조직과 기구를 확장함으로써 근대화된 항공사 체제를 갖추기 시작하였다. 36 그러나 국영기업으로 운영되던 대한항공공사는 빈번한 항공기 사고와 심각한 경영난으로 인해 운영상 한계를 보였다. 이에 정부가 1969년 대한항공공사를 한진상사 주식회사에 매각함으로써 항공사의 민영화가 이루어졌으며 이것이 현재의 대한항공이다. 대한항공은 이후 1972년 최초로 미주 정기노선을 취항하였고, 1973년에는 서울-파리 노선을 개설하였다. 37 1980년대 후반 이후 항공운송 산업에서는 세계적인 규제완화 추세와 거대항공사 출현 등의 변화가 있었는데, 우리나라에서도 괄목할만한 변화가 일어났다. 1988년 제2의 민항항공사인 아시아나가 설립됨으로써 복수 민항시대를 맞이하여 국적 항공사 간의 경쟁체제가 구축되었다. 이후 1989년 해외여행 자유화 조치에 따라 항공산업이 더욱 발전할 수 있는 계기가 마련되었고, 1990년 모스크바 노선, 시드니 노선, 1993년 인도 뭄바이 노선, 1994년 중국 노선 개설 등을 통해 항공사들은 1990년대 중반 이후 글로벌 네트워크를 구축하게 되었다. 한편 2001년에는 인천국제공항이 개항하였다. 38 대한항공과 아시아나의 복점 구조로 운영되던 항공운송 시장은 2005년 저비용항공사의 등장으로 큰 변화를 맞게 된다. 2005년 3월 국내 최초의 LCC인 한성항공(현 티웨이항공<각주>21</각주>)이 설립되어 청주-제주노선에 취항하였는데, 이후 2005년 8월 제주항공, 2008년 8월 이스타항공<각주>22</각주>등이 연이어 설립되어 노선을 확장하였다. 또한 대한항공의 자회사인 진에어가 2008년 4월, 아시아나가 대주주로 참여한 에어부산이 2008년 6월 시장에 각 진입하였고, 이후 2015년 12월 아시아나의 자회사인 에어서울이 면허를 취득하여 시장에 진입하였다. 이들 LCC는 중소형 항공기를 중심으로 서비스를 간소화 또는 생략하고 기본적인 운항업무를 제외한 관련 업무의 외주 등을 통해 원가를 절감하여 낮은 항공운임을 무기로 시장점유율을 확대하였으며, 2019년 국내선 탑승객 수 기준 57.8%를 차지하며 국적 2개사의 점유율인 42.2%를 넘어서기도 하였다. 39 2007년부터 2019년까지 우리나라 항공시장에 영향을 미친 주요 사건은 다음 <그림 4> 기재와 같다. 특히 2019년에는 플라이강원, 에어프레미아, 에어로케이가 신규로 항공 여객운송 면허를 취득하였으며, 2019년 말에는 항공 수요의 급감을 일으킨 코로나 19 대유행이 발생하였다. <그림 4> 항공 수요에 미치는 주요 사건 및 여객 실적 추이 (’07∼’19) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134667" alt="이유 16번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 2019년 항공 교통서비스 현황(2020, 국토교통부)(소갑 17호증) 4) 항공운송사업의 규제 완화와 항공 자유화 정책 가) 규제 완화의 진전 및 배경 40 항공운송은 산업 초기부터 각국 정부의 적극적인 육성ㆍ지원정책과 동시에 엄격한 규제를 통해 성장했다. 미국의 경우 정부의 산하 기구인 민간항공위원회(CAB)가 항공사에 대하여 노선권과 운임 등의 규제를 하고 있었으나, 1970년대 지속적인 공급 증가에 따른 경쟁의 심화, 1970년대 초 석유파동에 따른 항공업계의 재정 악화 등으로 인하여 1970년대 중반부터 본격적으로 항공산업 정책에 대한 변화를 검토하기 시작하였다. 이후 미국은 1978년 규제 완화법을 제정하여 시장경쟁을 저해하는 각종 규제조항을 폐지하고, 신규노선에 대한 진입장벽을 철폐하였으며, 국내선 운임 및 노선 설정에 대한 정부 역할을 제한하고, 민간항공위원회를 해체하였다. 미국에서 시작된 새로운 산업정책은 세계 각국이 자국의 항공운송사업에 대한 규제정책을 검토하도록 하는 계기가 되었고, 1980년대부터 EUㆍ일본ㆍ호주ㆍ캐나다 등도 항공운송 산업에서의 규제를 완화하여 오늘날 항공 자유화 정책의 기반이 마련되었다. 