도시재생계획 수립용역 입찰 관련 ㈜어울림엔지니어링종합건축사사무소 및 ㈜어반플레이스종합건축사사무소의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 어울림엔지니어링종합건축사사무소, 주식회사 어반플레이스종합건축사사무소<각주>1</각주>는 도시계획ㆍ설계, 학술연구용역, 건축설계 등의 사업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일 반 현 황 (단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136777" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 도시재생계획의 개념 3 도시재생계획이란 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역역량의 강화, 새로운 기능의 도입 ㆍ 창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제적ㆍ사회적ㆍ물리적ㆍ환경적으로 활성화시키고자 수립하는 계획을 말한다. 4 도시재생계획은 업무범위에 따라 도시재생전략계획과 도시재생활성화계획으로 분류되는데, 각각의 업무범위는 아래와 같다. 5 도시재생전략계획은 국가도시재생기본방침을 고려하여 도시 전체 또는 일부 지역, 필요한 경우 둘 이상의 도시에 대하여 도시재생과 관련한 각종 계획, 사업, 프로그램, 유형ㆍ무형의 지역자산 등을 조사ㆍ발굴하고, 도시재생활성화지역을 지정하는 등 도시재생 추진전략을 수립하기 위한 계획이다. 6 도시재생활성화계획은 도시재생전략계획에 부합하도록 도시재생활성화지역에 대하여 국가, 지방자치단체, 공공기관 및 지역주민 등이 지역발전과 도시재생을 위하여 추진하는 다양한 도시재생사업을 연계하여 종합적으로 수립하는 실행계획이다. 2) 이 사건 도시재생계획 수립용역의 개요 및 절차 가) 도시재생계획 수립용역 개요 7 이 사건 도시재생계획 수립용역은 서울특별시 금천구와 경기도 성남시가 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」 제19조<각주>3</각주>및 같은 법 시행령 제25조<각주>4</각주>등에 따라 대상지역에 대한 쇠퇴현황을 분석하고, 지역자원을 조사ㆍ발굴하여 대상지역의 활성화를 위한 실행계획을 수립하고자 실시한 것으로, 그 개요는 각각 아래 <표 2> 및 <표 3>과 같다. <표 2> 금천구 용역 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136801" alt="이유 2번째 이미지" ></img> <표 3> 성남시 용역 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136823" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 나) 도시재생계획 수립용역 수행절차 8 이 사건 도시재생계획 수립용역의 수행절차는 아래 <표 4>와 같으며, 기초조사 및 의견수렴, 도시재생계획(안) 작성, 공청회 및 의견청취, 관계 행정기관 의견수렴, 지방도시재생위원회 심의를 거쳐 도시재생계획의 확정ㆍ승인 후 공보에 공고 및 열람 단계로 이루어진다. <표 4> 도시재생계획 수립절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136825" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국엔지니어링협회 '국토계획 표준품셈’ 3) 이 사건 도시재생계획 수립용역 입찰의 개요 9 이 사건 2건의 입찰은 수요기관인 서울특별시 금천구와 경기도 성남시가 도시재생사업 추진을 위한 도시재생계획 수립용역의 수행자를 선정하기 위하여 실시하였으며<각주>5</각주>, 그 개요는 아래와 같다. 가) 입찰 방식 10 이 사건 입찰은 일반경쟁(총액, 전자)입찰로 낙찰자 선정은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제43조 등에 따른 '협상에 의한 계약’ 방식이다. 11 '협상에 의한 계약’이란 계약 이행에 있어 전문성ㆍ기술성ㆍ안정성 등을 요하는 경우 입찰 참가자들로부터 제안서를 제출받아 평가한 후 협상절차를 통해 가장 유리하다고 인정되는 자와 계약을 체결하는 방식으로, 그 절차는 아래 <표 5>과 같다. <표 5> 협상에 의한 계약 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136827" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 조달청 12 우선협상대상자는 발주기관이 '지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준’에 의거하여 정한 평가기준에 따라 선정되었는데, 성남시 입찰을 기준으로 그 평가기준을 살펴보면 아래와 같다. 13 평가항목 및 배점<각주>6</각주>은 크게 ① 기술능력평가(배점 80점)와 ② 입찰가격평가(배점 20)의 두 가지로 구분되는데, 기술능력평가 점수와 입찰가격평가 점수의 합산점수가 70점 이상인 자를 협상적격자로 선정하고 최고득점자(우선협상대상자)부터 순차적으로 협상을 실시하여 협상이 성립된 자를 최종 낙찰자로 결정하였다. 