동보장치 구매설치 입찰 관련 7개 사업자의 부당한 공동행위 및 한국방송통신산업협동조합의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1) 7개 사업자 1 피심인 주식회사 반도전기통신, 링크정보시스템 주식회사, 새서울정보통신 주식회사, 세기미래기술 주식회사, 앤디피에스 주식회사, 주식회사 오에이전자, 주식회사 유니콤넷 등 7개사<각주>1</각주>는 동보장치를 제조ㆍ설치하는 사업을 영위하는 사업자들이다.<각주>2</각주>2 피심인 7개사의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 7개사 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775393" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (2017년 말 기준, 단위: 백만 원, 명) * 자료출처: 피심인 7개사 제출자료 2) 한국방송통신산업협동조합 3 피심인 한국방송통신산업협동조합<각주>3</각주>은 통신 및 방송장비 제조업을 영위하는 사업자들의 공동의 이익을 증진할 목적으로 1962년에 설립된 사업자단체이다.<각주>4</각주>4 피심인 방송통신산업협동조합은 정관에 이사장 1인, 이사 5인 이상 13인 이내, 전무이사 1인, 감사 2인 이내를 임원으로 두도록 규정하고 있고, 조합의 주요사업으로 조합원간의 사업을 조정하고자 하거나 중소기업자가 아닌 자가 당해 조합의 사업분야를 침해한 경우 주무관청에 대한 조정신청, 국가ㆍ지방자치단체ㆍ중소기업중앙회 또는 협동조합연합회로부터 위탁받은 사업, 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률(이하 '판로지원법’이라 한다)과 관련된 사업 등을 규정하고 있다. 5 피심인 방송통신산업협동조합의 일반현황은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 방송통신산업협동조합 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775443" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>5</각주>(단위: 천 원, 명) * 자료출처: 피심인 조합 제출자료 6 한편 방송통신산업협동조합의 구성사업자(회원사) 중에는 동보장치 이외에 아래 <표 3>과 같은 품목에 대해서 사업영위를 하는 업체들도 포함되어 있다. <표 3> 조합 회원사 사업영위 품목 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775487" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 조합 제출자료 7 방송통신산업협동조합은 회원사인 동보장치 사업자들이 동보장치 구매설치 입찰에 참가하여 낙찰 받은 경우 계약금액(부가가치세를 제외한 공급가액)의 2%를 수수료로 징수하고 있는데 그 근거규정 및 징수금액은 아래 <표 4>, <표 5>와 같다.<각주>6</각주><표 4> 계약금액 2% 수수료 근거규정<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775491" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 조합 제출자료 <표 5> 동보장치 계약금액의 2% 수수료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775493" alt="이유 5번째 이미지" ></img> (단위: 개, 원) * 자료출처: 피심인 조합 제출자료 나. 시장 현황 1) 동보장치의 정의 및 종류 8 동보장치는 하나의 송신장치에서 여러 개의 수신장치로 동시에 같은 내용의 정보를 보내는 기기를 말하며, 그 종류로는 방송, 팩스, 문자, 음성동보장치 등이 있다. 9 방송동보장치는 원격방송센터에서 영상 및 음성정보를 다수의 수신처(방송수신센터, 방송수신장치 등)로 보내 출력하는 장치이다. 10 팩스동보장치는 원격센터에서 문서 및 이미지정보를 다수의 수신처(팩시밀리 등)로 동시에 화상신호를 보내 출력하는 장치이다. 11 문자동보장치는 원격센터에서 문자정보를 다수의 수신처(문자수신장치, 휴대전화 등)로 동시에 보내 출력하는 장치이다. 12 음성동보장치는 원격센터에서 음성정보를 다수의 수신처(음성수신장치, 전화 등)로 동시에 보내 출력하는 장치이다. 13 참고로 방송, 팩스, 문자, 음성정보를 복수로 구성하여 하나의 송신장치에서 다수의 수신처로 보내어 처리되도록 하는 경우가 많은 편이다. <그림 1> 동보장치 설치 구성도(예시) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775495" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 동보장치 시장 현황 14 동보장치는 통신망(전화, 데이터 통신망 등)과 연계되어 구성되는 장치로 통신기술의 발전에 따라 기술변화가 나타났다. 15 1980년경 국내 전기통신산업 인프라가 개발되면서 전화 네트워크 교환기 설비와 연계되어 동보장치가 개발되고 생산되기 시작하였다. 16 초창기에 개발된 동보장치 형태는 팩스, 음성 동보장치이고, 1990년도 중반 정도부터 문자 동보장치, 2000년경부터 방송 동보장치가 생산되었다. 17 2017년 기준 동보장치 시장규모는 약 410억 원 규모이다. 2010년 기준 시장규모는 약 36억 원 규모였으나, 그 이후 지속적으로 성장해왔다. <표 6> 동보장치 관련 시장규모 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775373" alt="이유 7번째 이미지" ></img> (단위: 개, 건, 원) * 자료출처: 피심인 조합 제출자료 다. 동보장치 구매설치 입찰의 특성 1) 중소기업자간 경쟁 18 중소벤처기업부장관은 중소기업자가 직접 생산ㆍ제공하는 제품으로서 판로 확대가 필요하다고 인정되는 제품을 중소기업자간 경쟁 제품으로 지정<각주>7</각주>할 수 있는데, 동보장치는 2007. 