도로표면처리공법 공사장비 대여 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 인우이엔씨, 주식회사 대도건설(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)은 포장공사업, 장비임대업 등을 영위하는 사업자이며, 정ㅇㅇ(진경개발 대표)<각주>1</각주>은 장비임대업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2015. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146579" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. PSS공법 및 PSS공법 포장장비 현황 2 ****<각주>2</각주>은 유화아스팔트를 이용한 박층포장공법<각주>3</각주>(이하 'PSS공법’이라 한다)을 개발하여 2002. 1. 2. 국토해양부로부터 건설 신기술로 지정을 받았다.<각주>4</각주>3 이 공법은 동절기나 산간지역 등 교통량이 많지 않은 지역의 훼손된 도로표면을 부분적으로 보수ㆍ포장하는 데 적용되며, 도로의 표면에 유화아스팔트를 분사하고 포장장비인 이동식 믹싱플랜트를 이용하여 도로표층을 다지고 포장하는 공법이다. 국도유지건설사무소 등에서 도로포장 공사 입찰을 하면서 설계에 신기술 공법을 반영시켜 발주한다.<각주>5</각주>4 PSS공법에 사용되는 원료인 유화아스팔트는 ****이 독점생산<각주>6</각주>하고 있어 PSS공법 공사를 하기 위해서는 ****으로부터 유화아스팔트를 구입해야만 한다. 5 PSS공법으로 도로를 포장하기 위해서는 포장장비인 이동식 믹싱플랜트<각주>7</각주>가 필요한데 이 장비는 피심인들만 보유하고 있어 PSS공법 공사는 피심인들만 가능하다. 장비 보유 현황은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 이동식 믹싱플랜트 장비 보유 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146581" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 기초사실 6 ****은 2002. 1. 2. PSS공법이 신기술로 지정된 이후, 전국의 모든 PSS공법 공사를 독자적으로 하기에는 장비와 인력의 한계로 PSS공법을 이용한 공사를 진행할 수 있는 지방업체가 필요하였다. 7 이에 2002년 4월 경 대도건설이 전라도 지역에서의 PSS공법 신기술 사용권을 요청하자 ****은 대도건설과 신기술 사용협약을 체결하여 신기술 사용권을 부여하고, 이후 2002년 4월 경 진경개발이 경상도 지역에서의 PSS공법 신기술 사용권을 요청하자 ****은 진경개발과 신기술 사용협약을 체결하여 신기술 사용권을 부여하였으며<각주>8</각주>자신은 경기ㆍ충청ㆍ강원지역에서만 PSS공법 영업을 하였다.<각주>9</각주>이에 따라 피심인들은 PSS공법 신기술 사용협약을 통하여 사실상 전국을 3개 지역(경기ㆍ충청ㆍ강원지역, 전라도 지역, 경상도 지역)으로 분할하여 상호 침범하지 않고 PSS공법 공사(포장장비 대여 및 공사)를 하였다. 2) 합의의 내용 8 피심인들은 PSS공법 신기술 보호기간이 만료(2009. 1. 1.)된 이후에도 영업지역 분할을 지속하였다. 2009년 2월 말 또는 3월 초에 **** 염ㅇㅇ 본부장, 대도건설 오ㅇㅇ 사장, 진경개발 정ㅇㅇ 사장은 경기도 고양시 소재 식당에서 만나 “지역적으로 침범하지 말자”라는 내용의 대화를 하면서, 영업지역을 나누고 서로 침범하지 않게 해 온 PSS공법 공사 영업방식을 앞으로도 지속하는 것에 대한 공감대를 확인하였다. 3) 합의의 실행 9 피심인들은 합의내용대로 영업을 하면서 자기 영업지역이 아닌 다른 지역에 PSS공법 공사를 하게 되는 경우에는 해당 지역업체의 승낙<각주>10</각주>을 받거나 사전협의<각주>11</각주>를 거쳤다. 10 피심인들이 2009년부터 2015년 8월말까지 수행한 PSS공법 공사 실적은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 피심인들의 PSS공법 공사 수행실적 현황(2009년～2015년 8월말) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121146583" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>12</각주>※ 자료출처: 피심인들 제출자료 3) 근거 11 위 행위사실은 PSS 사업 검토(안) 등 PSS 관련 문서(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>13</각주>내지 소갑 제1-3호증), 신기술지정증서 등 신기술 관련 문서(소갑 제1-4호증 내지 소갑 제 1-6호증), 인우이엔씨 포장공사 업무보고 문서(소갑 제1-7호증), 인우이엔씨 세금계산서(소갑 제1-8호증), 인우이엔씨 직원 명함 및 확인서(소갑 제1-9호증), 피심인들 임직원 진술서 및 진술조서(소갑 제2-1호증 내지 소갑 제2-9호증), 이 사건 공동행위에서 경쟁을 배제하기 위하여 위와 같이 거래지역을 분할하였다는 취지의 피심인들의 심판정 진술 등을 통해서 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 3. (생략) 4. 거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위 5. ∼ 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 2) 관련 법리 12 법 제19조 제1항 제4호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제4호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 13 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>14</각주>14 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제4호에 해당하는 행위에 대한 합의 15 법 제19조 제1항 제4호에서 규정하는 '거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위’는 부당한 공동행위의 유형 중 시장분할(market allocation)에 해당하는 행위로서, 공동행위 참가 사업자 간에 거래지역을 공동으로 정하여 상호 간에 침범하지 않도록 하는 행위, 특정한 사업자와는 거래하지 않도록 하거나 또는 특정한 사업자와만 거래하도록 거래상대방을 제한하는 행위, 공동행위 참가 사업자들의 개별 수주활동을 제한하고 공동 수주하도록 하는 행위 등이 이에 해당한다. 