14 ① 기술능력평가(배점 80점)는 정량적 평가(20점)와 정성적 평가(60점)로 구분되는데, 정량적 평가는 기술인력 보유상태, 유사용역 수행실적, 신인도 및 경영상태 등 다섯 개의 평가항목별로 배점이 이루어지고, 정성적 평가는 제안서평가위원회 심사위원이 제안서 내용을 기술ㆍ지식능력, 사업수행계획 등의 평가요소에 따라 평가하였다. 15 ② 입찰가격평가(배점 20점)는 입찰가격이 예정가격의 80% 이상인 경우 아래 <표 6>의 산식에 따라 결정되는데, 이 평점 산식에 따르면 최저가격으로 투찰한 업체는 배점 한도의 최대치인 20점을 득하게 되고 나머지 업체는 배점 한도의 최대치인 20점에서 당해 업체가 투찰한 가격 대비 최저 투찰 가격의 비율만큼 점수를 득하게 된다. <표 6> 가격평점 산식 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136829" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 나) 입찰 경과 및 결과 (1) 금천구 입찰 16 이 사건 금천구 입찰은 피심인들과 피심인 외 주식회사 ○○○○○○○○○○(이하 '○○○○○○○○○○’이라 한다) 등 3개 업체가 참가하였으며, 2018. 11. 14. 제안서 평가 결과 ○○○○○○○○○○이 우선협상대상자로 선정되었고, 이후 ○○○○○○○○○○이 협상을 거쳐 2018. 12. 5. 해당 용역계약을 체결하였다. 17 이 사건 금천구 입찰의 경과 및 그 결과를 정리하면 아래 <표 7> 및 <표 8>과 같다. <표 7> 금천구 입찰 경과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136831" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 8> 최종 입찰 결과 (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136833" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (2) 성남시 입찰 18 이 사건 성남시 입찰은 당초 2018. 10. 30. 공고된 1차 입찰이 어울림엔지니어링의 단일응찰로 유찰됨에 따라 2018. 11. 26. 재공고된 2차 입찰이다. 피심인들 2개 업체만 입찰에 참가하였으며, 2018. 12. 13. 제안서 평가 결과 어울림엔지니어링이 우선협상대상자로 선정되었고, 이후 어울림엔지니어링이 성남시와 두 차례의 협상을 거쳐 2019. 1. 16. 해당 용역계약을 체결하였다. 19 이 사건 성남시 입찰의 경과 및 그 결과를 정리하면 아래 <표 9> 및 <표 10>과 같다. <표 9> 성남시 입찰 경과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136835" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 10> 최종 입찰 결과 (단위: 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136779" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 개요 20 피심인들은 서울특별시 금천구가 2018. 10. 31. 공고한 금천구 입찰과 경기도 성남시가 2018. 11. 26. 공고한 성남시 입찰에서, 사전에 어울림엔지니어링을 낙찰예정자로, 어반플레이스를 들러리로 하여 참가하기로 합의하고 이를 실행하였다. 21 금천구 입찰에서는 사전에 합의한 대로 실행하였으나, 이 사건 합의에 가담하지 않은 피심인 외 ○○○○○○○○○○이 우선협상대상자로 선정되면서 피심인들은 모두 탈락하였다. 