도시철도용 침목 구매 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 제일산업 주식회사 및 주식회사 태명실업<각주>1</각주>은 각각 콘크리트 제품 제조업을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (사업연도 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375863" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장현황 1) 개요 가) 침목의 정의 3 침목(Sleeper)이란 철로를 놓을 노반 위에 놓여 레일을 지지ㆍ체결하는 역할을 하는 중간 구조물이다. 레일의 위치를 정하고 궤간을 정확하게 유지하며 레일로 전해지는 열차하중을 도상 아래로 널리 분산시키는 역할을 한다. <그림 1> 철도 개념도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375891" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4 처음에는 나무 재질을 사용했기에 '침목’이라는 명칭이 쓰였으나 현재에는 콘크리트, 금속, 플라스틱 등 다양한 재질이 사용되고 있다. 침목의 종류별 특성은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 침목의 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375913" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 5 이 중 콘크리트침목은 목침목에 비해 부식이 없고 내용연수가 길며, 궤도틀림이 적어 보수를 경감할 수 있는 장점이 있기 때문에 최근에 주로 사용되고 있다. 나) 콘크리트침목의 분류 6 콘크리트를 재료로 침목을 제작할 경우 인장력이 약한 재료의 특성상 이를 보완하기 위한 재료를 투입할 필요가 있다. 이에 따라 주로 철근을 삽입하여 제작되는 RC침목(Reinforced Concrete Sleeper)<각주>2</각주>과 스트레스를 준 강선을 삽입한 PSC침목(Prestressed Concrete Sleeper)이 콘크리트침목의 하나로 제작되고 있다. 7 이 중 PSC침목은 어떤 레일 밑에 시공되는지, 어떤 궤도공법으로 제작되는지에 따라 일반 PC침목, Bi-Block침목, B2S(Ballasted track to Slab track) 판넬 등의 다양한 규격으로 나뉘는데, PSC침목을 용도별, 공법별(규격별)로 분류하면 아래 <표 3>과 같다. <표 3> PSC침목의 종류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375937" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 다) B2S 판넬의 특징 8 이 사건 공동행위는 B2S 판넬을 대상으로 이루어졌는데, B2S 판넬(이하 '이 사건 침목’이라 한다)은 B2S 공법의 궤도에서 사용되는 콘크리트침목으로, 두 개의 콘크리트침목을 일정한 규격의 콘크리트판넬에 결합한 상태로 제작된다. 9 B2S 공법은 기존에 자갈도상으로 시공된 궤도를 콘크리트도상의 궤도로 개량하기 위해 개발된 공법이다.<각주>3</각주>시공되어 사용 중인 궤도는 열차가 운행을 하지 않는 시간에만 제한적으로 개량작업이 가능한데 기존의 콘크리트도상 궤도공법은 양생작업 등을 거쳐야 하는 등의 제약이 있어 일일 시공량이 적은 문제가 있었다. B2S 공법은 미리 제작된 판넬을 레일 밑에 삽입하는 형태로 진행되어 시공량을 늘릴 수 있는 장점이 있다. <그림 2> B2S 공법의 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375959" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 10 이 사건 침목은 위 B2S 공법에 사용할 수 있도록 판넬과 결합된 형태로 개발된 침목으로서 터널, 교량 등 선로의 구간별 특성에 따라 다양한 규격으로 제작되고 있다. 2) 이 사건 침목의 시장 현황 가) 서울교통공사의 특허권 보유 11 B2S 공법은 서울교통공사가 운영하는 지하철 노선 중 상대적으로 노후화된 1호선～4호선의 궤도를 개량하기 위해 개발한 공법으로, 서울교통공사는 위 공법을 2006년 개발하여 특허를 보유해오고 있다.<각주>4</각주>12 이 사건 침목을 제조하려는 사업자는 서울교통공사로부터 사용권을 취득하여야 하는데, 서울교통공사는 이 사건 침목에 대한 제조 입찰의 발주 시 낙찰자에게 특허 사용권을 부여하고 있다. 나) 주요 제조 사업자 13 콘크리트침목 제조 사업자들 중 이 사건 피심인들인 제일산업과 태명실업이 이 사건 침목의 주요 제조 사업자에 해당한다. 콘크리트침목 제조 사업자는 약간의 설비만 투자하면<각주>5</각주>이 사건 침목을 제조할 수 있기 때문에, 이 사건 피심인들 외 주요 침목 제조 사업자인 삼성산업, 아이에스동서도 모두 이 사건 침목의 제조설비를 보유하거나 보유했던 것으로 확인된다. 14 다만, 서울교통공사 외에 특별히 구매처가 없고 구매금액도 다른 콘크리트침목에 비해 크지 않으며, 불규칙하게 발주되는 등 사업성이 낮아 피심인들 외에 다른 콘크리트침목 사업자들은 이 사건 침목을 제조하지 않았던 것으로 확인된다. 