돈암동 한신한진아파트 노후배관 교체 공사 및 에너지 절약사업 용역 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 와이피이앤에스 주식회사, 주식회사 미래비엠, 주식회사<각주>1</각주>아텍에너지는 건축물의 배관, 냉난방 설비 등 기계설비공사업<각주>2</각주>을 영위하거나, 에너지절약전문기업<각주>3</각주>으로 등록된 사업자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>4</각주>제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위：백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101877" alt="이유 1번째 이미지" ></img> <자료출처：피심인들 제출자료> 나. 시장구조 및 실태 1) 아파트 노후배관 교체 공사 부문 3 과거에 지어진 아파트 건축물에는 철로 만들어진 배관(강관)이 주로 사용되어 완공된 지 10 ～15년 정도가 지나면 배관이 점차 부식해 녹물이 세대로 유입되는 현상이 발생한다. 이런 경우 아파트 입주자대표회의<각주>5</각주>는 각 세대로부터 거두어들인 장기수선충당금을 사용하여 새로운 배관으로 교체하는 공사를 실시하고 있다.<표 2> 아파트 배관 개념도 및 배관 교체공사 모습 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101899" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4 이러한 아파트 노후배관 교체 공사는 「건설산업기본법 시행령」 제13조 제1항 제1호 규정에 따라 기술능력, 자본금, 시설ㆍ장비 등 일정한 요건을 갖추어 '기계설비공사업자’로 등록한 업체가 수행할 수 있으며, 2020년 기준으로 8,797개 업체가 등록되어 있다.<각주>6</각주><표 3> 기계설비공사업자 등록기준<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101917" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 5 아파트 노후배관 교체 시장의 정확한 규모는 확인되지는 않으나, 2019년을 기준으로 우리나라에 지어진 아파트 11,287천호 중 준공한 지 20년 이상 지난 아파트가 전체의 40.9%<각주>7</각주>나 차지하는 등 오래된 아파트 건축물이 늘어나는 추세를 고려할 때 아파트 노후배관 교체공사의 시장은 점차 확대될 것으로 예상된다. 2) 아파트 난방분야 에너지절약사업 부문 6 아파트 난방분야 에너지절약사업은 난방시설 등을 이용하는 입주민들을 대신하여 에너지절약 관련 설비를 설치하고 이를 관리해주는 사업<각주>8</각주>으로, 동 사업에 참여한 업체는 아파트 난방시설 등에 원격 제어장치, 에너지절약 관련 설비 등을 설치한 뒤 이를 통해 얻어지는 에너지 절감액으로 그 설치비(투자금액)를 회수하고, 정부로부터 보조금, 세제상 지원 등을 받아 수익을 창출한다. 다만, 동 사업은 「에너지이용 합리화법」 제25조 제2항 규정에 따라 장비, 자산, 기술 인력 등 일정한 요건을 갖추어 '에너지절약전문기업’으로 등록한 업체만이 참여할 수 있는데, 2020년을 기준으로 300여개 업체가 등록되어 있다.<각주>9</각주><표 4> 에너지절약전문기업 등록기준<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101919" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 7 아파트 난방분야에서 활동하는 업체들은 난방시설 운영방식을 에너지 효율성이 낮은 고열난방 방식에서 효율성이 높은 저열난방 방식으로 개선<각주>10</각주>하고, 자동제어 시스템을 설치하는 방법 등을 통해 에너지 효율을 높이고 있다. 또한 각 세대에 원격 검침기기 등을 설치하여 각 기기에서 전송되는 정보를 취합ㆍ관리하는 시스템을 구축ㆍ운영하고 있다. 8 그러나, 아파트 건축물의 경우 의무적으로 에너지진단을 받아야 하는 대상<각주>11</각주>이 아니어서 2018년 단 1건(5억 원 규모)의 사업만 시행된<각주>12</각주>상황으로 현재 아파트 난방분야에서 에너지절약사업은 정착되지 않은 상태이다.다. 이 사건 공사 입찰 1) 개요 9 돈암동 한신한진아파트는 서울 성북구 성북로 4길 52에 위치한 공동주택 단지로서 1998. 7월에 완공된 대규모 아파트 단지이다. 시공 당시 해당 건축물은 지하에 중앙난방 시설물을 설치하고 그 난방시설을 철재 배관으로 연결하였기 때문에 약 15년 이상의 시간이 지나자 배관이 점차 부식되어 각 세대로 녹물이 유입되는 현상이 발생하였으며, 난방시설을 구성하는 각각의 설비들 또한 노후하여 교체가 필요한 상황에 이르렀다. 10 이에 동 아파트 입주자대표회의(이하 '입주자대표회의’라 한다)는 2017. 