22 성남시 입찰에서는 사전에 합의한 대로 실행하였고, 사전에 낙찰예정자로 합의한 피심인 어울림엔지니어링이 낙찰자로 선정되었다. <표 11> 이 사건 입찰 내역 (단위: 천 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136781" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 23 참고로, 위와 같은 합의에 관여한 피심인들의 임직원을 정리하면 아래 <표 12>와 같다. <표 12> 피심인별 합의 관여 임직원 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136783" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 2) 합의 배경 24 피심인 어울림엔지니어링은 이 사건 금천구 용역과 성남시 용역을 자신이 수행할 목적으로 단독응찰에 따른 유찰 방지 등을 위해 이 사건 공동행위를 주도하였다. 25 어울림엔지니어링은 2018. 10. 31. 공고된 금천구 입찰에서 들러리를 세워 입찰에 참가하는 방법으로 유찰을 방지한다면 충분히 낙찰받을 수 있다고 판단<각주>7</각주>하였는데, 이에 따라 어반플레이스에 들러리 참가를 요청하게 되었다. 26 또한 당초 2018. 10. 30. 공고된 1차 입찰이 자신의 단독응찰로 유찰되자, 2018. 11. 20. 재공고된 이 사건 성남시 입찰에서도 어반플레이스를 들러리로 세워 유찰을 방지하고자 하였다. 27 아울러, 어울림엔지니어링과 어반플레이스는 이 사건 입찰 이전부터 개인적인 친분<각주>8</각주>을 통해 공동수급체를 형성해 입찰에 참가하는 등 협력 관계에 있어, 어반플레이스는 어울림엔지니어링의 들러리 참가 요청을 거절하기 어려웠던 것으로 보인다. 28 이러한 사실은 어울림엔지니어링의 이○○ 대표이사의 진술조서(심사보고서 소갑 제3-2호증<각주>9</각주>) 등을 통해 인정된다. 3) 합의의 구체적 내용 및 그 실행ㆍ결과 가) 금천구 입찰 29 피심인 어울림엔지니어링의 이○○ 대표이사와 어반플레이스의 김○○ 대표이사는 서울특별시 금천구가 2018. 10. 31. 공고한 이 사건 금천구 입찰에서 어울림엔지니어링의 단독응찰에 따른 유찰 방지 등을 위해 사전에 어울림엔지니어링을 낙찰예정자로, 어반플레이스를 들러리로 입찰에 참가하기로 하고 각 사의 투찰금액을 합의하였다. 30 피심인들은 위와 같은 합의 내용대로 입찰에 참가하였으나, 2018. 11. 14. 제안설명회 및 제안서평가위원회 개최 결과, 피심인 외 ○○○○○○○○○○이 1순위(총점 90.20점), 어울림엔지니어링이 2순위(총점 87.20점), 어반플레이스가 3순위(총점 73.10점)가 되어, ○○○○○○○○○○이 우선협상대상자로 선정되었다. 31 이에 따라 피심인들은 낙찰을 받지 못하였고, 서울특별시 금천구는 ○○○○○○○○○○을 상대로 협상을 거쳐 2018. 12. 5. 용역계약을 체결하였다. 32 피심인들은 2022. 4. 27. 심의과정에서 이러한 사실을 인정하였을 뿐만 아니라 어울림인지니어링이 안○○에게 전달한 e-mail 내용(소갑 제2-1호증), 어반플레이스의 2018. 11. 12. 주간업무 회의록(소갑 제2-2호증), 어반플레이스의 제안서 파일 저장경로(소갑 제2-3호증), '금천 도시재생 제안서 작성 기성금’ 명목의 세금계산서(소갑 제2-4호증), 금천구 입찰 관련 공고 등 일체 자료(소갑 제1-1호 ～ 제1-6호증), 성남시 제출자료(소갑 제1-13호증) 등을 통해서도 이러한 사실이 인정된다. 33 구체적으로 살펴보면, 어울림엔지니어링은 어반플레이스의 입찰 참가 제안서와 발표 자료를 대신 작성하여 아래 <표 13>과 같이 제안서 접수일 당일인 2018. 11. 12. 오전 10시 43분경 어반플레이스 안○○ 대리에게 e-mail을 통해 “uSB로 넣어서 제출해주세요.”라는 내용과 함께 전달하였다. <표 13> 어울림엔지니어링 전달 e-mail(소갑 제2-1호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136785" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 34 그리고 아래와 같은 점을 고려할 때 어반플레이스는 어울림엔지니어링으로부터 위와 같이 전달받은 해당 제안서를 당일 금천구 도시재생과에 그대로 제출하였다. 35 첫째, 아래 <표 14>와 같이 어반플레이스의 2018. 11. 12. 주간업무 회의록의 '금주업무진행상황’ 내용에 “18.11.12. 제안서 제출 9F 도시재생과(○○○ 사원)”이라고 적시되어 있고, '제안서 관련’ 내용에 “18.11.15 금천구 금하마을 도시재생뉴딜사업 실행(활성화)계획 수립용역(들러리)”라고 적시되어 있다. <표 14> 어반플레이스의 2018. 11. 12. 