1. 1.에 중소기업자간 경쟁제품으로 지정되었다. 19 이에 따라 동보장치 구매설치 입찰은 중소기업자만을 대상으로 하는 제한경쟁 입찰방식으로 구매되었다.<각주>8</각주>또한 추정가격<각주>9</각주>이 1억 원 미만인 입찰 건의 경우 소기업 또는 소상공인 간 제한경쟁입찰로 진행되었다.<각주>10</각주>2) 동보장치 직접생산증명서 20 동보장치 구매설치 입찰에 참여하기 위해서는 동보장치 생산에 필요한 설비를 갖추고 중소기업중앙회로부터 동보장치 직접생산의 확인을 받은 중소기업자여야 한다.<각주>11</각주>21 2017년말 기준 동보장치 직접생산증명서 소지업체는 46개사<각주>12</각주>이며, 2007년 이후로 그 수는 증가해왔다. <표 7> 동보장치 직접생산증명서 소지업체 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775375" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (해당연도 말 기준) * 자료출처: 중소기업중앙회 제출자료 3) 입찰공고 전 영업활동의 존재 22 동보장치 구매설치 입찰은 전국의 지자체, 조달청, 공공기관 등에서 발주를 한다. 동보장치 업체들은 대부분 입찰공고 전에 전국의 지자체 등 수요기관을 상대로 영업활동을 한다. 23 동보장치 업체들의 영업활동 내용을 구분하면 크게 두 가지이다. 첫 번째는 수요기관에서 예산을 수립하기 전년도에 회사 제품 소개자료, 제안서 등을 가지고 지자체 등 수요기관에 방문하여 영업활동을 하는 것으로 다음연도 예산에 동보장치 예산이 반영되도록 하는 것이다. 두 번째는 지자체 등 수요기관이 연초에 홈페이지를 통하여 동보장치 예산이 반영되었는지 공개하는데, 해당 수요기관에 방문하여 회사 제품 소개자료, 제안서 등을 가지고 설명을 하며, 해당 수요기관이 구체적으로 어떤 동보장치 사업을 하고 싶어 하는지 파악하는 것이다. 24 발주처에서 공고한 시방서, 규격서 내용이 특정 업체와 관련 없이 공통된 내용으로 공고되는 경우도 있으나, 공통시방서 내용 이외에 특정 업체 기능, 규격 관련 내용이 일부 포함되는 경우가 있다. 25 동보장치 업체들이 사전에 영업활동을 하는 이유는 자사 제품 기능, 규격이 시방서, 규격서 내용에 일부 반영되도록 하기 위한 것이다.<각주>13</각주>그럴 경우 제품 원가가 낮아져 투찰금액도 낮아지고 사업수행도 용이해지기 때문이다. 또한 영업활동을 통해 수요기관이 원하는 사업내용, 규격서 내용을 사전에 파악하고 기술개발 등을 할 수 있어 사업수행을 미리 준비할 시간이 더 생긴다. 26 그러나 영업활동을 하지 않아 자사가 수행할 수 없는 성능이 시방서, 규격서에 반영될 경우 납품기한 이내에 사업수행이 불가능할 수도 있고, 가능하더라도 다른 회사로부터 부품 일부를 구입하여 조립하거나 기술지원을 받아야 돼서 원가가 높아져 투찰금액도 높아지게 된다. 27 동보장치 업체들은 시방서, 규격서 내용을 보고 입찰참가 여부를 결정하기 때문에 선(先)영업활동은 중요하며, 이에 업체들은 경쟁적으로 영업활동을 하게 된다. 4) 공공구매 지원요청 공문 조합에 송부 28 동보장치 사업자들은 수요기관을 상대로 선영업활동을 진행하면서 수요기관이 특정 동보장치 사업에 대해 조만간 입찰공고를 할지 여부에 대한 정보를 얻게 된다. 해당 수요기관이 자사 제품의 기능, 규격을 반영하여 시방서(규격서)를 작성할 것이라고 예상되면 동보장치 업체들은 아래 <그림 2>와 같이 수요기관명, 건명, 예산액을 기재한 공공구매 지원요청 공문과 함께 자사가 영업활동을 하면서 수요기관에 제출한 시방서를 첨부하여 조합에 보내었다. <그림 2> 공공구매 지원요청 공문 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775377" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 자료출처: 공공구매 지원요청 공문(심사보고서 소갑 제2-1호증) 라. 부당한 공동행위 및 사업자단체 금지행위 유인 구조 1) 공공구매 지원요청 공문 접수를 통한 조합의 선영업업체 파악 29 조합은 공공구매 지원요청 공문 접수를 통하여 특정 사업에서 어떤 회원사가 선영업활동을 진행하였는지 알게 된다. 30 다시 말해 회원사들은 직접 다른 경쟁업체와 담합행위를 하지 않고도, 조합에 지원요청 공문을 보내면, 조합이 해당 업체가 낙찰 받을 수 있도록 들러리 업체를 섭외할 수 있는 구조이다.<각주>14</각주>2) 조합을 매개로 담합이 용이하게 되는 구조 31 조합은 회원사들로부터 지원요청 공문 접수, 계약금액의 2% 수수료 징수, 정기총회 개최, 의견수렴을 위한 부정기적 회의개최, 동보장치 직접생산 여부 실태조사<각주>15</각주>등을 통해 사업자들과 긴밀하게 연락하는 관계라서 지원요청 공문을 보낸 업체가 낙찰 받을 수 있도록 들러리 업체를 선정하는 방식으로 담합이 용이하게 이루어질 수 있는 구조이다. 3) 선영업활동이 안된 입찰참가자의 경쟁유인 감소 32 사전 영업활동 없이 곧바로 입찰공고문을 접한 후 입찰에 참여한 사업자의 경우 납품기한 이내에 사업수행이 불가능할 수도 있고, 가능하더라도 다른 회사로부터 부품 일부를 구입하여 조립하거나 기술지원을 받아야 돼서 원가가 높아져 투찰금액도 높아지게 되는 경우가 발생하여 입찰 참여의사가 높지 않게 된다. 이때 선영업에 따른 영업우위를 주장하는 다른 사업자 또는 조합으로부터 들러리 협조요청을 받게 되면 이를 수락할 가능성이 높아지게 된다. 4) 향후 자신의 영업활동 입찰 건에서 들러리 협조 기대 가능 33 자신이 영업활동을 하지 않은 건에 대해서 입찰이 공고되면 다른 경쟁사업자들은 입찰에 불참할 수도 있지만 다른 사업자 또는 조합으로부터의 들러리 요청을 수락하는 '전략적 선택’을 한다. 왜냐하면, 자신이 영업하지 않은 동보장치 건의 낙찰을 영업선점사업자에 양보하는 대신 추후 다른 입찰에서 자신에게 도움을 받은 사업자 또는 조합에게 들러리 협조를 기대할 수 있기 때문이다. 34 또한, 이것은 영업선점사업자 또는 조합<각주>16</각주>도 입찰이 유찰되지 않고 유효하게 성립되기를 바란다는 점에서 서로 이해관계가 일치한다. 