나) 항공 자유화의 연혁과 발전 41 국제항공에 있어서 항공 자유화란 하늘의 자유 또는 하늘의 개방이란 의미로 사용되는데, 항공자유화 정책이란 항공협정을 통해 여러 형태의 운수권을 타 국가에 허용하는 개방정책이나 국제 항공운송에 대한 자유로운 경쟁정책을 의미한다. 42 1944년 개최된 '시카고 회의’<각주>23</각주>에서 체결되고 1947년 4월 발효된 국제민간항공협약(Convention on International Civil Aviation)은 ①영공주권 원칙의 인정, ②부정기 항공기의 상대국 영공을 통과 및 기술착륙 권리의 인정, ③허가에 따른 정기항공의 인정, ④항공기에 대한 교통관제를 위한 국제 표준의 설정, ⑤타 국가 항공기에 대한 균등한 조건에서의 공항 사용 인정 등의 내용을 담고 있다. 특히 시카고 회의에서는 오늘날 항공협정의 기본이 되는 '하늘의 자유’ 개념이 확립되었는데, 국제항공 운송협정에서 정의하는 하늘의 자유는 다음 <표 13> 기재와 같다. <표 1> 하늘의 자유의 종류와 개념 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134689" alt="이유 17번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 국토교통부 홈페이지 다) 항공협정 (1) 항공협정의 개요 43 국제노선을 운항하기 위해서는 노선이 운항되는 양 당사국 간 항공협정이 필수적이다. 항공협정은 국제항공을 위해 당사국 간에 이루어지는 상업용 항공운송의 권리를 정하기 위한 일련의 국제협정을 포괄적으로 지칭한다. 즉 항공협정이란 양국 간 정기 민간항공의 노선 개설 및 운영을 보장하기 위한 국가 간 협정이라 할 수 있다. 44 항공협정에는 ① 서문, ② 협정의 주요 내용을 담는 본문, ③ 노선, 운송권 및 운항권을 정하는 부속서, ④ 의정서 등이 공통사항으로 포함된다. 항공협정의 구체적인 내용은 당사국 간의 사정에 따라 다양하게 구성되는데, 통상 다음 <표 14> 기재와 같은 내용을 담는다. <표 10> 항공협정의 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134713" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 45 항공협정은 양국간 국제선 노선이 개설되기 위해 필요하다는 점 외에도 이를 통해 국가 간 운항노선의 구조와 운항 횟수가 정해진다는 점에서 매우 중요한 의미가 있다. 먼저 양국은 항공협정을 통해 '하늘의 자유’를 민간항공사에 어디까지 인정해줄 것인가 결정한다. 항공협정을 통해 양국 간 '하늘의 자유’의 범위가 정해지면 민간항공사들은 협정 내용을 토대로 해당 국가에 어떤 노선을 어떤 구조로 운항할 것인지 결정할 수 있다. 다음으로 항공협정에서는 항공사가 양국 간 운항할 수 있는 횟수를 정하며, 나아가 일부 협정에서는 취항할 수 있는 항공사의 수까지 지정한다. 이때 항공협정은 상호 호혜주의를 원칙으로 양국 항공사에 같은 운항 횟수를 부여하는데, 각국의 항공 당국은 항공협정에 따라 정해진 운항 횟수, 즉 운수권을 해당 국가 내 항공사들에 배분<각주>24</각주>한다는 점에서 항공협정은 각 항공사의 노선 취항 결정 및 운항 횟수 결정의 출발점이 된다. 46 한편 항공협정의 일환으로 '항공자유화(Open Sky) 협정’이 체결되기도 하는데 이는 통상의 합공 협정에서 지정되는 운항 횟수, 노선구조 등을 철폐하여 각 항공사가 시장 상황에 따라 자율적으로 양국 간 노선을 운항하도록 허용하는 것이다. (2) 우리나라의 항공협정 47 우리나라는 1949년 6월 24일 미국과 최초로 항공협정을 체결한 이래 다음 <표 15> 기재와 같이 2021년 말 기준 총 109개국과 항공협정을 체결하였다. <표 11> 우리나라의 항공협정 체결 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134735" alt="이유 19번째 이미지" ></img><각주>25</각주><각주>26</각주>※ 자료출처 : 국토교통부 제출자료(소갑 제18호증) 48 우리나라는 이 중 1998년 미국과 최초로 항공자유화협정을 체결한 이래 다음 <표 16> 기재와 같이 2021년 12월 현재 항공여객 38개국, 항공화물 46개국을 포함하여 총 50개국과 항공 자유화 협정을 체결하였다. <표 12> 우리나라의 항공여객운송 관련 항공자유화 협정 체결 현황<각주>27</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134761" alt="이유 20번째 이미지" ></img>※ 자료출처 : 국토교통부 제출자료(소갑 제18호증) 라) 국제항공기구 49 1944년 체결된 시카고 조약을 계기로 정부간 국제협력기구인 '국제민간항공기구(ICAO)’와 