주간업무 회의록(소갑 제2-2호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136787" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 36 둘째, 아래 <표 15>와 같이 어반플레이스의 제안서 파일이 공용 네트워크에 저장된 경로를 통해서도 확인되는데, '받은자료’ 안에 '제안서 From 어울림’이라는 폴더에 제안서 파일이 저장되어 있으며, 해당 제안서 파일은 위 <표 13>에서 본 바와 같이 어울림엔지니어링이 어반플레이스 안○○ 대리에게 보내 준 그 제안서이다. <표 삽입을 위한 공란> <표 15> 어반플레이스의 제안서 파일 저장경로(소갑 제2-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136789" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136771" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136791" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 37 그리고 어울림엔지니어링은 2018. 11. 7. 어반플레이스에게 들러리 참가의 대가로 '금천 도시재생 제안서 작성 기성금’ 명목으로 220만 원을 지급하였는데, 이는 아래 <표 16> 어반플레이스의 2018. 11. 12. 주간업무 회의록과 아래 <표 17> 세금계산서를 통해 확인된다. <표 16> 어반플레이스의 2018. 11. 2. 주간업무 회의록(소갑 제2-2호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136795" alt="이유 18번째 이미지" ></img> <표 17> 세금계산서(소갑 제2-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136797" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 나) 성남시 입찰 38 피심인 어울림엔지니어링의 이○○ 대표이사와 어반플레이스의 김○○ 대표이사는 성남시가 2018. 11. 26. 재공고한 이 사건 성남시 입찰에서 어울림엔지니어링의 단독응찰에 따른 유찰 방지 등을 위해 사전에 어울림엔지니어링을 낙찰예정자로, 어반플레이스를 들러리로 입찰에 참가하기로 하고 각 사의 투찰금액을 합의하였다. 39 피심인들은 위와 같은 합의 내용대로 입찰에 참가하였고, 2018. 12. 13. 제안설명회 및 제안서평가위원회 개최 결과, 어울림엔지니어링이 1순위(92.54점), 어반플레이스가 2순위(총점 75.83점)가 되어, 어울림엔지니어링이 우선협상대상자로 선정되었다. 40 성남시는 어울림엔지니어링을 상대로 2018. 12. 31. 1차 협상, 2019. 1. 10. 2차 협상을 거쳐 최종 어울림엔지니어링을 낙찰자로 결정한 후, 2019. 1. 16. 620,000,000원의 금액으로 용역계약을 체결하였다. 41 피심인들은 2022. 4. 27. 심의과정에서 이러한 사실을 인정하였을 뿐만 아니라 어반플레이스의 2018. 12. 3. 및 2018. 12. 10. 주간업무 회의록(소갑 제2-5호증 및 제2-6호증), 피심인들 대표이사의 확인서 또는 진술조서(소갑 제3-1호증 및 제3-3호증), 성남시 입찰 관련 공고 등 일체 자료(소갑 제1-7호증 ～ 제1-12호증), 성남시 제출자료(소갑 제1-13호증) 등을 통해서도 이러한 사실이 인정된다. 42 구체적으로 살펴보면, 아래 <표 18> 및 <표 19>와 같이 어반플레이스의 2018. 12. 3. 주간업무 회의록과 2018. 12. 10. 주간업무 회의록의 '제안서 관련’ 내용에 “18.12.06. 성남시 도시재생전략계획 변경 및 은행2, 수진2 도시재생활성화 계획 수립용역(들러리)”라고 적시되어 있고, 또한 프로젝트명 성남시 도시재생전략계획 변경 및 은행2, 수진2 도시재생활성화계획수립용역의 '협력업체 연락처’ 내용에 “<어울림ENG>”라고 되어 있으며 여기에 어울림엔지니어링의 이○○ 이사 및 이△△ 상무의 연락처까지 기재되어 있다. <표 18> 어반플레이스의 2018. 12. 3. 주간업무 회의록(소갑 제2-5호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136799" alt="이유 20번째 이미지" ></img> <표 19> 어반플레이스의 2018. 12. 10. 주간업무 회의록(소갑 제2-6호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136803" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 43 그리고 피심인들은 아래 <표 20>과 같이 성남시 입찰에 참가하면서 가격제안서를 제출하였는데, 이를 분석해 보면 가격제안에 따른 산출 내역서를 자유서식으로 제출할 수 있도록 규정하였음에도 불구하고 아래 <표 21>과 같이 가격제안서 구성항목 및 순서가 서로 일치하고 각 항목당 전체금액 대비 구성비율 또한 정확히 일치하고 있다.