2. 17. 낡은 배관을 교체하는 공사와 난방시설 관련 에너지절약사업 용역을 수행할 업체를 선정하기 위한 입찰(이하 '이 사건 입찰’이라 한다)을 실시하였는데, 동 아파트가 총 3,929세대가 거주하는 대규모 아파트 단지인 점을 고려하여 최근 3년간 130억원 이상의 에너지절약사업 또는 3,000세대 이상 공동주택단지의 배관 교체공사를 수행해 본 경험이 있는 업체들만 입찰에 참가할 수 있는 제한경쟁입찰 방식으로 진행하였다. <표 5> 이 사건 입찰 개요(소갑 제1-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101921" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>13</각주>2) 낙찰자 선정 방식 11 입주자대표회의는 입찰참가자들의 기업신뢰도, 업무수행 능력, 입찰가격 등을 종합적으로 심사ㆍ평가하고, 입찰 참가자들 중 평가점수가 가장 높은 자를 낙찰자로 선정하는 적격심사 방식을 적용하였다. 이 사건 입찰에서 적용된 적격심사 평가기준은 다음 <표 6>과 같다. <표 6> 적격심사 세부평가표(소갑 제1-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101923" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>14</각주>12 평가지표는 크게 기업 신뢰도(배점 30점), 업무수행능력(배점 30점), 입찰가격(배점 30점), 사업제안서(배점 10점) 등 4가지로 구분되며, 각 평가지표를 구성하는 세부 항목별 평가기준에 따라 배점이 정해졌는데<각주>15</각주>, 그 중에서도 기업 신뢰도, 업무수행능력, 입찰가격 등 3가지 지표에 대해서는 정량적인 평가가, 사업제안서 지표에 대해서는 정성적인 평가가 이루어졌다. 13 정량평가 중 기업 신뢰도(배점 30점)와 업무수행능력(배점 30점) 지표의 경우에는 각 입찰참가자들의 신용평가등급, 행정처분 건수, 기술자 및 장비보유 현황, 업무실적 등에 따라 점수를 부여하였으며, 입찰가격(배점 30점)의 경우에는 입찰참가자들 중 최저가 투찰자에게 30점, 그 다음 저가 투찰자에게 26점 등 낮은 가격으로 투찰한 자에게 더 높은 점수를 부여하였다. 14 그리고 정성평가인 사업제안서(배점 10점)의 경우에는 각 입찰참가자들의 사업제안서 내용 등을 토대로 3인의 평가위원<각주>16</각주>들이 사업계획이 적정한지 여부, 서비스 제공 능력이 충분한 지 여부 등을 정성적으로 평가하여 점수를 부여하였다. 3) 입찰 경과 및 결과 15 이 사건 입찰은 1차 서류심사<각주>17</각주>를 거쳐 제한경쟁에 참여할 수 있는 입찰참가자들을 선별하고, 이들을 대상으로 현장설명회를 하고 난 뒤 2차 적격심사를 통해 낙찰자를 선정하는 경과로 진행되었다. 16 입주자대표회의는 2017. 2. 17. 아파트 홈페이지 등에 이 사건 입찰을 공고하였고, 공고한 날로부터 6일 동안(2017. 2. 17. ～ 2. 22. 18:00) 업체들로부터 입찰참가 신청을 받았다. 그 당시 피심인들을 포함한 15개 업체가 입찰참가 신청을 하였는데, 피심인들만이 1차 서류심사 통과자(입찰참가자)로서 현장설명회<각주>18</각주>에 참석하였다. 17 이후 피심인들은 2017. 3. 2.까지 적격심사에 필요한 서류들을 제출하였고, 같은 날 오후 6시 30분 입주자대표회의실에서 사업제안서를 발표하였다. 그리고 그 다음날인 2017. 3. 3. 적격심사 평가가 진행되었는데, 그 결과 피심인 와이피이앤에스가 낙찰자로 선정되었고, 2017. 3. 4. 낙찰자인 와이피이앤에스는 입주자대표회의와 노후배관 교체 공사 및 에너지절약사업 용역 계약을 체결하였다. 18 이 사건 입찰 경과와 그 결과를 정리하면, 다음 <표 7>, <표 8>과 같다. <표 7> 이 사건 입찰 경과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101925" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 8> 입찰 결과 (단위：백만원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101927" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>19</각주>2. 위법성 판단가. 합의개요 19 3개 피심인은 돈암동 한신한진아파트 입주자대표회의가 2017. 2. 17. 공고한 입찰에 참가하면서 사전에 와이피이앤에스를 낙찰예정자로 정하고, 들러리 참가자인 미래비엠과 아텍에너지는 낙찰예정자인 와이피이앤에스가 산정하여 전달해 준 투찰가격과 그 투찰가격의 세부원가 등을 제출하여 합의를 실행하였다. 나. 