나) 경쟁제한성 (1) 관련 시장 16 법 제19조 제1항에서 정한 부당한 공동행위에 해당하는지를 판단할 때에는 먼저 그 전제가 되는 관련시장을 획정하여야 하고, 관련 시장을 획정할 때에는 거래대상인 상품의 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 구매행태는 물론 판매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 경영의사결정 형태, 사회적ㆍ경제적으로 인정되는 업종의 동질성 및 유사성 등을 종합적으로 고려하여야 한다<각주>15</각주>(2) 경쟁제한성의 의미 17 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 18 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>16</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 19 제2. 가항에서 인정된 사실과 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 2002년부터 PSS공법 공사(포장장비 대여)와 관련하여 전국을 3개 지역으로 분할하여 영업을 해 왔던 피심인들이 PSS공법 신기술 보호기간이 만료(2009. 1. 1.)된 이후에도 지역 분할을 변경하지 않고 이를 지속하면서, 2009년 2월 말 또는 3월 초에는 함께 만나 영업지역을 나누고 서로 침범하지 않게 해 온 PSS공법 공사 영업방식을 앞으로도 지속하는 것에 대한 공감대를 확인한 것은 피심인들 사이에 거래지역 제한에 대한 묵시적인 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제4호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 가) 관련시장의 획정 20 이 사건 공동행위와 관련된 시장은 다음과 같은 점을 고려할 때 '전국 PSS공법 포장장비(이동식 믹싱플랜트) 대여시장’으로 획정한다. ① PSS공법 공사는 도로포장 입찰공고시 해당 공법의 도로포장으로 특정된다는 점에서 다른 도로포장 공사(슬러리실 공법 포장, 아스콘 포장 등)와 대체가능성이 없는 공사이며 이 공사를 하기 위해서는 포장장비인 이동식 믹싱플랜트가 필수적인 점, ② 이동식 믹싱플랜트는 이동이 가능한 장비인 만큼 거리에 따라 운송비용에 다소 차이가 있을 뿐 지역 간 이동이 용이하므로 거래지역은 전국으로 보이는 점, ③ 피심인들이 포장공사업체와 실제 계약을 할 때도 내용은 공사이지만 장비임대로 계약하고 세금계산서에도 장비임차료로 표시하고 있는 점<각주>17</각주>등 나) 경쟁제한성 판단 21 이 사건 공동행위는 전국 PSS공법 포장장비(이동식 믹싱플랜트) 대여시장에서 점유율이 100%에 해당하는 피심인들이 전국을 각각 경기ㆍ충청ㆍ강원, 전라, 경상으로 지역을 분할하여 영업함으로써 해당 거래지역에서는 사업자간 경쟁이 없는 독점이 초래되므로 피심인들의 행위는 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하고, 또한 행위의 목적이 경쟁으로 인한 가격 하락을 방지하기 위한 것으로 그 외에 다른 의도나 목적을 찾기 어려우므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 22 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제4호에 해당되는 부당한 공동행위이므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 23 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 모두 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법(2015. 7. 24. 법률 제13450호로 개정된 것) 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2016. 3. 8. 대통령령 제22160호로 개정된 것) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-4호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>18</각주>)에 따라 피심인들에게 모두 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 (1) 위반행위의 기간 24 이 사건 공동행위는 피심인들이 PSS공법 신기술 보호기간이 만료(2009. 1. 1.)된 이후에도 묵시적 합의하에 거래지역을 제한하여 경쟁을 회피하고자 하는 단일한 의사를 가지고 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 온 하나의 공동행위에 해당한다.<각주>19</각주>따라서 이 사건 공동행위의 시기는 최초 합의일에 해당하고, 종기는 사실상 공동행위가 파기되어 더 이상 유지되지 않게 되는 날에 해당한다. (가) 시기 25 부당한 공동행위는 '사업자 간의 합의’로써 성립하는 것인바, 위반행위를 합의한 날을 개시일로 보되<각주>20</각주>, 합의한 날을 특정하기 어려운 경우에는 실행개시일을 위반행위의 개시일로 본다. 26 이 사건 위반행위의 개시일은 PSS공법 신기술 보호기간 만료일 다음날이므로 2009. 1. 2.을 시기로 본다. (나) 종기 27 부당한 공동행위가 종료한 날은 그 합의에 기한 실행행위가 종료된 날이므로 합의에 참가한 일부 사업자가 부당한 공동행위를 종료하기 위해서는, 다른 사업자에 대하여 합의에서 탈퇴하였음을 알리는 명시적 내지 묵시적인 의사표시를 하고 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하여야 한다.<각주>21</각주>28 피심인들이 부당한 공동행위에서 탈퇴하는 의사표시와 함께 합의에 반하는 행위를 한 2015. 8. 3.을 종기로 본다. (2) 관련매출액의 산정 29 부당한 공동행위와 관련된 상품이라 함은 법 위반행위의 대상 품목으로 당해 위반행위에 의해 직ㆍ간접적으로 영향을 받은 상품이며, 부당한 공동행위를 한 사업자간의 합의의 내용에 포함된 상품 또는 용역의 종류와 성질ㆍ거래지역ㆍ거래상대방ㆍ거래단계 등을 고려하여 개별ㆍ구체적으로 판단한다.<각주>22</각주>또한 관련 상품은 실제로 거래가 이루어지거나 이루어지지 아니한 상품 모두를 포함한다.