<각주>10</각주><표 20> 피심인들의 가격제안서(소갑 제1-9호증 발췌)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136805" alt="이유 22번째 이미지" ></img> <표 21> 피심인들의 가격제안서 분석 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136809" alt="이유 23번째 이미지" ></img> * 자료출처: 성남시 제출자료(소갑 제1-10호증) 이와 관련하여 어울림엔지니어링 이○○ 대표이사는 “산출내역서는 자유서식으로 본 건 제안에 참여하는 업체들 간에 구성비율이 같을 수가 없습니다.”라고 확인한 바 있고, 어반플레이스 김○○ 대표이사도 “각 항목별 전체금액 대비 구성비율 또한 정확히 일치하는 것은 이례적인 것이 사실입니다.”라고 진술하였다. <표 22> 어울림엔지니어링 이○○의 2019. 4. 18. 확인서(소갑 제3-3호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136811" alt="이유 24번째 이미지" ></img> <표 23> 어반플레이스 김○○의 2020. 12. 21. 진술조서(소갑 제3-5호증 발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121136813" alt="이유 25번째 이미지" ></img> 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 44 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 45 법 제19조 제1항에서 규정하고 있는 '합의’라 함은 둘 이상의 사업자 간의 의사의 합치를 의미하고, 의사의 합치라 함은 '넓은 의미에서의 합의’를 말하는 것으로서 반드시 청약 또는 승낙을 요소로 하는 유효한 계약일 필요는 없다. 따라서 이러한 합의의 방법에는 계약ㆍ협정ㆍ결의 등 명시적 방법뿐만 아니라 양해 내지 요해(了解)와 같은 묵시적 방법도 포함된다.<각주>11</각주>46 또한, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>12</각주>47 그리고, 어느 한쪽 사업자가 당초부터 합의에 따를 의사도 없이 진의 아닌 의사표시에 의하여 합의한 경우라고 하더라도 다른 쪽 사업자는 당해 사업자가 합의에 따를 것을 신뢰하고 당해 사업자는 다른 사업자가 합의를 위와 같이 신뢰하고 행동할 것이라는 점을 이용함으로써 경쟁을 제한하는 행위가 되는 것은 마찬가지이므로 부당한 공동행위 성립에 방해가 되지 않는다.<각주>13</각주>(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 48 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁 요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 49 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>14</각주>50 또한, '일정한 거래분야’에는 경쟁관계가 있는 경우뿐만 아니라 경쟁관계가 성립될 수 있는 경우도 되고, 부당한 공동행위의 경쟁제한성에는 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치는 경우뿐만 아니라 그러한 영향을 미칠 우려가 있는 경우도 포함된다. 51 한편, 입찰담합은 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위이다.<각주>15</각주>52 또한, 입찰담합에 관한 법 제19조 제1항 제8호는 입찰 자체의 경쟁뿐만 아니라 입찰에 이르는 과정에서의 경쟁도 함께 보호하려는 데 취지가 있다. 따라서 사업자들 사이의 합의에 의하여 낙찰예정자를 사전에 결정한 결과 낙찰예정자가 아닌 사업자들이 입찰참가 자체를 포기하게 되었다면, 경쟁이 기능할 가능성을 사전에 전면적으로 없앤 것이 되어 입찰과정에서의 경쟁의 주요한 부분이 제한된 것으로 보아야 하므로 특별한 사정이 없는 한 부당하다.<각주>16</각주>다) 하나의 공동행위 53 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>17</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 54 위 2. 