합의배경 20 3개 피심인 모두는 ㈔에너지절약전문기업협회(이하 '협회’라 한다)에 소속된 회원사들이고, 와이피이앤에스는 아파트 난방분야에서 에너지절약사업을 선도해 왔으며, 와이피이앤에스의 최○○ 대표는 평소 아파트 관리사무실 등에 직접 찾아가 영업을 해왔다. 21 이 사건과 관련하여 와이피이앤에스의 최○○ 대표는 2016. 11월경 돈암동 한신한진아파트가 에너지진단전문 업체로부터 난방설비와 관련하여 에너지진단을 받았다는 사실을 알게 된 후 난방시설과 관련하여 에너지절약사업 용역 입찰이 곧 실시될 것이라 예상하고, 이 사건 입찰이 실시되기 전부터 아파트관리사무소장과 입주자대표회의를 상대로 난방시설 운영방식을 개선하고 자동제어시스템을 설치하면 에너지 효율성이 높아진다는 내용을 설명하는 등 관련 영업을 하였다. 22 그리고 2016.12월경부터는 이 사건 입찰에서 자신이 낙찰받을 것을 염두에 두고 아파트 난방분야에서 사업을 하지 않는 협회 회원사들을 상대로 아파트 난방분야로의 진출을 권유하였는데, ① 이 과정에서 미래비엠이 관심을 보이자 2017. 2월 초경 미래비엠 사무실에 직접 찾아가 정○○ 상무와 박○○ 주임에게 아파트 난방분야에 대한 설명과 입찰시 필요한 서류<각주>20</각주>들을 보여주며 입찰방식 등에 대해 자세하게 설명하였고, 이 사건 입찰이 곧 실시될 예정이라는 것도 알려주었다. 이에 미래비엠은 아파트 난방분야에서 경험을 쌓아보자는 차원에서 이 사건 입찰에 참가하기로 하였다. ② 그리고 협회 활동을 하며 알고 지내던 아텍에너지 김○○ 대표<각주>21</각주>에게는 그동안 영업을 해왔으니 도와 달라고 하며 들러리 참가를 요청하였고, 김○○ 대표는 이를 받아들였다. 23 이러한 사실은 다음 <표 9>와 같이 와이피이앤에스 최○○ 대표, 미래비엠 정○○ 상무, 아텍에너지 길○○ 前 이사의 진술을 통해 확인된다. <표 9> 피심인 임직원들의 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101929" alt="이유 9번째 이미지" ></img><각주>22</각주><각주>당시 미래비엠의 대표이사로서 2012. 5. 1.부터 2018. 3. 1.까지 대표이사직을 맡았다(소갑 제1-5호증 참조).</각주> 다. 합의의 구체적인 내용 및 실행 결과 24 피심인 와이피이앤에스는 2017. 2. 17. 발주처인 돈암동 한신한진아파트 입주자대표회의가 공고한 이 사건 입찰에 참가하면서 사전에 자신을 낙찰예정자로 정하고, 낙찰받을 의사가 없는 미래비엠을 입찰에 끌어들여 들러리 참가자가 되도록 하였으며, 사실상 유일한 경쟁자였던 아텍에너지에게 들러리 참가를 요청하여 동의를 얻어 내었다. 25 또한, 미래비엠과 아텍에너지에게 자신의 투찰가격보다 높게 산정한 원가계산서 등 입찰 관련 주요 서류를 작성하여 전달하였고, 이에 미래비엠과 아텍에너지는 와이피이앤에스가 작성하여 전달해준 입찰 관련 자료를 발주처에 제출하는 방식으로 합의내용을 실행하였으며, 그 결과 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자로 정해진 와이피이앤에스가 낙찰받았다. 26 이 사건 입찰 경과에 따른 구체적인 내용은 다음과 같다. 27 ① 피심인들은 입주자대표회의가 2017. 2. 17. 공고한 이 사건 입찰에 참가하기 위하여 1차 서류 심사에 필요한 입찰참가 신청서, 에너지절약사업 수행실적 등 관련 서류들을 제출하였는데, 당시 입찰참가를 신청했던 15개 업체들 중 피심인들만이 2차 적격심사에 참가할 수 있는 업체로 선정<각주>입주자대표회의는 최근 3년 간 全분야에서 에너지절약사업 실적이 130억원 이상인 자를 입찰참가 자격요건으로 설정해 놓았다. 미래비엠의 경우는 아파트 난방분야에서의 실적은 전혀 없었지만 대형마트 분야에서의 실적이 있어서 해당 요건을 충족하게 되었고, 아텍에너지의 경우는 사업체 규모가 와이피이앤에스보다 작았지만 그 당시 에너지절약 사업을 활발하게 수행하고 있었다.<피심인별 에너지절약사업 수행실적(2014년～2016년)><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101879" alt="각주이미지"></img></각주> 되었다.<각주>이 사건 입찰참가자를 선발하는 1차 서류심사 때 피심인 미래비엠은 제출서류들 중 지방세완납증명서를 누락하였는데(이를 근거로 미래비엠은 이 사건 입찰이 무효라고 주장하기도 하였다), 다음 진술과 같이 와이피이앤에스 최○○ 대표는 이를 알고 미래비엠 정○○ 상무에게 누락한 서류를 제출하라고 하였다. 이와 관련하여 와이피이앤에스 최○○는 이 같은 사실을 부인하고 있어 미래비엠의 서류 누락 사실을 어떻게 알았는지는 확인되지 않았다. 