이렇게 해서 동보장치 구매설치 입찰에서는 일반적인 경쟁관계에 있는 사업자들도 서로 간의 협력을 필요로 하는 관계로 쉽게 전환될 수 있게 된다. 5) 영업선점사업자의 유찰방지 필요성 35 많은 시간과 노력을 들여 영업활동을 한 영업선점사업자는 영업상 비용 등을 고려할 때 낙찰 받아야 할 필요성이 크다. 그러나, 입찰참여사업자가 없을 경우 입찰이 유찰될 수 있으므로 영업상 유리한 지위를 확보한 영업선점사업자는 다른 사업자들의 협조를 구해야 할 유인이 크다. 마. 이 사건 입찰 방식 및 낙찰자 결정 방식 1) 제한경쟁입찰 36 공공기관의 장은 중소기업자간 경쟁 제품에 대하여 특별한 사유가 없으면 중소기업자만을 대상으로 하는 제한경쟁입찰에 따라 조달계약을 체결하여야 한다.<각주>17</각주>37 이 사건 입찰은 동보장치를 제조물품으로 하는 입찰참가 등록 업체, 소프트웨어산업진흥법에 의한 소프트웨어사업자로 신고를 필한 입찰참가 등록 업체, 정보통신공사업법에 의한 정보통신공사업을 영위하는 입찰참가 등록 업체, 중소기업기본법 제2조에 의한 중소기업자로서 판로지원법 제9조 규정에 의한 동보장치 직접생산증명서 소지업체들만이 입찰에 참여할 수 있도록 하였다. 38 제한경쟁입찰 방식의 경우 계약이행능력심사를 통해 낙찰자를 결정한다.<각주>18</각주>공공기관의 장은 중소기업자간 경쟁입찰에서 적정한 품질과 납품가격의 안정을 위하여 중소기업자의 계약이행능력을 심사하여 계약상대자를 결정하여야 한다. 이러한 적격심사 예정가격의 범위 내에서 최저가격 입찰자 순으로 진행되며, 심사결과 종합점수가 88점 이상이면 적격심사를 통과하게 된다.<각주>19</각주>2) 조합 추천자에 대한 제한적 최저가 입찰 39 공공기관의 장은 중소기업자간 경쟁제품 중 추정가격이 2천만 원 초과 5천만 원 이하인 계약에 대해서 조합이 추천하는 5개 이상의 소기업<각주>20</각주>또는 소상공인<각주>21</각주>을 대상으로 견적서를 제출받아 해당 업체 중 낙찰하한율 이상 최저가격으로 견적서를 제출한 업체를 낙찰자로 선정할 수 있다.<각주>22</각주><각주>23</각주>3) 기타 제한적 최저가 입찰 40 공공기관의 장은 중소기업자간 경쟁제품 중 추정가격이 2천만 원 초과 5천만 원 이하인 계약에 대해서 2개 이상의 소기업 또는 소상공인을 대상으로 견적서를 제출받아 해당 업체 중 낙찰하한율 이상 최저가격으로 견적서를 제출한 업체를 낙찰자로 선정할 수 있다.<각주>24</각주>2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 피심인 7개사의 부당한 공동행위 가) 개요 41 피심인 반도전기통신, 링크정보시스템, 새서울정보통신, 세기미래기술, 앤디피에스, 오에이전자, 유니콤넷 등 7개사는 2009년 3월부터 2014년 7월까지 지자체 또는 조달청이 발주한 14건의 동보장치 구매설치 입찰에서 사전에 낙찰자, 들러리 참여자 및 투찰가격을 합의하고 입찰에 참여하였는바, 이를 정리한 내용은 <별지 1>과 같다. 42 세기미래기술은 이 사건 14개 입찰에 모두 참여하였는데, 14건 중 10건의 입찰에서 세기미래기술이 낙찰 받았고, 나머지 3건은 링크정보시스템, 1건은 앤디피에스가 각 낙찰 받았다. 한편 링크정보시스템이 낙찰 받은 3건의 경우 세기미래기술이 주도하여 링크정보시스템이 낙찰 받도록 한 것이며, 앤디피에스가 낙찰 받은 1건은 세기미래기술이 들러리로 참여한 것이다. 43 피심인 7개사의 14건 입찰 관련 합의는 아래 <그림 3>에서 보는 바와 같이 세기미래기술과 개별 입찰참가사업자 사이에서만 이루어졌으며, 다른 입찰참가사업자 간에는 서로 의사연락이 이루어지지 않았다. <그림 3> 피심인 7개사 공동행위 방식의 특징(예시) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775379" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 나) 배경 44 동보장치 구매설치 입찰을 수주하고자 하는 사업자는 해당 지자체 등 수요기관 담당자를 상대로 사전 영업활동을 하는 특징이 있다. 45 또한 ① 선(先)영업활동이 안된 동보장치 사업에 대해서는 납품기한 이내에 사업수행이 불가능할 수도 있다는 점 등의 우려로 경쟁유인이 감소되는 측면이 있고, ② 이에 영업활동이 안된 입찰참가자는 향후 자신이 영업활동을 한 수요기관에 대해 들러리 협조를 요구할 수 있도록 선영업사업자에게 양보하는 것을 전략적으로 선택하며, ③ 선영업사업자는 유찰을 방지하면서도 자신이 낙찰 받을 수 있도록 들러리를 세울 필요가 크다. 46 이러한 동보장치 구매설치 입찰시장의 특성과 구조적 담합유인 구조 하에 세기미래기술 또는 앤디피에스<각주>25</각주>가 각각의 입찰 건에서 입찰공고 전 타 업체들에게 자신이 선영업을 하여 연고권이 있다는 사실을 통보하면 다른 사업자들은 세기미래기술 또는 앤디피에스를 낙찰예정자로 인정하고 들러리를 서주기로 서로 합의하고 실행한 것이다.다) 구체적 행위사실<각주>26</각주><각주>27</각주>(1) 경주시 입찰 건(2009. 3. 19. 공고) (가) 합의내용 47 조달청은 경상북도 경주시의 '자동음성통보시스템 보강 설치<각주>28</각주>’ 입찰에 대하여 2009. 3. 19. 공고를 하였다. 48 이후 세기미래기술의 박▽▽은 투찰 전인 2009. 3. 25. 17:36 세기미래기술의 전◇◇, 진♠♠, 나♧♧, 권▼▼에게 이메일을 보냈는데, 해당 이메일에는 경쟁사인 반도전기통신, 새서울정보통신이 투찰할 금액이 기재되어 있었다.<각주>29</각주>49 이와 관련하여 세기미래기술의 박▽▽은 1차 진술조사시 반도전기통신과 새서울정보통신의 투찰금액을 자신이 산정하였고, 본인이 반도전기통신, 새서울정보통신과 사전에 투찰금액을 합의한 것 같다고 진술하였다.