가.의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 이 사건 금천구 입찰 및 성남시 입찰에서 피심인 어울림엔지니어링은 자신이 낙찰받기 위하여 피심인 어반플레이스에 들러리로 참가해 줄 것을 요청하였고, 어반플레이스는 이를 수락하여 실제 들러리로 참가하였다. 55 특히, 이 사건 '협상에 의한 계약’ 방식의 입찰에서는 제안서가 가장 중요한 경쟁 요소가 되는데, 금천구 입찰에서는 어울림엔지니어링이 어반플레이스의 제안서를 대신 작성하여 e-mail을 통해 전달하였다. 56 또한, 성남시 입찰에서는 피심인들이 제출한 가격제안서의 구성항목 및 순서가 서로 일치하고 각 항목당 전체금액 대비 구성비율 또한 정확히 일치하는데, 이는 피심인들 간 사전에 투찰가격을 알려주거나 공유하지 않고서는 불가능한 것이다. 57 따라서 피심인들이 이 사건 금천구 입찰 및 성남시 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격 등을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되므로 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 58 위 2. 가.의 행위는 아래와 같은 사항들을 비추어 볼 때 이 사건 금천구 입찰 시장과 성남시 입찰 시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 59 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격 등에 대하여 합의한바, 이러한 합의는 소위 경성 공동행위에 해당하는 것으로 경쟁제한 효과 이외에 다른 효율성 증대 효과를 찾아볼 수 없다. 60 둘째, 낙찰예정자인 어울림엔지니어링이 이 사건 입찰에서 가장 중요한 경쟁 요소가 되는 제안서까지 대신 작성하여 전달해주는 등의 방법으로 어반플레이스가 형식적으로 입찰에 참가하기로 한 이 사건 공동행위로 인해 입찰 참가자들 간 경쟁을 통하여 거래상대방ㆍ거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지가 무력화되었다. 61 셋째, 피심인들이 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격 등을 합의하여 참가함으로써 입찰의 외형을 갖추게 되었으나, 만약 들러리 참가자가 경쟁 의사가 없음을 이유로 입찰에 참가하지 않았다면 수요기관은 재입찰을 통해 거래상대방ㆍ거래조건 등을 다시 정할 수도 있을 것인데 이와 같은 기회를 박탈하는 결과를 초래하였고, 또한 수의계약으로 전환되어 계약금액이 낮아졌을 가능성도 배제되었다. 62 실제로 성남시 입찰에서 어울림엔지니어링이 어반플레이스를 들러리로 하여 참가하면서 해당 사업예산액의 100%인 644,986,000원의 금액으로 투찰하였는데, 이는 유찰되었던 1차 입찰 시의 투찰가격인 550,000,000원(예산액의 85.27%)보다 94,986,000원 증액된 금액이었고, 이에 따른 협상 결과 최종 620,000,000원(예산액의 96.13%)의 금액으로 계약이 체결되었다. 3) 하나의 공동행위 여부 63 피심인들이 이 사건 금천구 입찰과 성남시 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격을 합의하여 결정한 행위는 각 합의의 대상이 모두 지방자치단체가 발주한 도시재생계획 수립용역 입찰을 대상으로 실행된 점, 어울림엔지니어링의 단독응찰에 따른 유찰을 방지하고 궁극적으로 어울림엔지니어링이 낙찰받도록 하기 위한 단일한 의사와 동일한 목적으로 실행된 점, 어울림엔지니어링을 낙찰예정자로, 어반플레이스를 들러리로 합의하는 등 그 내용도 변함없이 동일한 점, 2018년 10월과 2018년 11월에 실시된 이 사건 2건의 입찰에서 단절됨이 없이 계속 실행되었고 피심인들만 참여하는 방식으로 합의 구성원의 변경도 없는 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 64 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 65 피심인들이 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 66 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>18</각주>제61조 및 [별표 2], 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시