다만, 그 당시 아파트관리사무소가 1차 서류를 접수했고, 미래비엠이 제출서류 중 일부를 누락한 사실은 아파트관리사무소 직원만이 알 수 있는 상황임을 감안할 때, 와이피이앤에스 최○○는 아파트관리사무소를 통해 미래비엠이 지방세완납증명서를 누락한 사실을 알았을 것으로 추정된다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101881" alt="각주이미지"></img></각주> 28 ② 피심인들은 2017. 2. 25.부터 2017. 3. 2. 기간 동안 적격심사를 준비하고 있었는데, 와이피이앤에스 이○○ 이사는 2017. 2. 27.과 2. 28. 양일에 걸쳐 미래비엠과 아텍에너지 사무실을 각각 방문하여 와이피이앤에스가 투찰하려는 금액보다 각각 높은 금액으로 투찰가격이 작성되어 있는 원가계산서, 입찰서 등 관련 서류<각주>피심인 와이피이앤에스는 자신의 투찰가격을 '18,760백만 원’으로 결정하고, 들러리 참가자인 미래비엠은 '22,100백만 원’, 아텍에너지는 '19,940백만 원’으로 결정하였다. 이는 적격심사시 '입찰가격(배점 30점)’ 평가에서 와이피이앤에스 30점(최저가 1순위), 아텍에너지 26점(2순위), 미래비엠 22점(3순위)을 획득하도록 설계된 것이다. 이후 와이피이앤에스는 미래비엠에게 투찰가격이 적혀 있는 원가계산서를, 아텍에너지에게는 투찰가격이 적혀 있는 입찰서를 각각 전달하였다. 원가계산서에는 동 아파트 노후배관 교체공사 및 에너지절약 사업과 관련하여 재료비, 노무비, 경비 등 원가를 산정한 자료로서, 각각의 원가에 대한 금액과 함께 투찰가격이 산정되어 있다(소갑 제3-2호증 참조).</각주> 와 사업제안서 초안 등 적격심사와 관련된 자료를 피심인 담당자들에게 전달하였다. 29 먼저, 피심인 와이피이앤에스의 이○○ 이사는 최○○ 대표의 지시에 따라 2017. 2. 27. 미래비엠 사무실에 찾아가 미래비엠이 이 사건 입찰을 어떻게 준비하고 있는지 살펴보았다. 당시 미래비엠의 박○○ 주임은 아파트 입찰에 참가해본 경험이 없어 와이피이앤에스 이○○ 이사에게 행정처분 확인서를 어디서 발급받는지, 장비 보유현황을 어떻게 작성해야 하는지 등 제출서류들에 대해 물어보았고, 이○○는 서류발급 방법, 장비보유 현황 작성요령 등을 상세하게 알려주었으며, 자신이 가지고 있던 전자저장매체(USB)에 담긴 원가계산서, 사업제안서 초안 등의 파일을 박○○에게 전달해 주었다. 30 그 다음날인 2017. 2. 28. 이○○ 이사는 아텍에너지 길○○ 前 이사에게 전화를 걸어 만남을 요청하여 아텍에너지 사무실에서 만났다. 이○○는 길○○에게 이 사건 입찰 준비상황을 물어보았고 길○○이 어려움을 호소하자 미리 준비해 놓은 입찰서와 투찰가격에 대한 원가계산서를 전달하였다. 길○○은 이미 아텍에너지 김○○ 대표<각주>참고로 아텍에너지 김○○은 2018. 7월경부터 2019. 10월경까지 검찰로부터 입찰방해 혐의에 대해 조사를 받았는데, 다음 진술내용과 같이 1차 조사 때 입찰담합에 가담했던 사실을 인정하였으나, 와이피이앤에스 최○○ 대표에게 전화를 걸어 조사받은 내용을 서로 공유하는 과정에서 최○○가 입찰방해 혐의뿐 아니라 입찰담합에 대해서도 부인하고 있다는 사실을 알게 되면서 2차 검찰조사에서는 입장을 바꿔 입찰담합에 가담했던 사실을 부인하였다.<아텍에너지 김○○ 대표 1차 진술조서 일부 발췌(소갑 제2-9호증)><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101883" alt="각주이미지"></img></각주> 로부터 “와이피이앤에스가 이 입찰에 대해 그동안 영업을 해왔으니 도와줘라”라는 지시를 받은 적이 있어서 이○○가 건네 준 입찰서와 원가계산서를 받았다. 31 이러한 사실은 다음 <표 10>과 같이 피심인 미래비엠 정○○ 상무와 박○○ 주임, 아텍에너지 길○○ 前 이사<각주>2020. 1. 16. 공정위 제4조사실에서 첫 번째 진술조사를 받았는데, 자신이 적격심사 전에 와이피이앤에스 이○○ 이사를 만난 사실만 인정할 뿐 담합한 사실에 대해서는 부인하였으나, 심경의 변화를 겪고 난 뒤, 조사공무원에게 “다시 한 번 더 생각해보고 추가 진술을 하고 싶다”는 의사를 밝혔고, 이에 2020. 2. 6. 공정위에 다시 출석하여 제6조사실에서 두 번째 진술조사를 받았다.그때 길○○은 아텍에너지는 와이피이앤에스가 낙찰예정자가 되는 것을 도와주기로 했던 사실, 낙찰예정자인 와이피이앤에스의 이○○가 전달해 준 입찰서 등을 아파트관리사무소에 그대로 제출한 사실을 인정하였다.한편, 길○○은 다음의 진술내용에서 확인되는 바와 같이 공정위 조사과정에서 전 직장 대표인 아텍에너지 김○○으로부터 담합 사실에 대해 부인하라는 등 거짓 진술을 하도록 요청받았으며, 와이피이앤에스 이○○ 이사로부터 수시로 감시를 받았던 것으로 추정된다.