<각주>30</각주>50 세기미래기술 박▽▽이 자사의 다른 임직원들에게 보낸 이메일 내용은 아래 <그림 4>, <그림 5>와 같다. <그림 4> 세기 박▽▽ 내부 이메일 본문(심사보고서<각주>31</각주>소갑 제1-2호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775383" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <그림 5> 세기 박▽▽ 내부 이메일 첨부파일(소갑 제1-2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775385" alt="이유 12번째 이미지" ></img> (나) 합의실행 51 반도전기통신, 새서울정보통신은 세기미래기술의 이메일에 표기된 금액과 동일하게 투찰하였고, 그 결과 세기미래기술이 낙찰을 받았다. <표 8> 피심인 3개사의 투찰 현황 및 개찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775387" alt="이유 13번째 이미지" ></img> (단위: 원, %, 부가세 포함) (2) 인천시 입찰 건(2009. 3. 27. 공고) (가) 합의내용 52 조달청은 인천광역시 연수구의 '재난 예경보 자동음성통보 시스템 구매 설치 의뢰<각주>32</각주>’ 입찰에 대하여 2009. 3. 27. 공고를 하였다. 53 이후 세기미래기술의 박▽▽은 투찰 전인 2009. 4. 1. 13:20 유니콤넷의 김♤♤에게 이메일을 보냈는데, 해당 이메일에는 입찰 참여를 부탁드린다는 내용과 함께 유니콤넷이 투찰할 금액이 기재되어 있었다.<각주>33</각주>54 이와 관련하여 세기미래기술의 박▽▽은 1차 진술조사시 메일상으로 제가 보낸 건 사실이고 유니콤넷의 투찰금액을 자신이 산정하였으며 본인이 유니콤넷과 담합하였다고 진술하였다.<각주>34</각주>55 세기미래기술 박▽▽이 유니콤넷 김♤♤에게 보낸 이메일 내용은 아래 <그림 6>과 같다. <그림 6> 세기 박▽▽이 유니콤넷에 보낸 이메일<각주>35</각주>(소갑 제1-3호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775389" alt="이유 14번째 이미지" ></img> (나) 합의실행 56 유니콤넷은 세기미래기술이 요청한 금액과 동일하게 투찰하였고, 그 결과 세기미래기술이 낙찰을 받았다. <표 9> 피심인 2개사의 투찰 현황 및 개찰 결과 (단위: 원, %, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775391" alt="이유 15번째 이미지" ></img> (3) 문경시 입찰 건(2010. 12. 2. 공고) (가) 합의내용 57 조달청은 경상북도 문경시의 '무선 마을방송장비 자동음성통보시스템 설치 구입<각주>36</각주>’ 입찰에 대하여 2010. 12 .2. 공고를 하였다. 58 이후 세기미래기술의 박▽▽은 투찰 전인 2010. 12. 9. 16:45 세기미래기술의 나♧♧, 강♣♣, 김⊙⊙, 권▼▼에게 이메일을 보냈는데, 해당 이메일에는 조합 김●●와 협의한 결과 기초금액의 95.9%로 투찰하기로 하였다는 내용과 함께 경쟁사인 반도전기통신과 앤디피에스(이콤)의 투찰금액이 기재되어 있었다.<각주>37</각주>59 이와 관련하여 세기미래기술의 박▽▽은 1차 진술조사시 세기미래기술의 투찰률에 대해서 조합의 김●●와 협의를 하고, 반도전기통신과 앤디피에스의 투찰금액을 본인이 산정한 후 전화로 알려준 것 같다고 진술하였다.<각주>38</각주>60 세기미래기술 박▽▽이 자사의 다른 임직원들에게 보낸 이메일 내용은 아래 <그림 7>, <그림 8>과 같다. <그림 7> 세기 박▽▽ 내부 이메일 본문(소갑 제1-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775395" alt="이유 16번째 이미지" ></img> <그림 8> 세기 박▽▽ 내부 이메일 첨부파일 (소갑 제1-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775397" alt="이유 17번째 이미지" ></img> (나) 합의실행 61 반도전기통신, 앤디피에스는 세기미래기술의 이메일에 표기된 금액과 동일 금액 또는 거의 동일한 금액으로 투찰<각주>39</각주>하였고, 그 결과 세기미래기술이 낙찰을 받았다.<표 10> 피심인 3개사의 투찰 현황 및 개찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775399" alt="이유 18번째 이미지" ></img> (단위: 원, %, 부가세 포함) (4) 울산시 입찰 건(2011. 2. 15. 공고) (가) 합의내용 62 울산광역시 동구는 '재난예경보 시스템 설치사업<각주>40</각주>’ 입찰에 대하여 2011. 2. 15. 공고를 하였다. 63 앤디피에스의 김▶은 투찰 전인 2011. 2. 21. 16:48 세기미래기술의 권▼▼에게 이메일을 보내 세기미래기술이 투찰할 금액을 알려주면서 입찰참가를 요청하였다.<각주>41</각주>64 그러자 세기미래기술의 권▼▼은 2011. 2. 21. 16:53 세기미래기술의 전◇◇, 나♧♧에게 이메일을 보내 앤디피에스 김▶의 부탁으로 투찰을 진행한다고 보고하였고, 2011. 2. 21. 16:55 앤디피에스의 김▶에게 이메일을 보내 투찰하였다고 통보하였다. 65 앤디피에스 김▶이 세기미래기술 권▼▼에게 보낸 이메일, 세기미래기술 권▼▼이 자사의 다른 임직원들에게 보낸 이메일 내용 등은 아래 <그림 9∼11>과 같다. <그림 9> 앤디피에스 김▶이 세기에 보낸 이메일(소갑 제1-5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775401" alt="이유 19번째 이미지" ></img> <그림 10> 세기 권▼▼의 내부 이메일(소갑 제1-5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775403" alt="이유 20번째 이미지" ></img> <그림 11> 세기 권▼▼이 앤디피에스에 보낸 이메일(소갑 제1-5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775405" alt="이유 21번째 이미지" ></img> (나) 합의실행 66 세기미래기술은 앤디피에스가 요청한 금액과 동일하게 투찰하였으나, 두 업체 모두 낙찰하한율 미달로 유찰되었다.