다) 시장 규모 15 이 사건 침목은 서울교통공사가 전량 발주하여 구매하고 있는바, 서울교통공사의 연간 발주 금액은 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 서울교통공사의 연간 발주 금액 (단위 : 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375961" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처: 조달청 나라장터 다. 이 사건 입찰 현황 16 이 사건 입찰은 아래 <표 5>와 같이 2010년 6월부터 2017년 7월까지 총 7건인데, 6건은 적격심사제<각주>6</각주>로, 1건은 최저가낙찰제<각주>7</각주>로 발주되었다. 다만, 적격심사제로 발주된 입찰 중 1건은 유찰에 의해 수의계약으로 낙찰자가 결정되었다. 17 낙찰자의 경우, 제일산업이 4건, 태명실업이 2건 및 삼성산업이 1건 각각 낙찰되어 계약을 체결하였다. <표 5> 이 사건 입찰결과 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375965" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>8</각주><각주>이하에서는 각 입찰이 공고된 연도를 기준으로 지칭한다. 예를 들면, 1번 입찰은 '2010년 입찰’, 2번 입찰은 '2011년 입찰’로 지칭한다.</각주> <각주>수의계약으로 낙찰자가 결정되었다.</각주> * 자료출처: 조달청 나라장터2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 18 피심인들은 서울교통공사가 2010년 6월부터 2017년 7월까지 실시한 이 사건 침목 구매 입찰 7건에서 사전에 낙찰자, 들러리, 투찰가격 및 납품물량을 정하여 입찰에 참가할 것을 합의하고 이를 실행하였다. 19 이 사건 공동행위에 직접 참여한 각 피심인 담당 임직원의 성명, 직위, 담당업무 및 재직기간 등은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 이 사건 입찰 관련 피심인별 담당직원 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375969" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2) 합의 배경 가) 저가 수주경쟁 회피 20 이 사건 침목 관련 입찰은 2007년 2월 처음 발주되어 84.9%에 낙찰된 이후, 2007년 7월 발주 입찰에서 86.3%, 2009년 6월 발주 입찰에서 92.6%로 낙찰자가 결정되는 등 사업자들이 수주를 위해 낮은 가격으로 입찰에 참가해왔고, 이로 인해 수익이 크지 않았던 것으로 확인된다. <표 7> 이 사건 침목 관련 2007년 2월～2009년 6월 입찰 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375971" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 21 이에 피심인들은 저가의 수주경쟁을 회피하면서 적정 수준의 이윤을 확보하기 위하여 이 사건 공동행위에 참가할 유인이 있었다고 판단된다.<각주>이와 관련하여 피심인들 역시 심의과정에서 계속된 저가 입찰의 결과가 차후 입찰의 기초금액에 영향을 미쳐 적정 수준의 이윤을 확보하기가 더욱 어려워짐에 따라 이 사건 공동행위에 이르게 된 측면이 있다는 취지의 진술을 하였다.</각주> 나) 소수의 시장 참가자 22 아래 <표 8> 및 <표 9>와 같이 저가입찰이 계속되면서 초기에 시장에 참가하던 사업자 중 일부가 이탈하였고, 2010년경부터는 주로 이 사건 피심인들만 이 사건 침목 관련 입찰에 참가하게 되었다. <표 8> 태명실업 오○○, 정?? 진술조서(2020. 1. 7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375867" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 9> 이 사건 침목 관련 2009년 10월～2010년 5월 입찰 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375871" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 23 이와 같이 시장 참가 사업자가 사실상 2개사로 고착되면서, 다수가 경쟁하던 상황에 비해 상대적으로 합의가 성립되기 용이한 상황이 조성된 점도 이 사건 공동행위가 성립 및 실행된 배경으로 판단된다. 다) 피심인들 사이의 친분 24 이 사건 피심인들은 콘크리트침목 분야에서 같은 종류의 제품을 제조하는 경쟁사업자로, 오랜 기간 동종 업계에 종사한 담당 임직원들 사이에는 친분관계가 있었던 것으로 확인된다. 25 피심인들은 다른 콘크리트침목 제조 사업자와 함께 2013년경부터 매월 정기모임을 해왔으며, 침목제조사업자 협의회 설립을 추진하기도 하였다. <표 10> 제일산업 박?? 진술조서(2019. 9. 18.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375875" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <표 11> 침목 제조사업자 협의회 관련 이메일 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375877" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 26 이러한 친분 관계는 피심인들이 용이하게 이 사건 공동행위를 제안하고 합의하게 된 배경이 된 것으로 판단된다. 3) 합의의 성립 및 실행 가) 2010년 입찰 27 제일산업은 2010. 2. 11. 