<아텍에너지 길○○ 前 이사 2차 진술조서 일부 발췌(소갑 제2-12호증)><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101885" alt="각주이미지"></img></각주> , 와이피이앤에스 이○○ 이사의 진술과 다음 <표 11>의 와이피이앤에스 이○○가 미래비엠 박○○에게 전달한 원가계산서 및 사업제안서 초안, 다음 <표 12>의 와이피이앤에스 이○○가 아텍에너지 길○○에게 전달한 입찰서를 통해 확인된다.<각주>위 <표 10>의 진술내용을 보면, 피심인 와이피이앤에스 이○○ 이사는 적격심사를 받기 전에 경쟁사들을 염탐하기 위해 미래비엠과 아텍에너지 사무실에 순차적으로 방문한 적은 있으나, 원가계산서, 입찰서 등의 자료를 전달한 사실은 없다며 부인하고 있으나, 이○○의 진술과 달리 미래비엠과 아텍에너지 담당자 모두는 이○○가 ①원가계산서 또는 입찰서를 전달해주었고, ②적격심사 전에 미래비엠과 아텍에너지 담당자들을 순차적으로 찾아가 만난 사실이 있다고 진술하고 있다.</각주> <표 10> 피심인 임직원들의 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101887" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>'검찰’의 오기이다.</각주> <표 11>와이피이앤에스가 미래비엠에 전달한 원가계산서 및 사업제안서 초안 일부 발췌(소갑 제3-2/3-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101889" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 12> 와이피이앤에스가 아텍에너지에게 전달한 입찰서(소갑 제3-2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101891" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 32 ③ 이후, 피심인 미래비엠은 2017. 2. 28.자로, 피심인 아텍에너지는 2017. 3. 2.자로 와이피이앤에스가 전달해 준 입찰서와 원가계산서에 적힌 투찰가격을 발주처(아파트관리사무소)에 제출하였고, 와이피이앤에스는 2017. 3. 2. 다른 피심인들보다 낮은 금액으로 투찰가격을 적은 입찰서와 원가계산서 등 관련 서류를 발주처(아파트관리사무소)에 제출하였다. 33 한편, 다음 <표 13>와 같이 피심인 와이피이앤에스 이○○ 이사가 아텍에너지에게 전달한 입찰서에는 투찰금액이 한글과 숫자로 다르게 기재된 오류가 있었는데, 아텍에너지는 원가계산서에 적힌 투찰가격을 자세히 살펴보지 않고 이○○로부터 전달받은 입찰서를 발주처(아파트관리사무소)에 그대로 제출하였다. <표 13> 2개 들러리사가 아파트관리사무소에 제출한 입찰서 비교(소갑 제3-5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101893" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 34 이에 대해 구체적으로 살펴보면, 앞의 <표 13>에서 보는 바와 같이 와이피이앤에스 이○○ 이사가 아텍에너지에게 전달한 입찰서상 투찰금액이 한글로는 '금이백이십일억원정’, 숫자로는 '?19,940,000,000’으로 잘못 작성되어 있는데, 한글로 작성된 투찰금액은 미래비엠의 투찰금액과 동일하다. 미래비엠은 와이피이앤에스 이○○ 이사가 전달해 준 원가계산서상 총 공사금액 대로 입찰서에 투찰금액을 작성하였는데, 그 투찰금액은 '금이백이십일억원정(?22,100,000,000)’으로서 이○○가 아텍에너지에게 전달한 입찰서상 한글로 작성된 투찰금액 '금이백이십일억원정’과 동일하다. 35 이러한 사실은 다음 <표 14>와 같이 피심인 미래비엠 정○○ 상무와 박○○ 주임, 아텍에너지 길○○ 前 이사의 진술을 통해 확인된다. <표 14> 피심인 임직원들의 진술내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101895" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 36 또한 공정위가 2019. 5. 16. 피심인 와이피이앤에스에 대하여 현장조사를 실시하였을 때, 와이피이앤에스의 공용컴퓨터<각주>피심인 와이피이앤에스는 사내에 공용으로 사용하는 컴퓨터를 두고, 해당 컴퓨터와 각 직원들이 사용하는 컴퓨터를 네트워크로 연결하고 있었으며, 직원들은 자신의 업무 PC를 통해 공용 컴퓨터에 접속하여 파일을 생성ㆍ수정ㆍ저장할 수 있었다.</각주> (이하 '공용PC’라 한다)에서 채증한 원가계산서 관련 엑셀파일들을 통해 피심인 이○○가 다른 피심인들의 투찰가격을 계산했던 정황이 확인된다. 37 다음 <표 15>를 보면, 이○○는 원가계산서를 두 개의 엑셀파일로 생성하고, 그 파일에서 원가를 각각 산정하였는데, 와이피이앤에스가 실제로 투찰한 금액을 산정했던 '돈암동한신한진아파트내역서_계약(①)’ 파일에는 '공사명 [돈암동 한신한진아파트 노후배관 및 시설교체공사] [ESCO용역사업]’이라는 표 제목이, 이○○가 내부적으로 생성하여 작성한 '돈암동한신한진아파트내역서-1(②)’ 파일에는 '공사명 [돈암동 한신한진 아파트 급수,급탕,난방배관 교체공사] [기계설비공사]’라는 표 제목이 작성되어 있었다. 