항공사간 국제협력기구인 '국제항공운송협회(IATA)’가 설립되었고, 이들 기구는 오늘날 세계 항공운송 산업의 질서를 유지하는 역할을 하고 있다. 50 ICAO는 1947년 설립된 각국 정부의 국제협력기구로 총 193개국이 소속되어 있으며, 현재는 UN의 전문기구 가운데 하나이다. ICAO는 최고 의결기관인 총회, 3년마다 총회가 선출한 33개국으로 구성된 이사회, 항공 기술 면의 이론 실제에 대한 전문가로 구성된 항법위원회, 운송 활동의 경제 및 통계 관련 사항을 담당하는 운송위원회 등으로 구성되며, ①항공기에 관한 기술적인 기준 확립, ②국제 민간항공 법규 단일화, ③운송 활동에 대한 폭넓은 규제 문제 등을 다룬다. 51 IATA는 1945년 쿠바 하바나에서 개최된 세계 항공사 회의를 통해 설립된 민간항공사의 국제협력기구로, ICAO 회원국의 국적을 가진 항공사만이 회원<각주>28</각주>이 될 수 있다. IATA는 조직 최고기관인 총회, 집행위원회, 기술ㆍ재무ㆍ법무ㆍ운송 등 4개 상설위원회, 운임 회의, 결제사무소 및 사무국 등으로 구성된다. IATA의 가장 중요한 기능은 여객 운임, 화물 요율, 기내서비스의 내용 등 항공운송에 관한 조건들을 결정하는 것이다. 이러한 조건들은 IATA 조직의 하나인 운송 회의에서 회원사 간의 협의로 결정되는데, 북미ㆍ중미ㆍ남미를 담당하는 제1지구, 유럽ㆍ중동ㆍ아프리카를 담당하는 제2지구, 동남아, 극동, 오스트레일리아 및 남태평양 지역을 담당하는 제3지구로 나누어진다. 운송 회의에서 결정된 사항은 회원국 정부의 인가를 얻어 정식으로 발효되는데, 이렇게 결정된 운임이 각국 정부 또는 항공사들에 강제성을 가지는 것은 아니며 각 정부는 항공사 운임 인가 시 IATA의 요금을 참고한다.<각주>29</각주>마) 항공사 간 전략적 제휴 52 각국 정부는 항공 주권을 보호하기 위하여 외국인의 국적 항공사에 대한 지분 취득, 임원 활동 등을 통한 지배력 획득을 제한하는 등의 규제를 두고 있다.<각주>30</각주>이에 국적 항공사와 외국항공사 간의 합병 등의 절차에 따른 기업결합은 사실상 불가능한 경우가 많다. 53 항공사들은 그 대안으로서 공동마케팅, 공동운항, 조인트벤처 설립 등 다양한 방식의 항공사 간 제휴를 통해 경쟁력을 확보하고 규모의 경제를 실현하기 위해 노력하고 있다. 항공사들은 다양한 형태의 협력행위를 통해 탑승객에게 더욱 편리한 서비스를 제공하고, 신규노선 취항이나 증설을 위한 행정적ㆍ재무적 부담 없이 노선 및 스케줄의 다양성을 높일 수 있다. (1) 전략적 제휴의 종류 54 항공사 간 전략적 제휴는 1990년대 들어 단순한 형태의 협력으로 출발하였으나, 점차 그룹화되고 그 내용도 다양해지면서 협력의 정도가 강화되었고 2000년대에는 보다 진화된 자본제휴 방식의 조인트벤처가 등장하였다. 대표적인 항공사간 협력은 인터라인 협정과 코드쉐어 협정이다. 55 인터라인(interline)이란 승객들이 연결노선에 대해 여러 항공사에서 항공권을 별도로 구매하는 대신 항공사에서 연결노선 항공권을 하나로 묶어서 판매하는 것을 말한다. 소비자는 인터라인이 체결된 항공사가 운항하는 환승 노선의 항공권을 한 번에 구매할 수 있으며, 여러 항공사를 이용하는 여정에서 체크인을 다시 하거나, 수하물을 찾고 다시 맡길 필요가 없게 된다. 항공사는 자신의 항공편과 그와 이어질 수 있는 다른 항공사의 항공편을 조합하여 새로운 노선의 경유항공권을 판매할 수 있다는 점에서 마케팅 측면의 이점을 누릴 수 있다. 한편 인터라인 협력 시에는 가장 낮은 이코노미석보다 낮은 가격으로 계약(appointment of through-fare)하는 방식의 특별운임협약(Special Prorate Agreement)을 함께 체결하는 경우가 많다. 56 코드쉐어란 항공편명을 공유하는 것으로, 한 항공사가 항공권을 팔고 항공권을 판매한 항공사가 다른 항공사가 운항하는 항공편에 자사의 편명(코드)을 부여<각주>31</각주>하는 형태의 제휴이다. 항공사간 코드쉐어 제휴가 이루어진 노선의 경우 제휴 항공사를 통해 연계항공편을 자사의 항공편으로 상호 인정하여 항공권을 판매할 수 있게 되므로, 항공사는 취항하고 있지 않은 노선ㆍ시간대의 항공편, 또는 항공편의 조합을 소비자에게 판매할 수 있어 서비스의 다양성ㆍ연결성을 높일 수 있다. 코드쉐어의 경우 항공사간 노선별로 협약을 체결하여 판매에 대한 수수료, 좌석과 가격조건 등을 결정하게 된다.