서울메트로<각주>서울특별시 지하철공사가 2005. 10. 27. 변경한 사명으로, 이후 2017. 5. 31. 서울특별시 도시철도공사와 통합하면서 사명을 현재의 서울교통공사로 변경하였다.</각주> 에서 발주된 이 사건 침목 관련 입찰에서 낙찰을 받았으나, 납품해야 할 물량이 생산 가능한 물량보다 많아 일부분을 태명실업에게 하도급 발주하였다. 이를 계기로 이 사건 침목 시장에서 제일산업과 태명실업 간 협조적 관계가 형성되었다. <표 12> 태명실업 오○○, 정?? 진술조서(2020. 1. 7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375879" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <표 13> 제일산업과 태명실업 간 계약서(2010. 3. 2.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375881" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 28 이후 2010. 6. 11. 서울메트로에서 이 사건 침목 입찰이 발주되자 제일산업 김??과 태명실업 오○○은 공고 내용을 확인한 후 태명실업 사무실에서 만나 대화를 하면서 이번 입찰에서 사전 합의에 따라 입찰에 참가하여 경쟁을 자제할 것을 합의하였다. <표 14> 태명실업 오○○, 정?? 진술조서(2020. 1. 7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375883" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <표 15> 제일산업 김?? 진술조서(2019. 9. 26.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375885" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 29 구체적으로는, 제일산업을 낙찰 예정사로 하였는데, 이 사건 침목 분야에서는 제일산업이 태명실업보다 더 많은 몰드를 보유하는 등 우위에 있었기 때문이다. 투찰가격의 경우, 구체적인 액수를 교환하지는 않았으나 기초금액을 기준점으로 하여 낙찰예정자인 제일산업이 태명실업보다 약간 낮은 금액으로 투찰하기로 하였다. <표 16> 태명실업 오○○, 정?? 진술조서(2020. 1. 7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375887" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 30 낙찰 물량의 배분에 관해서도 사전에 논의가 이루어졌다. 각 발주 현장의 물량을 기준으로 피심인들 간에 약 6:4의 비율로 배분하기로 하였다. <표 17> 태명실업 오○○, 정?? 진술조서(2020. 1. 7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375889" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 31 이러한 합의 내용에 따라 입찰에 참가하였으나 제일산업의 투찰금액이 높아 수차례 유찰된 결과<각주>최저가낙찰제는 낙찰자의 투찰금액이 예정가격보다 낮아야 한다.</각주> , 5차례의 공고를 거쳐 낙찰자가 결정되었다. 이 과정에서 기초금액이 186,668,230원에서 240,676,400원으로 상승하였다. <표 18> 2010년 입찰의 기초금액 및 유찰 현황 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375893" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 32 2010. 7. 22. 5번째로 재공고된 입찰에서 제일산업은 기초금액보다 약간 낮은 금액인 240,600,000원(투찰률 99.709%)으로 투찰하고 태명실업은 기초금액보다 약간 높은 금액인 242,601,810(투찰률 100.539%)으로 투찰하였다. 이에 따라 제일산업이 예정가격 이하의 최저가 제출자로 낙찰자로 결정되어 계약을 체결하였다. <표 19> 2010년 입찰 개찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375895" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 33 이후 태명실업은 78,298,000원의 물량을 제일산업으로부터 하도급 받아 해당 물량을 납품하였다.<각주>태명실업은 86,127,800원의 물량을 배분받았다고 진술하였는데, 계약서의 내용에 비춰볼 때 부가가치세 포함여부를 착오했던 것으로 보인다.</각주> <표 20> 2010년 입찰 물량배분 계약서(2010. 8. 13.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375897" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 나) 2011년 입찰 34 2010년 입찰에 대한 논의 당시 향후의 입찰들에서도 지속적으로 낙찰자와 투찰가격 등을 합의할지 여부에 대해서는 구체적으로 논의하지 않았으나, 2010년 입찰이 계기가 되어 이후의 입찰에서도 피심인들은 암묵적으로 같은 방식으로 합의를 지속하였다. <표 21> 제일산업 김?? 진술조서(2019. 9. 18.