그런데 이○○가 만든 ②파일에 작성된 표 제목은 미래비엠과 아텍에너지가 발주처(아파트관리사무소)에 제출한 원가계산서에 작성되어 있던 표 제목과 동일하다. <표 15> 피심인별 원가계산서 파일의 '표제목’ 비교(소갑 제3-6호증 참조) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101897" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101901" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101903" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101905" alt="이유 18번째 이미지" ></img><각주>아텍에너지가 발주처에 제출한 입찰금액은 실제 19,940,000,000 원(소갑 제3-5호증, 입찰서 참조)이나, 조사 당시의 아파트관리사무소 소장이 이 사건 관련 입찰방해죄 혐의 등에 대한 검찰조사에 대비하여 관련자료를 일부 폐기한 관계로 발주처에 제출된 아텍에너지의 원가계산서 자료는 확보하지 못하였다. 해당 자료는 아텍에너지 현장조사에서 김○○ 대표 PC에서 발견된 원가계산서 파일(최종 제출자료 이전 버전으로 판단된다)이다.</각주> 38 또한, 미래비엠 박○○의 컴퓨터(이하 '업무PC’라 한다)에서 발견된 파일(원가계산서_0703)은 '만든 이’와 '작성 날짜’ 이외에 '마지막으로 저장한 사람’까지 와이피이앤에스 공용PC에서 발견된 '돈암동한신한진아파트내역서-1(②파일)’의 것과 같은데, 만든이와 작성 날짜가 같은 것은 발주처에서 동일한 양식을 배포<각주>발주처인 한신한진아파트관리사무소는 이 사건 입찰을 실시하기 전에 노후배관 및 난방설비 교체 공사 관련 설계를 ㈜건화엠이씨에 의뢰하였는데, ㈜건화엠이씨는 설계도면을 만들고 설계도면을 바탕으로 각 공종별 원가를 추정하기 위하여 ㈜지성적산에 다시 용역을 의뢰하였으며, ㈜지성적산의 직원인 조○○은 각 공종별 원가를 추정한 '원가내역서 양식’파일을 만들어 의뢰처인 ㈜건화엠이씨로 보내게 되었고 이로 인해 해당 파일의 속성상 '만든 이’는 'CYS(조○○ 이니셜)’, '작성 날짜’는 '2017. 2. 18. 오후 4:47’로 기록되게 되었다. 그리고 입찰 과정에서 발주처는 적격심사 대상자인 3개사에 해당 파일을 배포하였고, 이를 받은 적격심사 대상 사업자들은 해당 원가계산서 파일을 이용하게 되었으므로 각 사업자들의 원가계산서 파일의 '만든 이’, '작성 날짜’는 앞의 내용과 같이 서로 동일하게 된다.</각주> 했기 때문인 것으로 볼 수 있다고 하더라도, 마지막으로 저장한 사람까지 와이피이앤에스의 업무PC 이름인 'win7<각주>미래비엠 박○○ 주임의 업무PC 이름은 'park’이고, 와이피이앤에스의 업무PC의 이름은 'win*’이다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101907" alt="각주이미지"></img></각주> ’과 같고 마지막으로 저장된 날짜가 2017. 2. 27. 이라는 것은 해당 파일이 와이피이앤에스에서 작성(win7 PC)되어 미래비엠에 전달된 것이라는 것을 여실히 보여준다. <표 16> 와이피이앤에스 공용PC의 ②파일과 미래비엠 박○○ 업무PC의 '원가계산서_0703’ 파일의 속성 비교(소갑 제3-7호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101909" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 39 위와 같이 피심인 미래비엠 및 아텍에너지 등 2개 피심인 담당자들의 일관된 진술, 2개 피심인의 입찰서상 한글로 입력된 투찰가격이 '금이백이십일억원정’으로 동일한 점, 와이피이앤에스에서 발견된 원가계산서 표 제목이 다른 2개 피심인이 투찰한 원가계산서 표 제목과 동일한 점, 와이피이앤에스 공용PC에서 발견된 원가계산서 관련 엑셀파일과 미래비엠 박○○의 업무PC에서 발견된 '원가계산서_0703’파일의 '마지막으로 저장한 사람’이 동일한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피심인 와이피이앤에스는 이 사건 입찰에 참가하면서 사전에 투찰가격이 작성된 입찰서와 원가계산서를 다른 2개 피심인에게 전달하였고, 다른 2개 피심인은 와이피이앤에스가 제공한 입찰서와 원가계산서에 적힌 투찰금액을 발주처에 제출한 것임을 알 수 있다. 40 ④ 입주자대표회의는 2017. 