<각주>32</각주>우리나라의 경우 항공사가 다른 항공사와 코드쉐어 협정을 체결하는 경우 항공사업법 제15조에 따라 국토교통부장관의 인가를 받아야 한다. 57 그 외에 상용고객우대프로그램(FFP, Frequent Flight Program)의 매력도를 높이기 위해 마일리지의 상호 적립, 보너스 좌석 구매 시 마일리지 사용, 라운지 이용 등 상용고객우대프로그램의 혜택을 공유하기도 한다.<각주>33</각주><표 13> 항공사간 주요 협력 행위 유형 요약<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134783" alt="이유 21번째 이미지" ></img> (2) 항공 얼라이언스(Alliance) 58 항공사의 글로벌 제휴그룹인 얼라이언스는 각 항공사들이 개별적으로 협력하던 구조를 다수 항공사들의 다자간 협력 구조로 바꾼 것으로, 얼라이언스에 가입되어 있는 각 항공사들이 서로 협력할 수 있는 기본 플랫폼의 역할을 한다. 각 항공사들은 얼라이언스를 통해 코드쉐어, 상용고객우대프로그램 협력을 기본으로 얼라이언스 고객 서비스 기준(ACES : Alliance Customer Experience Standard)을 설정하여 얼라이언스 내 전 네트워크에서 고객들에게 편리하고 일관된 서비스를 제공할 수 있도록 한다. 59 얼라이언스는 항공사들이 한정된 자원으로 모든 시장에 인적ㆍ물적 자원을 투입하여 노선을 개선하기 어려운 문제를 다른 항공사와의 협력을 통해 극복하기 위한 수단으로 발전하여 왔다. 60 현재 국제항공시장은 스카이팀(SkyTeam Alliance), 스타얼라이언스(Star Alliance), 원월드(Oneworld Alliance) 등 3개의 글로벌 얼라이언스가 주도하고 있으며, 이외에도 인도양, 중국 또는 중동 중심의 소규모 얼라이언스가 존재하고(Etihad Airways Equity Alliance 등), 저가항공사들의 얼라이언스인 Value Alliance(Cebu Pacific, Scoot, 제주항공 등 소속)가 있다. <표 14> 세계 주요 얼라이언스 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134807" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 61 같은 얼라이언스 소속 항공사간 제휴 중 소비자들에게 가장 중요한 혜택은 공동의 마일리지 적립 및 사용이 가능하다는 점이다. 즉 아시아나를 이용하는 소비자는 아시아나 마일리지를 사용하여 유나이티드항공의 항공편을 이용할 수 있고, 중국동방항공을 이용해서 적립한 마일리지를 통해 같은 얼라이언스인 대한항공 항공편을 이용할 수도 있다. (3) 조인트 벤처 62 한편 가장 강한 수준의 항공사 간 전략적 제휴는 '조인트 벤처(Joint Venture)<각주>34</각주>’ 방식의 협력이다. 조인트 벤처를 체결한 회사들은 하나의 회사처럼 공동영업을 하고 수익과 비용을 공유하는 방식으로 협력한다. 조인트 벤처는 특정 노선 운항에 대하여 공동의 좌석관리ㆍ가격결정ㆍ기재운영, 네트워크 협력, 수입 및 비용의 공유,<각주>35</각주>공동 기재운영 등 다양한 협력이 가능한 전략적 제휴의 최종 단계라 할 수 있다. 특히 조인트벤처는 미국ㆍ일본 등 일부 국가에서는 독점금지면제권(ATI)<각주>36</각주>을 부여받을 수 있어 인수ㆍ합병이 어려운 경우 이를 대체하는 수단으로 활용되고 있다. <그림 1> 얼라이언스와 조인트 벤처의 비교 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134829" alt="이유 23번째 이미지" ></img> 63 같은 얼라이언스 소속 중에서도 긴밀한 협력을 추구하는 항공사간에 조인트벤처를 체결하는 경우가 많다. 실제로 스타얼라이언스의 에어캐나다-루프트한자항공-유나이티드 컨티넨탈, 원월드의 아메리칸항공-영국항공-이베리아항공, 스카이팀의 에어프랑스/KLM-알리탈리아-델타항공이 각 북대서양 시장에서 조인트벤처 협정을 체결하였다. (4) 결합당사회사의 항공사 간 제휴 현황 64 대한항공은 2000년 6월 22일부터 현재까지 델타항공, 에어프랑스 등 18개사와 함께 스카이팀 얼라이언스에 소속되어 있으며, 화물 부문에 대해서는 2000년 9월 28일부터 별도 얼라이언스인 스카이팀 카고(SkyTeam Cargo)에 소속되어 있다. 