<각주>42</각주>67 이후 동 건에 대하여 재공고가 나자 앤디피에스, 세기미래기술은 다시 투찰하여 앤디피에스가 낙찰을 받았다. <표 11> 피심인 2개사의 투찰 현황 및 개찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775407" alt="이유 22번째 이미지" ></img> (단위: 원, %, 부가세 포함) (5) 영덕군 입찰 건(2012. 3. 7. 공고) (가) 합의내용 68 조달청은 경상북도 영덕군의 '영덕군 자동음성통보시스템 구축<각주>43</각주>’ 입찰에 대하여 2012. 3. 7. 공고를 하였다. 69 이후 세기미래기술의 박▽▽은 투찰 전인 2012. 3. 14. 09:51 세기미래기술의 전◇◇, 나♧♧, 김⊙⊙, 권▼▼, 강♣♣에게 이메일을 보냈는데, 해당 이메일에는 조합에서 96%를 넘지 않도록 투찰하라고 하였다는 내용과 함께 경쟁사인 새서울정보통신, 링크정보시스템의 투찰금액이 기재되어 있었다.<각주>44</각주>70 이와 관련하여 세기미래기술의 박▽▽은 1차 진술조사시 세기미래기술의 투찰률에 대해서 조합의 김●●와 협의를 하고, 새서울정보통신, 링크정보시스템의 투찰금액은 본인이 산정한 후 새서울정보통신의 김◁◁, 링크정보시스템의 김●●에게 전화로 투찰금액을 알려준 것 같다고 진술하였다.<각주>45</각주>71 세기미래기술 박▽▽이 자사의 다른 임직원들에게 보낸 이메일 내용은 아래 <그림 12>와 같다. <그림 12> 세기 박▽▽ 내부 이메일(소갑 제1-6호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775409" alt="이유 23번째 이미지" ></img> (나) 합의실행 72 새서울정보통신, 링크정보시스템은 세기미래기술의 이메일에 표기된 금액과 동일하게 투찰하였고, 그 결과 세기미래기술이 낙찰을 받았다. <표 12> 피심인 3개사의 투찰 현황 및 개찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775411" alt="이유 24번째 이미지" ></img> (단위: 원, %, 부가세 포함) (6) 영천시 입찰 건(2012. 3. 7. 공고) (가) 합의내용 73 조달청은 경상북도 영천시의 '재해 예경보(자동음성통보)시스템 구축<각주>46</각주>’ 입찰에 대하여 2012. 3. 7. 공고를 하였다. 74 이후 세기미래기술의 박▽▽은 투찰 전인 2012. 3. 14. 09:51 세기미래기술의 전◇◇, 나♧♧, 김⊙⊙, 권▼▼, 강♣♣에게 이메일을 보냈는데, 해당 이메일에는 조합에서 96%를 넘지 않도록 투찰하라고 하였다는 내용과 함께 경쟁사인 앤디피에스, 새서울정보통신, 링크정보시스템의 투찰금액이 기재되어 있었다.<각주>47</각주>75 이와 관련하여 세기미래기술의 박▽▽은 1차 진술조사시 세기미래기술의 투찰률에 대해서 조합의 김●●와 협의를 하고, 앤디피에스, 새서울정보통신, 링크정보시스템의 투찰금액은 본인이 산정한 후 앤디피에스의 조◈◈, 새서울정보통신의 김◁◁, 링크정보시스템의 김●●에게 전화로 투찰금액을 알려준 것 같다고 진술하였다.<각주>48</각주>76 세기미래기술 박▽▽이 자사의 다른 임직원들에게 보낸 이메일 내용은 아래 <그림 13>과 같다. <그림 13> 세기 박▽▽ 내부 이메일(소갑 제1-6호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775413" alt="이유 25번째 이미지" ></img> (나) 합의실행 77 앤디피에스, 새서울정보통신, 링크정보시스템은 세기미래기술의 이메일에 표기된 금액과 동일하게 투찰하였고, 그 결과 세기미래기술이 낙찰을 받았다. <표 13> 피심인 4개사의 투찰 현황 및 개찰 결과 (단위: 원, %, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775421" alt="이유 26번째 이미지" ></img> (7) 홍성군 입찰 8건<각주>49</각주>(2014. 7. 15. 공고) (가) 합의내용 78 충청남도 홍성군은 '서부면 어사마을 무선방송시스템 구매설치<각주>50</각주>’ 등 8건 입찰에 대하여 2014. 7. 15. 공고를 하였다. 79 한편 세기미래기술의 권▼▼은 당시 동 사업을 수행할 수 있는 업체가 거의 없다고 판단하고 유찰될 것을 우려하였다. 이에 링크정보시스템의 김●●, 오에이전자의 박◀◀에게 입찰참여를 요청하기로 결정하였다. 80 이후 세기미래기술의 권▼▼은 투찰 전인 2014. 7. 21. 10:51 링크정보시스템의 김●●에게 이메일을 보내어 링크정보시스템이 투찰할 금액을 입찰 전에 알려주었다. 다만 세기미래기술이 8개 마을에서 모두 낙찰 받을 경우 문제가 있는 것으로 의심받을 것을 우려하여 8개 마을 중 3개 마을에 대해서는 링크정보시스템이 낙찰 받을 수 있도록 하였다. 81 또한 세기미래기술의 권▼▼은 투찰 전인 2014. 7. 21. 11:12 오에이전자의 박◀◀에게 이메일을 보내어 오에이전자가 투찰할 금액을 입찰 전에 알려주었다. 82 세기미래기술 권▼▼이 링크정보시스템 김●●와 오에이전자 박◀◀에게 보낸 이메일 내용은 아래 <그림 14∼17>과 같다. <그림 14> 세기 권▼▼이 링크에 보낸 이메일 본문<각주>51</각주>(소갑 제1-7호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775423" alt="이유 27번째 이미지" ></img> <그림 15> 세기 권▼▼이 링크에 보낸 이메일 첨부파일(소갑 제1-7호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775427" alt="이유 28번째 이미지" ></img> <그림 16> 세기 권▼▼이 오에이에 보낸 이메일 본문<각주>52</각주>(소갑 제1-7호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775429" alt="이유 29번째 이미지" ></img> <그림 17> 세기 권▼▼이 오에이에 보낸 이메일 