3. 3. 피심인들이 제출한 신용평가등급 확인서, 기술자 및 장비보유 현황, 업무실적, 투찰가격 등을 토대로 적격심사를 실시하였는데, 피심인들이 합의한 대로 낙찰예정자인 와이피이앤에스가 '업무수행능력(배점 30점)’, '입찰가격(배점 30점)’, '사업제안서(배점 10점)’ 평가지표에서 다른 피심인들보다 높은 점수를 받게 되어 낙찰자로 선정(앞의 <표 8> 참조)되었으며, 2017. 3. 4. 투찰한 금액(18,760백만원)대로 입주자대표회의와 노후배관 교체 공사는 13,760 백만원에, 에너지절약사업은 5,000백만원에 계약을 체결하였다. 41 한편, 피심인 와이피이앤에스는 계약을 체결한 후 7일 이내에 별도의 에너지 진단을 실시하여 예상 에너지 절감량 등을 산정한 후, 이와 관련한 산출서와 확인서 등의 서류들을 입주자대표회의에 제출하도록 되어 있었다. 그런데 와이피이앤에스는 이 사건 입찰이 진행되던 2017. 2. 23. ～ 2. 28. 기간 중에 이미 에너지 진단을 통해 예상 에너지 절감량과 그에 따른 사업금액을 5,000백만 원으로 결정해 놓았었다. 42 다음 <표 17>과 같이 와이피이앤에스가 입찰에 참가하는 기간 중에 작성한 '에너지진단 보고서(돈암동 한신한진 아파트) 6페이지상 2. 기대효과 종합’의 내용과 '계약서’의 내용을 비교해 보면, 와이피이앤에스가 이 사건 입찰에 참가하는 기간 동안 동 아파트의 에너지절약 사업 투자비를 5,000백만 원으로 미리 정해 놓았으며, 그 5,000백만원은 낙찰자인 와이피이앤에스와 아파트입주민대표회의가 2017. 3. 4. 체결한 계약서상 에너지절약사업 용역 부분의 계약금액과 동일한 금액이었다. 이는 와이피이앤에스가 이 사건 입찰에 참가하면서 자신이 낙찰받을 것을 사전에 알고 있어, 동 아파트 에너지절약사업 용역의 계약금액을 미리 정해 놓고, 낙찰이 결정되자 그 금액대로 계약을 체결한 것임을 보여준다. <표 17> 에너지절약사업 투자금액과 에너지절약사업 계약금액 비교(소갑 제1-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101911" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 43 이와 같은 사실은 이 사건 입찰공고서ㆍ입찰 평가결과(소갑 제1-1호증 및 제1-2호증), 이 사건 입찰 관련 계약 서류 일체(소갑 제1-4호증), 피심인들의 진술조서 및 확인서(소갑 제2-1호증 내지 제2-12호증), 와이피이앤에스 이○○가 미래비엠과 아텍에너지에게 전달한 원가계산서ㆍ입찰서ㆍ사업제안서(소갑 제3-2호증 및 제3-3호증), 피심인들이 발주처에 제출한 입찰서(소갑 제3-5호증), 피심인들의 원가계산서 파일 및 문서(소갑 제3-6호증), 와이피이앤에스 공용PC 및 미래비엠 박○○ 업무PC에서 발견된 원가계선서 관련 파일 속성(소갑 제3-7호증), 에너지기술서비스 주식회사가 진단한 한진한신 아파트 에너지진단 결과 보고서(2016. 11. 22., 소갑 제3-1호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법령 및 법리 1) 관련 법령 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 법 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 44 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 45 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결</각주> 46 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 47 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 48 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 49 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>대법원 2011. 5. 26. 선고 2008도6341 판결 참조</각주> 50 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>대법원 2011. 4. 14. 