또한 대한항공은 0000년 00월 기준 여객 부문 000개사, 화물 부문 00개사와 인터라인 협약을 체결하고 있으며, 여객 부문 00개사, 화물 부문 0개사와 코드쉐어 협력 중에 있다. 65 아시아나는 2000년 3월부터 현재까지 유나이티드 항공, 루프트한자 등 25개사와 함께 Star Alliance에 소속되어 있으며, 0000년 00월 기준 00개사와 인터라인을 체결하고 00개사와 코드쉐어 협력 중에 있다. 66 한편 대한항공은 2018년 5월 1일 미국 델타항공과 조인트벤처 협정 인가를 취득하고 공동 운영의 협력을 지속해오고 있다.<각주>37</각주>대한항공과 델타항공은 조인트 벤처 협정을 통해 총 13개의 한-미 직항노선과<각주>38</각주>9개의 일-미 직항노선<각주>39</각주>및 아시아-미국 연계 노선<각주>40</각주>에서 각사가 운항하는 항공기의 승객을 차별 없이 대우하고 운항에 따른 매출과 비용을 서로 공유하며 사업을 운영하고 있다. 조인트벤처 협정의 구체적인 내용은 다음 <표 19> 기재와 같다. <표 15> 대한항공과 델타항공간의 조인트 벤처 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134851" alt="이유 24번째 이미지" ></img> 67 한편 항공사가 조인트벤처 협정을 체결하기 위해서는 항공사업법 제15조에 따라 국토교통부장관의 인가를 받아야 하고, 국토교통부장관은 사전에 위원회와 협의하여야 한다. 2018년 당시 위원회는 대한항공과 델타항공간 조인트벤처 협정의 경쟁제한성 여부를 검토한 결과 양사간 중복노선으로 점유율이 매우 높은 인천-시애틀 노선은 협력 대상에서 제외<각주>41</각주>하고, 한-미 직항노선의 공급좌석 수를 유지하는 등의 조건부 인가 의견을 국토교통부에 전달하였고, 국토교통부는 위원회의 의견에 따라 다음과 같은 조건을 부과하였다. <그림 5> 2019년 대한항공-델타항공간 조인트벤처 협정 인가 주요조건 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134877" alt="이유 25번째 이미지" ></img> 68 위 조건에 따라 대한항공과 델타항공은 2021년 조인트벤처에 대한 재인가를 요청하였고, 국토교통부는 위원회와의 협의를 거쳐 2021년 3월 26일 다음과 같은 조건으로 재인가를 승인하였다. <그림 6> 2021년 대한항공-델타항공간 조인트벤처 협정 재인가 주요조건 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134899" alt="이유 26번째 이미지" ></img> 나. 우리나라 항공운송사업 영위 절차 및 관련 규제 69 각 국에서는 자국의 항공운송사업 발전을 위한 정책적 지원과 동시에 항공안전과 산업의 공공성 보장을 위한 규제를 하는 등 정부가 직접 항공운송사업시장에 개입하는 경우가 많다. 항공운송사업과 관련한 규제는 크게 ① 진입규제, ② 가격규제, ③ 사업활동 관련 규제, ④ 안전 관련 규제, ⑤ 보안 관련 규제로 나뉘며, 진입ㆍ가격ㆍ사업활동 규제는 현행 「항공사업법」에서, 안전 관련 규제는 「항공안전법」에서, 보안 관련 규제는 「항공보안법」에 따라 규율하고 있다. 우리나라에서 항공운송사업을 영위하기 위한 그 구체적인 규제 내용은 다음 <표 20> 기재와 같다. <표 16> 항공운송사업<각주>42</각주>영위를 위한 절차 및 관련 법령<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134927" alt="이유 27번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 결합당사회사 제출자료(소갑 제4호증) 1) 면허 취득 70 항공운송사업을 영위하기 위해서는 먼저 항공사업법 제7조에 및 동법 시행규칙 제8조에 따라 사업운영계획서를 첨부하여 국토교통부장관으로부터 면허를 취득하여야 한다. 이때 항공사업 면허를 취득하기 위해서는 ① 항공교통 안전에 지장을 줄 염려가 없어야 하고, ② 해당 사업이 이용자의 편의에 적합해야 하며, ③ 사업을 수행할 수 있는 재무능력을 갖추면서, ④ 자본금 또는 항공기 대수 등의 기준<각주>43</각주>을 충족해야 한다. 71 또한 항공 안전과 관련한 요건도 갖추어야 하는데, ① 면허 신청 시 항공기 사고에 대한 지원계획서를 함께 첨부하여야 하고(항공사업법 제11조), ② 항공기의 소유 또는 사용을 위해 항공기를 국토교통부장관에 등록해야 하고, 항공기 국적, 등록기호, 소유자 등의 성명 또는 명칭을 운항할 항공기에 표시해야 하며(항공안전법 제7조 및 동법 제18조), ③ 인력, 장비, 시설, 운항관리지원 및 정비관리지원 등 안전운항체계에 대하여 국토교통부장관의 검사를 받은 후 운항증명을 받아야 한다(동법 제90조). 