첨부파일(소갑 제1-7호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775431" alt="이유 30번째 이미지" ></img> (나) 합의실행 83 오에이전자, 링크정보시스템은 세기미래기술이 이메일을 통하여 알려준 금액과 동일하게 투찰하였고, 투찰 결과 합의내용대로 8건 중 5건은 세기미래기술이 낙찰을 받았고, 3건은 링크정보시스템이 낙찰을 받았다. <표 14> 피심인 4개사의 투찰 현황 및 개찰 결과 (단위: 원, %, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775433" alt="이유 31번째 이미지" ></img> 라) 근거 84 이러한 사실은 세기미래기술 등 이메일(소갑 제1-2호증 내지 제1-7호증), 입찰공고문, 개찰결과 및 계약서(소갑 제1-8호증), 세기 전◇◇, 강♣♣, 박▽▽, 권▼▼ 진술조서(소갑 제3-10호증), 세기 나♧♧, 권▼▼ 진술조서(소갑 제3-11호증), 세기 박▽▽ 진술조서(소갑 제3-12호증) 등을 통해 확인된다. 2) 피심인 방송통신산업협동조합의 사업자단체 금지행위 가) 개요 85 동보장치는 2007. 1. 1. 중소기업자간 경쟁제품으로 지정된 바, 입찰참가자격이 중소기업자, 동보장치 직접생산 증명원 소지업체 등으로 제한되었다. 86 이에 조합의 구성사업자(회원사)들은 동보장치에 대하여 입찰공고가 되기 전에 수요기관을 상대로 선영업활동을 진행하였다. 한편 해당 수요기관이 자사 제품의 기능, 규격을 반영하여 시방서를 작성할 것이 예상되면 조합 회원사들은 수요기관명, 건명, 예산액을 기재한 공공구매 지원요청 공문과 함께 자사가 영업활동을 하면서 수요기관에 제출한 시방서를 조합에 보냈다.<각주>53</각주>87 회원사들로부터 공공구매 지원요청 공문을 받은 피심인 조합은 2009년 2월부터 2015년 1월까지 지자체, 조달청 등 중앙정부 또는 공공기관이 발주한 140건의 동보장치 구매설치 입찰과 관련하여 지원요청 공문을 보낸 회원사가 해당 입찰에서 낙찰 받을 수 있도록 투찰률 또는 투찰금액을 전달하고, 다른 회원사들에게는 들러리로 입찰에 참가하도록 하면서 투찰률 또는 투찰금액을 알려주었는바, 이를 유형별로 구분하여 정리한 내용은 <별지 2>와 같다.<각주>54</각주><그림 18> 피심인 조합의 사업자단체 금지행위 방식의 특징<각주>55</각주>(예시)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775435" alt="이유 32번째 이미지" ></img> 나) 배경 88 동보장치 구매설치 입찰시장은 동보장치 구매설치 입찰을 수주하고자 하는 사업자가 ① 지자체 등 수요기관 담당자를 상대로 사전 영업활동을 하는 특징이 있으며, ② 영업활동을 하면서 해당 수요기관이 자사 제품의 기능, 규격을 반영하여 시방서를 작성할 것이라고 예상되면 공공구매 지원요청 공문을 작성하여 조합에 송부하였다. 89 또한 ① 선(先)영업활동이 안된 동보장치 사업에 대해서는 납품기한 이내에 사업수행이 불가능할 수도 있다는 점 등의 우려로 경쟁유인이 감소되는 측면이 있고, ② 이에 영업활동이 안된 입찰참가자는 조합으로부터 들러리 입찰참가 요청이 올 경우 향후 자신의 영업활동 입찰 건에 대해 조합으로부터 협조를 받을 수 있도록 들러리 요청에 응하는 것을 전략적으로 선택하게 된다. 90 이러한 동보장치 구매설치 입찰시장의 특성과 구조적 담합유인 구조 하에 조합은 지원요청 공문을 보낸 업체가 낙찰 받을 수 있도록 다른 업체들에게 들러리로 입찰에 참가하도록 한 것이다. 다) 구체적 행위사실<각주>56</각주>(1) 인콤정보통신에게 들러리로 입찰에 참가하도록 요청하거나 인콤정보통신이 낙찰 받을 수 있도록 지원해 준 행위 (유형 1, 35건) 91 인콤정보통신의 윤◑◑ 이사<각주>57</각주>는 2013. 6. 7. 조합의 김●●로부터 2건<각주>58</각주>의 입찰에 대한 투찰금액을 전달받으며 들러리 입찰참가 요청을 받은 후 이를 인콤정보통신 한◐◐ 부장에게 알렸고, 한◐◐ 부장은 그 금액대로 투찰하였다. 92 이와 관련한 인콤정보통신의 이메일 내용은 아래 <그림 19>, <그림 20>, <그림 21>과 같다. <그림 19> 인콤정보통신의 이메일 본문(소갑 제2-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775439" alt="이유 33번째 이미지" ></img> <그림 20> 인콤정보통신의 이메일 첨부파일 1(소갑 제2-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775441" alt="이유 34번째 이미지" ></img> <그림 21> 인콤정보통신의 이메일 첨부파일 2(소갑 제2-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775445" alt="이유 35번째 이미지" ></img> 93 또한 인콤정보통신의 윤◑◑은 조합에 지원요청 공문을 보낸 입찰 1건<각주>59</각주>에 대해 2013. 11. 8. 조합 김●●에게 투찰금액을 문의하였다. 이후 조합 김●●가 한◐◐ 부장에게 투찰률 또는 투찰금액을 알려주어 인콤정보통신은 그 금액으로 투찰하고 낙찰 받았다. 인콤정보통신이 조합에 지원요청 공문을 보낸 건의 경우 보통 투찰마감일 1∼2일 전에 조합이 투찰률 또는 투찰금액을 알려주기 때문에 인콤정보통신은 연락을 기다렸다. 그러나 동 건처럼 다른 일정이 있어서 미리 투찰을 해야 하면 먼저 조합에 전화로 연락하여 물어보기도 하였다. 다만 위와 같이 인콤정보통신이 조합에 이메일로 문의하는 경우는 흔치 않았다.94 이와 관련하여 인콤정보통신 윤◑◑이 조합 김●●에게 보낸 이메일 내용은 아래 <그림 22>와 같다. <그림 22> 인콤정보통신 윤◑◑이 조합에 보낸 이메일(소갑 제2-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775447" alt="이유 36번째 이미지" ></img> 95 한편, 인콤정보통신은 동보장치 구매설치 입찰과 관련하여 2009. 2. 9. 