선고 2009두7912 판결 참조</각주> 다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 51 피심인 와이피이엔에스는 이 사건 입찰에 참가하면서 사전에 자신을 낙찰예정자로 정하고, 낙찰받을 의사가 없는 미래비엠을 입찰에 끌어들이고 아텍에너지에게는 들러리 참가를 요청하여 입찰에 참여하게 하였으며, 미래비엠과 아텍에너지에게 자신의 투찰가격보다 높게 산정한 원가계산서 등 입찰 관련 주요 서류를 작성ㆍ전달하여 이들이 전달받은 입찰 관련 자료를 근거로 발주처에 제출하는 방식으로 합의내용을 실행하였는바, 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들이 낙찰예정자, 들러리사 및 투찰가격 등을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 52 피심인들이 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리사 및 투찰가격 등을 결정한 행위는 경쟁입찰 제도의 취지를 무력화시켜 실질적인 경쟁을 통해 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제시킨 점, 경쟁관계에 있는 피심인들 사이의 경쟁을 소멸시킨 점, 이로 인해 정상적인 경쟁상황에서 보다 높은 수준에서 낙찰가격이 결정되도록 한 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 달리 효율성 증대 효과가 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 53 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 54 피심인 와이피이앤에스, 미래비엠, 아텍에너지는 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 55 이 사건 공동행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 이 사건 입찰담합을 참여한 피심인들에 대하여는 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 56 이 사건 입찰에서 와이피이앤에스가 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인 와이피이앤에스가 발주처인 돈암동 한신한진아파트관리사무소와 체결한 계약금액 18,760,000,000원(부가가치세 제외)이다. 나) 부과기준율 57 이 사건 공동행위는 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 입찰담합으로 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 7% 이상 8.5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '매우 중대한 위반행위’에 해당되나, 피심인들 간 합의내용 이행을 위한 이행ㆍ감시 수단이 없는 등 느슨한 담합으로 보여지는 점, 발주자가 민간기업이고 담합 건이 1건에 불과한 점, 위반행위의 파급효과가 1개 아파트에 국한되는 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대한 위반행위’에 해당하는 5%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 58 산정기준은 위 나. 1). 가)의 관련매출액에 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 해당 입찰에서 탈락한 들러리 사업자에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 59 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 다음 <표 18>의 내용과 같다. <표 18> 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101913" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 60 피심인 모두 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 61 피심인 미래비엠은 심사관의 조사 단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가)의 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 62 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 19> 기재와 같다. <표 19> 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121101915" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 63 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 위 <표 19>의 2차 조정 산정기준을 부과과징금으로 결정한다. 4. 결론 64 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조를, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다. \