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375899" alt="이유 23번째 이미지" ></img> 35 2011년 입찰에서는 제일산업을 낙찰예정자로 정하였고 투찰금액은 2010년 입찰과 달리 피심인들 모두 기초금액보다 높은 금액으로 투찰하되, 들러리사인 태명실업은 사실상 낙찰될 가능성이 없는 수준으로 투찰하기로 합의하였고, 이에 따라 제일산업은 낙찰될 수 있는 수준으로 최대한 높게 투찰하고, 태명실업은 사실상 낙찰가능성이 없는 기초금액보다 1% 높은 금액으로 투찰하였다. <표 22> 태명실업 오○○, 정?? 진술조서(2020. 1. 7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375901" alt="이유 24번째 이미지" ></img> 36 입찰 결과, 합의 내용대로 제일산업이 1,792,310,000원(투찰률 99.935%)으로 낙찰을 받아 계약을 체결하였다. <표 23> 2011년 입찰 개찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375903" alt="이유 25번째 이미지" ></img> 37 이후 태명실업은 688,830,142원의 물량을 제일산업으로부터 하도급 받아 해당 물량을 납품하였다. <표 24> 2011년 입찰 물량배분 계약서(2011. 3. 31.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375905" alt="이유 26번째 이미지" ></img> 다) 2012년～2016년 입찰 38 2012년 입찰부터는 기존과 달리 태명실업이 낙찰을 받기로 합의한 경우도 있었다. 이는 태명실업도 계약을 체결해야 이후 입찰에서 관련 실적의 존재를 주장할 수 있으므로, 원만한 공동행위의 진행을 위해 상호 양해한 것으로 확인된다. 이에 따라 2013년 입찰에서는 제일산업이, 2015년 입찰에서는 태명실업이, 2016년 입찰에서는 다시 제일산업이 번갈아가면서 낙찰받기로 합의하였다. <표 25> 태명실업 오○○, 정?? 진술조서(2020. 1. 7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375907" alt="이유 27번째 이미지" ></img> <표 26> 제일산업 김◈◈ 진술조서(2019. 12. 9.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375909" alt="이유 28번째 이미지" ></img> 39 한편, 2013년경부터는 콘크리트침목 사업자들이 매월 정기적인 모임을 갖기 시작하면서, 이 사건 침목 입찰에 대한 논의는 콘크리트침목 사업자 정기 모임일 근처에 따라 약속을 잡아 논의한 경우도 있는 것으로 확인된다. <표 27> 제일산업 박?? 진술조서(2019. 9. 18.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375911" alt="이유 29번째 이미지" ></img> 40 투찰금액은 2010년～2011년 입찰과 마찬가지 방식으로 구체적 금액을 교환하지는 않았지만 낙찰예정자는 기초금액 수준으로, 들러리사는 그보다 조금 높은 수준으로 투찰하기로 하였다. 이러한 과정에서 2010년 입찰과 마찬가지로 여러 차례 유찰되기도 하였다. <표 28> 태명실업 오○○, 정?? 진술조서(2020. 1. 7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375915" alt="이유 30번째 이미지" ></img> <표 29> 제일산업 김◈◈ 진술조서(2019. 12. 9.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375917" alt="이유 31번째 이미지" ></img> 41 이에 따라 2012년 입찰, 2013년 입찰, 2015년 입찰, 2016년 입찰에서 태명실업, 제일산업이 높은 투찰률로 번갈아가면서 낙찰자가 되어 계약을 체결하였다. 2016년 입찰의 경우 여러 차례 유찰된 결과, 수의계약에 의해 제일산업이 낙찰자로 결정되었다. <표 30> 2012년 입찰 개찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375919" alt="이유 32번째 이미지" ></img> <표 31> 2013년 입찰 개찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375921" alt="이유 33번째 이미지" ></img> <표 32> 2015년 입찰 개찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375923" alt="이유 34번째 이미지" ></img> <표 33> 2016년 입찰 관련 계약 현황 (단위: 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375925" alt="이유 35번째 이미지" ></img> 42 2016년 입찰과 관련하여서는 아래 <표 34>와 같이 재입찰된 건마다 투찰가격을 정리한 문서를 주고받은 것으로 확인된다. <표 34> 2016년 입찰 관련 피심인들 간 이메일 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375927" alt="이유 36번째 이미지" ></img> 43 한편 2012년 입찰 물량은 제일산업이 153,080,257원을, 2013년 입찰 물량은 태명실업이 322,304,939원을 각 하도급 받아 물량배분을 실행하였다. 2015년 입찰과 2016년 입찰은 사전 합의에 의해 물량배분 없이 번갈아가면서 낙찰자가 각자 전액 납품하였다. <표 35> 2012년 입찰 물량배분 계약서(2012. 4. 6.