기타 ④ 항공기의 장비품 또는 부품에 대하여 안전하게 운용할 수 있는 감항성 증명을 받고(항공안전법 제23조), ⑤ 소음기준 적합증명을 받아야 한다(항공안전법 제25조). 72 한편 항공사업법 제9조 제1호 및 항공안전법 제10조 제1항에 따라 외국인은 항공운송사업의 면허 결격사유에 해당하여 외국 항공운송사업자의 시장 진입은 불가능하다. 또한 외국인이 임원으로 있는 경우도 면허 결격사유로 규정하고 있다. <그림 7> 항공운송사업 관련 면허 체계 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134953" alt="이유 28번째 이미지" ></img> 2) 노선 개설 및 운수권 배분 73 국토교통부장관으로부터 항공운송사업의 면허를 취득한 사업자가 정기편 운항을 하기 위해서는 항공사업법 제7조에 따라 사업운영계획서를 첨부하여 노선별로 국토교통부장관의 허가<각주>44</각주>를 받아야 한다. 74 또한 항공운송사업자가 국제선을 운항하기 위해서는 해당 항공운송사업자의 본국과 상대국 간에 항공협정이 체결되어 있어야 하며, 항공자유화 협정이 체결되지 않은 국가 간 노선의 경우 항공사업자들의 노선 개설, 운항 등은 양국 간 항공협정에 의해 규제되고 항공사업자들은 해당 국가와의 항공협정에서 정해진 운항횟수 내에서 운수권<각주>45</각주>을 배분받아야 한다. 75 우리나라는 국토교통부가「국제항공운수권 및 영공통과 이용권 배분 등에 관한 규칙(국토교통부령)」에 따라 항공사의 운항 가능성, 이용자의 편의성 등을 고려하여 운수권을 배분하는데, 통상 매년 2∼3월 정기배분을 실시하고, 필요시 수시배분을 실시한다. 이때 배분은 지난 1년간의 항공협정 결과 합의된 운항횟수 등 공급규모를 고려하여 미배분 운수권 및 회수된 운수권을 대상으로 한다. 76 국토교통부는 안전성 및 보안성, 운임 인하 및 인상제한 효과에 대한 기여도ㆍ서비스 선택의 다양성ㆍ항공기 운항의 정시성 및 이용자 만족도 등 이용자 편의성, 시장개척 기여도ㆍ노선활용도ㆍ재무건전성 및 수익성ㆍ공정한 경쟁시장 확립 기여도 등 항공산업 경쟁력 강화, 공공성 제고 등의 요소<각주>46</각주>를 종합적으로 평가하여 운수권을 배분한다. 우리나라에서의 국제항공운수권 배분의 일반적인 절차는 다음 <그림 9> 기재와 같다. <그림 8> 국제항공운수권 배분 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134975" alt="이유 29번째 이미지" ></img><각주>47</각주>77 이때 배분되는 운수권의 종류는 '신규운수권’과 '증대운수권’으로, '신규운수권’이란 항공사가 운항을 할 수 없던 외국지역에 대하여 국토교통부장관이 해당 국가와의 항공회담을 통해 새로 확보한 운수권을 말하고, '증대운수권’이란 항공사가 운항을 할 수 있던 외국지역에 대하여 해당 국가와의 항공회담을 통해 추가로 확보한 운수권을 말한다.<각주>48</각주>78 즉 국토교통부의 운수권 배분은 항공협정을 통해 정해진 모든 운수권을 매년 모든 항공사에 새롭게 배분하는 방식이 아니라, 기존에 각 항공사들이 가지고 있던 운수권은 그대로 유지하되, 매년 새롭게 확보된 운수권 또는 사용되지 않아 회수된 운수권에 대해서만 추가로 배정해주는 방식으로 이루어진다. 이러한 점을 고려하면 기존에 국제항공운수권을 배정받아 운항하던 항공사의 기득권은 유지될 가능성이 높으며 새로운 항공사가 국제선 노선에 신규 취항하기 위해서는 운수권이 일정 부분 진입장벽으로 작용할 수 있다. 79 결합당사회사가 운항하는 주요 국가들의 항공협정에 따른 여객 운항 횟수는 다음 <표 21> 기재와 같다 <표 17> 주요 국가별 항공협정상 항공여객 운항횟수 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128134999" alt="이유 30번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 결합당사회사 제출자료 (소갑 제4호증) 80 한편 국제노선 운항에 있어 다른 국가의 영공을 통과하는 항로를 이용하기 위해서는 항공사업법 제17조에 따라 항공회담을 통해 확보된 영공통과 이용권을 배분받아야 하는데, 영공통과 이용권이란 다른 국가로의 운항을 위해 상대국의 영공을 통과할 수 있는 권리를 말한다.