공고된 「자동전파시스템 외 1종 구매」입찰 건부터 2015. 1. 26. 공고된 「웹FAX 시스템 구매설치」입찰 건까지 위 3건을 포함하여 총 35건의 입찰에 참가한 것으로 확인되는 바, 조합의 김●● 또는 임▲▲는 위 동보장치 구매설치 입찰 35건 중 26건<각주>60</각주>에서 인콤정보통신에게 투찰률 또는 투찰가격을 알려주면서 들러리로 입찰에 참가할 것을 요청하였고, 인콤정보통신이 지원요청 공문을 보낸 9건<각주>61</각주>에서 인콤정보통신에게 투찰률 또는 투찰가격을 알려주면서 낙찰 받을 수 있도록 지원해 준 사실이 있다. 96 이와 관련하여 인콤정보통신은 자사가 입찰에 참가한 건 모두 조합으로부터 투찰금액을 전달받아 들러리로 입찰에 참여하였거나, 인콤정보통신이 조합에 지원요청 공문을 보내면 조합이 투찰금액을 알려주어 낙찰 받았다고 진술하였다. 97 인콤정보통신 배▣▣, 한◐◐의 진술내용은 아래 <표 15>와 같다. <표 15> 인콤정보통신 배▣▣, 한◐◐ 진술조서(소갑 제4-1호증 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775449" alt="이유 37번째 이미지" ></img> ) (2) 세기미래기술이 낙찰 받을 수 있도록 세기미래기술과 투찰금액을 협의하거나 세기미래기술에게 투찰금액을 알려준 행위 (유형 2, 6건) 98 세기미래기술의 위 <그림 7>, <그림 8>, <그림 12>, <그림 13> 및 아래 <그림 23>의 이메일 내용 등을 통해 알 수 있는 바와 같이 세기미래기술은 2010. 12. 2. 공고된 「무선마을방송장비 자동음성통보시스템 설치 구입」입찰 건부터 2012. 11. 29. 공고된 「도덕보건진료소 운영협의회 마을부선방송시스템 구매설치」입찰 건까지 6건의 입찰<각주>62</각주>과 관련하여 사전에 조합의 김●●와 투찰금액을 협의하거나 조합에서 투찰금액을 알려주었고, 이들 6건 중에서 5건을 세기미래기술이 낙찰 받았다.<각주>63</각주>99 또한 세기미래기술의 전◇◇, 강♣♣, 권▼▼이 작성한 확인서<각주>64</각주>를 통해 세기미래기술이 조합에 지원요청 공문을 보내면 조합의 김●●가 세기미래기술이 낙찰 받을 수 있도록 투찰가격을 알려주고, 들러리 업체를 따로 지정하여 해당 업체들에게 세기보다 높은 투찰가격을 알려준 사실을 알 수 있다. 100 이와 관련한 세기미래기술의 이메일 내용은 아래 <그림 23>과 같고, 세기미래기술의 전◇◇, 강♣♣, 권▼▼이 작성한 확인서 내용은 아래 <표 16>, <표 17>과 같다. <그림 23> 세기미래기술의 이메일 내용(소갑 제2-2호증, 예시) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775451" alt="이유 38번째 이미지" ></img> <표 16> 세기미래기술의 강♣♣, 권▼▼ 확인서(소갑 제3-9호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775453" alt="이유 39번째 이미지" ></img> <표 17> 세기미래기술의 전◇◇, 강♣♣ 확인서(소갑 제3-8호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775455" alt="이유 40번째 이미지" ></img> (3) 세기미래기술에 들러리 참가를 요청한 행위 (유형 3, 87건) 101 세기미래기술은 2011. 3. 4. 공고된 「비상동보발령시스템 구매설치」입찰 건부터 2014. 7. 4. 공고된 「재난 예ㆍ경보 시스템 제작 구매설치」입찰 건까지 87건의 입찰<각주>65</각주>과 관련하여 조합의 부탁으로 투찰을 진행하였다는 등의 세기미래기술 이메일이 발견되었고 실제 세기미래기술이 해당 입찰 건에서 모두 탈락하였다. 102 이와 관련하여 세기미래기술 권▼▼, 박▽▽은 조합에서 유찰방지를 위해 입찰에 참가해달라고 요청하여 해당 입찰에 참가한 것이라고 진술하였다. 103 결국 세기미래기술이 입찰에 참여할 의사가 없었음에도 불구하고 조합의 요청에 의해 해당 입찰에서 들러리로 참여한 것으로 볼 수 있다. 104 이와 관련한 세기미래기술의 이메일 내용은 아래 <그림 24>와 같다. <그림 24> 세기미래기술의 이메일 내용(소갑 제2-2호증, 예시) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775457" alt="이유 41번째 이미지" ></img> (4) 조합 추천자에 대한 제한적 최저가 입찰 건에서 선영업업체가 낙찰 받을 수 있도록 지원한 행위 (유형 4, 15건) 105 2013. 10. 10. 공고된 「재해예방시설(우량경보시설) 제조 구매설치사업」입찰 건부터 2014. 6. 17. 공고된 「마을 방송장비 개선 지원사업(하금 1리) 마을무선방송시스템 구매설치 의뢰」입찰 건까지 15건의 조합 추천자에 대한 제한적 최저가 입찰 건<각주>66</각주>과 관련하여 조합의 임▲▲ 등은 2013. 9. 27.부터 2014. 6. 13.까지 조합으로부터 추천된 업체들에게 추천결과를 이메일을 보내 알려주면서 특정 업체를 수신자로 하고 나머지 업체를 이메일 참조자로 하였는데, 실제 해당 입찰 건에서 항상 이메일 수신자가 낙찰 받았다.<각주>67</각주>106 이와 관련하여 세기미래기술의 강♣♣는 조합이 영업활동을 한 업체를 수신자로 보내고, 나머지 업체들은 참조로 보낸 것 같다고 진술하였고, 앤디피에스의 조◈◈은 조합이 지원요청 공문을 발송한 업체를 수신자로 보내고 나머지 업체들은 참조로 보낸 것 같다고 진술하였으며, 인콤정보통신의 배▣▣은 조합이 지원요청 공문을 발송한 업체를 수신자로 보내고, 들러리 업체들을 참조로 보낸 것 같다고 진술하였다. 