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375929" alt="이유 37번째 이미지" ></img> <표 36> 2013년 입찰 물량배분 계약서(2013. 6. 20.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375931" alt="이유 38번째 이미지" ></img> <표 37> 태명실업 오○○, 정?? 진술조서(2020. 1. 7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375935" alt="이유 39번째 이미지" ></img> 라) 2017년 입찰 44 피심인들은 기존 입찰들과 동일하게 2017년 입찰에서 태명실업이 낙찰자가 되기로 사전에 합의하였고, 이에 따라 태명실업이 2,263,077,866원, 제일산업이 2,285,264,000원을 투찰금액으로 하여 2017년 입찰에 참가하였다. <표 38> 제일산업 박?? 진술조서(2019. 9. 18.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375939" alt="이유 40번째 이미지" ></img> 45 그러나 과거 이 사건 침목 입찰에 참가하였던 삼성산업이 2017년 입찰에서 낮은 가격으로 다시 입찰에 참가하여 낙찰되면서 피심인들 간 합의 목적은 달성되지 않았다.<각주>삼성산업과 삼성콘크리트도 이 사건 피심인들과 함께 콘크리트침목 업종에 종사하고 있는 사업자이나, 2017년 입찰과 관련한 피심인들 간 합의에 가담하지는 않았다.</각주> <표 39> 2017년 입찰 개찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375941" alt="이유 41번째 이미지" ></img> 4) 합의의 종료 46 피심인들은 2017년 입찰부터 삼성산업 등 경쟁사업자가 등장한 것을 확인한 후 피심인들 사이에서만 합의한다 해도 실익이 없을 것으로 판단하였다. 이후 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)의 현장조사가 개시되자 2018. 10. 8. 태명실업은 제일산업에게 부당한 공동행위를 중단할 것임을 알리는 공문을 발송하였고, 제일산업도 2018. 10. 22. 같은 취지의 공문을 발송하였다. <표 40> 태명실업 오○○, 정?? 진술조서(2020. 1. 7.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375943" alt="이유 42번째 이미지" ></img> <표 41> 태명실업이 제일산업에 발송한 공문 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375945" alt="이유 43번째 이미지" ></img> <표 42> 제일산업이 태명실업에 발송한 공문 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375947" alt="이유 44번째 이미지" ></img> 47 그에 따라 2018. 10. 15.에 실시된 입찰에서는 피심인들 모두 별도의 합의 없이 경쟁적으로 입찰에 참가하였다. <표 43> 이 사건 공동행위 종료 후 공고된 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375949" alt="이유 45번째 이미지" ></img> 5) 근거 48 이와 같은 사실은 침목사업자협의회 관련 이메일 내역(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>이하 '심사보고서 소갑 제○호증’은 '소갑 제○호증’으로 기재한다.</각주> ), 2016년 입찰 관련 2016. 4. 29.자 이메일내역(소갑 제1-2호증), 이 사건 입찰 관련 물품거래계약서(소갑 제1-3호증 내지 제1-7호증), 2018. 10. 8.자 태명실업 발송 공문(소갑 제1-8호증), 2018. 10. 22.자 제일산업 발송 공문(소갑 제1-9호증), 관련자 진술조서 및 확인서(소갑 제2-1호증 내지 제2-7호증), 입찰내역 및 개찰현황(소갑 제3-1호증), 입찰 공고문(소갑 제3-2호증), 입찰 계약서(소갑 제3-3호증) 등을 통해서 인정되며, 피심인들도 심의과정에서 이를 모두 인정하였다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조【부당한 공동행위의 금지】① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 49 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 50 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결 참조</각주> . 51 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자 간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 52 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 53 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 54 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2011. 5. 26. 