<각주>49</각주>81 영공통과 이용권도 운수권과 마찬가지로 「국제항공운수권 및 영공통과 이용권 배분 등에 관한 규칙」에 따라 기존에 각 항공사가 가지고 있던 영공통과 이용권에 대한 기득권을 인정하고, 포기 또는 미사용 등 예외적인 경우에만 기존에 배분된 영공통과 이용권을 회수하여 재배분한다. 82 영공통과 이용권은 동일한 도시간 노선을 운항함에 있어서도 특정 영공통과 이용권 보유 여부<각주>50</각주>에 따라 이용가능한 항로(航路)가 달라질 수 있다는 점에서 항공사의 수익성ㆍ경제성에 상당한 영향을 미칠 수 있다.<각주>51</각주>3) 항공기 운항시각(슬롯, slot) 배분 가) 슬롯 배분 제도의 개념 83 항공운송사업을 영위하기 위해서는 항공기의 이ㆍ착륙을 위해 공항당국으로부터 부여 받은 공항이용 시간에 대한 권리, 즉 슬롯(slot)를 할당 받아야 한다. 운항편이 많은 공항 내에서는 운항에 필요한 활주로, 터미널, 탑승구, 항공관제시설 등 자원이 부족하므로 시간대 배분(즉, 슬롯 배분)을 통하여 이러한 자원을 배분하는 것이다.<각주>52</각주>운항편이 많은 허브 공항의 경우 슬롯 부족현상이 발생하기도 한다. 슬롯은 항공운송 서비스의 투입요소의 성격<각주>53</각주>을 가지며, 슬롯 부족은 특정 노선을 운항하는 데에 진입장벽<각주>54</각주>으로 작용하기도 한다. 84 일반적으로 공항은 항공사 운항 수요를 공항의 수용력(Capacity) 내에서 처리 가능한지 여부에 따라 ① Level 1(수요 < 수용력), ② Level 2 (수요 ? 수용력), ③ Level 3(수요 > 수용력) 공항으로 나뉘며,<각주>55</각주>Level 3에 해당하는 혼잡 공항에 운항하려는 항공사는 반드시 운항 전 슬롯을 확보해야 한다. IATA의 “World Airport Slot Guideline(“WASG”)에 따르면, 우리나라의 경우 인천공항, 김포공항, 제주공항이 슬롯을 사전에 배정받아야 하는 Level 3 공항에 해당하며, 세계 주요 공항들의 Level 3 공항현황은 다음 <표 22> 기재와 같다<각주>56</각주>. <표 18> 세계 주요 공항의 Level 3 공항 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128135025" alt="이유 31번째 이미지" ></img><각주>57</각주><각주>58</각주>※ 자료출처 : 결합당사회사 제출자료(소갑 19호증) 85 Level 3에 해당하는 허브 공항의 경우 슬롯 부족 현상으로 인하여 해당 공항에서 슬롯을 확보할 수 있는지가 노선 진입 여부 결정에 필수적인 요소로 작용한다. 또한 항공사들은 탑승객이 선호하는 운송서비스를 제공하기 위해 출발지와 도착지 공항간 가장 유리한 시간대의 슬롯을 확보함으로써 이윤을 극대화할 수 있으므로, 슬롯은 상업적 측면에서도 매우 중요한 요소이다. 나) 슬롯 배분의 기준 및 절차 (1) 국제 표준 86 슬롯 배분의 국제적 기준은 IATA의 “World Airport Slot Guideline(“WASG”)”에서 규정하고 있는데, 이에 따른 슬롯 배분 업무 절차의 프로세스는 다음 <그림 10> 기재와 같다. <그림 9> 슬롯 배분 업무절차도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128135047" alt="이유 32번째 이미지" ></img> ※ 자료출처 : 결합당사회사 제출자료(소갑 제4호증) 87 슬롯은 1년에 2번, 동계시즌<각주>59</각주>과 하계시즌<각주>60</각주>으로 나뉘어 배분되며, WASG에 따른 슬롯 취득의 각 과정별 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다. 88 첫째, 기득권 슬롯의 배정이다. Level 3 공항에서는 항공사가 5주 이상의 동일 시즌/요일/시간대를 운항 하였을 시, 이를 시리즈성 슬롯으로 보고 차기 시즌에 기득권 슬롯(Historic Slot)으로 인정 받을 수 있다. 이때 슬롯을 배정하는 당국(Slot Coordinator)은 동/하계 시즌 슬롯을 배분하기 전 기득권 슬롯을 먼저 산정<각주>61</각주>하고, 기득권 슬롯 산정 결과를 각 항공사에 전달하여 항공사와 내용을 상호 확인한다. 이때 기존 보유 슬롯의 80% 이상 운항하지 않았거나, 의도적인 슬롯 남용이 이루어진 경우 기득권 슬롯에서 제외된다. 89 둘째, 슬롯 신청ㆍ조정이다. 항공사는 계획된 동/하계 스케줄을 바탕으로 정해진 기한(Initial Submission Deadline)<각주>62</각주>내 1차 슬롯 배정을 신청하는데, 1차 슬롯 신청에는 기존 스케줄 유지(기득권 유지)/변경 운항/신규 운항 등의 모든 스케줄 내용이 포함되어야 한다. 슬롯 신청이 완료되면 슬롯 배정 당국은 항공사의 1차 슬롯 신청을 해당 공항의 슬롯 가용량 이내에서 배정한 후 항공사에 SAL (Slot Allocation List)을 배포한다. 이때 슬롯 배분의 주요 우선순위는 ① 기득권 슬롯, ② 기득권 슬롯의 변경, ③ 신규 진입 항공사 및 기존 항공사의 신규 운항 순인데, 슬롯 배정당국은 공정성을 기하기 위하여, 기득권 슬롯 배정 후 남는 가용 슬롯의 50%는 신규 진입 항공사(New Entrants)에, 나머지 50%는 기존 항공사(Non-new Entrants)에 배분한다.<각주>63</각주>90 이후 기제출한 항공사의 스케줄 원안대로 슬롯을 배분받은 경우 항공사는 그대로 운항 스케줄 적용이 가능하나, 원안대로 슬롯을 배분받지 못한 경우에는 슬롯 배정당국으로부터 제안 받은 슬롯에 따라 스케줄 변경을 검토하거나 추가적인 슬롯 조정을 요청할 수 있다. 이때 추가적인 슬롯 조정 협의를 위해 연 2회(하계 11월, 동계 6월) 슬롯 배정당국과 항공사 간의 슬롯 조정 회의(Slot Conference)를 개최한다. 91 셋째, 스케줄의 확정 및 운영이다. 1차 슬롯 배분 및 추가 조정된 슬롯을 근거로 항공사는 운항 스케줄 계획을 확정하고 해당 운항 스케줄에 따른 운항을 준비하는데, 운항 계획이 당초 슬롯 배정 내용과 변동된 경우 항공사는 반드시 슬롯 조정당국에 슬롯의 변경을 요청해야 하고 슬롯 인가를 받아야 한다. (2) 우리나라의 기준 및 절차 (가) 법적 근거 및 배분 기준 92 우리나라는 항공사업법 제18조에서 항공기 운항시각의 배분에 관하여 규정하고, Level 3에 해당하는 인천공항, 김포공항, 제주공항에 대해서 「운항시각 조정ㆍ배분 등에 관한 규칙(국토교통부령)」에 따라 운항시각 배분을 규정하고 있다. 93 동 규칙에서는 슬롯의 배분신청, 배분ㆍ조정ㆍ회수의 기준 및 방법 등에 대하여 정하고 있는데, 'WASG’에 따라 하계(3월→10월), 동계(10월→3월)로 기간을 나누어 1년에 2회 슬롯 정기배분을 하며, 국제표준과 동일하게 기존 운항권자의 기득권을 적극적으로 인정하고 있다. 동 국토교통부령에 따른 슬롯배분의 우선순위는 다음 <표 23> 기재와 같다. <표 19> 「운항시각 조정ㆍ배분 등에 관한 규칙」에 따른 슬롯 배분 우선순위 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=128135071" alt="이유 33번째 이미지" ></img> 94 위 기준에 따르면 기존의 노선을 운행하던 사업자가 다음 기간에도 동일한 노선의 시간대를 신청하는 경우 1순위로 슬롯을 배정받는 등 기존 운항 사업자의 기득권을 강력하게 인정하고 있어 기존의 운항 사업자가 슬롯을 포기하지 않는 한 신규 사업자가 기존 운항시각과는 다른 슬롯을 배분받기는 매우 어려운 구조임을 확인할 수 있다. (나) 슬롯 배분의 실제와 그간의 제도 변천 연혁 95 과거에는 항공사업법에 따라 국토교통부 장관으로부터 권한을 위탁 받은 '서울지방항공청’이 슬롯 배분 역할을 담당하였으나, 관련 법령의 개정<각주>64</각주>으로 2020년 5월 26일부터 인천공항의 경우 '인천국제공항공사’에서, 김포ㆍ제주공항의 경우 '한국공항공사’에서 슬롯 배분 역할을 담당하고 있다. 단 국토교통부 장관은 공항공사가 배분한 슬롯에 대해 항공의 공공성, 안정성, 이용편리성 확보 등 공공복리를 위하여 직권으로 운항시각을 조정할 수 있다.<각주>65</각주>96 슬롯 배분에 대한 구체적인 기준은 항공사업법 제18조에 따른 동법 시행규칙 「운항시각 조정ㆍ배분 등에 관한 규칙」에서 정하고 있으며, 그 구체적인 사항은 「항공기 운항시각 조정업무 세부운영지침」에서 정하여 왔다. 동 지침의 주요 개정 연혁은 다음과 같다. <표 20> 「항공기 운항시각 조정업무 세부운영지침」주요 개정 연혁 <img src="/LS