선고 2008도6341 판결 참조</각주> 55 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 참조</각주> 다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 56 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들 간에는 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리, 투찰가격 및 납품물량 등을 정하기로 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 57 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 이 사건 입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 배제하고, 실질적인 경쟁 없이 1개 업체가 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였다. 3) 소결 58 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 59 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위는 그 성격상 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것을 말하며, 이하 '과징금 고시’라 한다.</각주> 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 60 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 61 살피건대, 2010년～2015년 입찰의 경우 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에 해당하므로 낙찰자의 계약금액을 관련매출액으로 산정하고, 2016년 입찰의 경우에도 합의를 실행하였으나 유찰되어 최종적으로 낙찰예정자인 제일산업이 수의계약을 체결한 경우로서 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우로 볼 수 있는바 낙찰예정자인 제일산업의 계약금액을 관련매출액으로 산정한다. 다만, 2017년 입찰의 경우에는 낙찰이 되지 아니한 경우에 해당하므로 예정가격을 관련매출액으로 산정한다. 이에 따른 피심인들의 관련매출액은 아래 <표 44>와 같다. <표 44> 피심인들의 관련매출액 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375951" alt="이유 46번째 이미지" ></img> (단위: 원, 부가가치세 제외) 나) 부과기준율 62 경쟁제한효과만 있고 효율성 증대효과는 기대하기 어려운 입찰담합 행위인 점, 발주처가 공공기관인 점, 물품구매 입찰이 40억 원 이상 100억 원 미만인 점 등을 고려할 때 이 사건 공동행위는 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 수년 간 계속된 저가입찰로 기초금액 자체가 낮게 책정된 측면이 있어서 실제 이 사건 공동행위로 인한 발주처 피해 및 부당이득 규모가 크다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 1.의 단서규정을 적용하여 3% 이상 5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’로 보고, 4%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 63 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 피심인들이 각 입찰에 들러리로 참가하거나 탈락한 경우에는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 산정기준의 2분의 1을 감액한다. 64 이에 따른 피심인들의 산정기준은 아래 <표 45>와 같다. <표 45> 피심인별 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375953" alt="이유 47번째 이미지" ></img> (단위: 원, 부가가치세 제외) 2) 1차 조정 65 피심인들은 1차 조정 사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 66 피심인들은 모두 조사 단계부터 위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력하였으므로 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)의 규정에 따라 피심인들 모두에 대해서 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 67 이에 따른 피심인들의 2차 조정 산정기준은 아래 <표 46>과 같다. <표 46> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375955" alt="이유 48번째 이미지" ></img> 3) 부과과징금의 결정 68 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금 고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 69 이에 따른 피심인들의 부과과징금은 아래 <표 47>과 같다. <표 47> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121375957" alt="이유 49번째 이미지" ></img> 4. 결론 70 피심인들이 이 사건 입찰에 참여하면서 낙찰예정자 등을 사전에 합의한 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.