107 그리고 오에이전자 박◀◀가 작성한 아래 <표 18> 확인서<각주>68</각주>를 통해 조합 추천자에 대한 제한적 최저가 입찰 건에서 사전에 낙찰자가 미리 정해진다는 사실을 알 수 있다. <표 18> 오에이전자 박◀◀ 확인서(소갑 제3-14호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775459" alt="이유 42번째 이미지" ></img> 108 결국 조합의 임▲▲가 발송한 이메일의 수신자는 조합에 지원요청 공문을 보낸 업체라고 할 수 있으며, 조합은 지원요청 공문을 보낸 업체가 낙찰 받을 수 있도록 지원하는 행위를 하였다고 볼 수 있다. 109 이와 관련하여 조합의 임▲▲가 회원사들에게 보낸 이메일 내용은 아래 <그림 25>와 같다. <그림 25> 조합 임▲▲가 회원사들에게 보낸 이메일 본문(소갑 제2-5호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775461" alt="이유 43번째 이미지" ></img> (5) 유비라인에게 들러리 업체를 섭외해 준 행위 (유형 5, 1건) 110 2014. 3. 5. 공고된 「Web fax 시스템(동보장치) 구매」입찰 건<각주>69</각주>과 관련하여 유비라인의 박▤▤<각주>70</각주>가 조합의 임▲▲에게 2014. 3. 6. 07:37 보낸 이메일에는 '지원요청 공문을 조합에 보냈다는 내용과 함께 협조 업체 확인 및 입찰 참가 등록 요청을 부탁드린다’라는 내용이 기재되어 있다. 이에 대해 조합의 임▲▲가 유비라인의 박▤▤에게 2014. 3. 7. 15:34 회신한 이메일에는 '동보장치 경쟁업체명, 담당자명, 전화번호, 이메일’이 기재되어 있었다. 실제 위 입찰 건에 참여한 업체들을 살펴보면 동 이메일에 기재된 업체와 동일하였고, 유비라인이 낙찰 받았다.111 이와 관련하여 위 입찰에 참여한 인콤정보통신의 한◐◐은 인콤정보통신이 조합으로부터 투찰률 또는 투찰금액에 대해서 전화연락을 받고 그대로 투찰했을 것이라고 진술하였다. 112 결국 유비라인이 조합 임▲▲에 지원요청 공문을 보내면서 들러리 업체 지원을 요청하자, 조합 임▲▲는 유비라인이 낙찰 받을 수 있도록 지원하는 행위를 하였다고 볼 수 있다. 113 유비라인 박▤▤가 조합에 보낸 이메일 내용 등은 아래 <그림 26>과 같다. <그림 26> 유비라인 박▤▤가 조합에 보낸 이메일 등(소갑 제2-4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775463" alt="이유 44번째 이미지" ></img> 라) 근거 114 이러한 사실은 인콤정보통신의 이메일(소갑 제2-3호증) 및 인콤정보통신 배▣▣, 한◐◐ 진술조서(소갑 제4-1호증), 세기미래기술의 이메일(소갑 제2-2호증) 및 세기미래기술 전◇◇, 강♣♣ 확인서(소갑 제3-8호증), 세기미래기술 강♣♣, 권▼▼ 확인서(소갑 제3-9호증), 세기미래기술 전◇◇, 강♣♣, 박▽▽, 권▼▼ 진술조서(소갑 제3-10호증), 조합 추천자에 대한 제한적 최저가 입찰 관련 조합이 회원사들에게 보낸 이메일, 입찰공고문 및 개찰결과(소갑 제2-5호증), 앤디피에스 이◆◆, 한▥▥, 조◈◈ 진술조서(소갑 제3-13호증), 오에이전자 박◀◀ 확인서(소갑 제3-14호증), 유비라인 이메일(소갑 제2-4호증), 새서울정보통신 김◁◁ 확인서(소갑 제3-5호증), 반도전기통신 정▷▷ 확인서(소갑 제3-1호증), 디케이이앤씨 이▨▨ 확인서(소갑 제4-3호증), 입찰공고문 및 개찰결과(소갑 제2-7호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>71</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.1.∼7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) 제26조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 각호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2.∼4. (생략) 2) 법리 가) 부당한 공동행위 115 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. (1) 합의 (가) 합의의 의미 116 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다. 117 여기서의 “합의”란 복수의 사업자들 사이의 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (나) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 118 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. (2) 경쟁제한성 119 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 120 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>72</각주>121 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>73</각주>(3) 하나의 공동행위 122 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>74</각주>나) 사업자단체 금지행위 123 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제19조 제1항 제8호의 행위가 성립하기 위해서는 ① 법 제19조 제1항 제8호 행위에 대한 사업자단체의 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 이와 같은 행위가 구성사업자의 자유로운 수주활동에 영향을 미쳐야 하며, ③ 그 결과 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 124 사업자단체의 의사는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 금지행위가 이러한 결의, 결정이 아니라 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 125 또한, 사업자단체의 의사결정이 정관이나 회칙 등에서 정하고 있는 공식적인 의결절차에 의할 필요는 없고, 사업자단체의 임원이나 하부조직에서 의사를 결정하고 실행한 경우에도 행위의 전ㆍ후 사정을 고려하여 사업자단체의 금지행위 규정이 적용될 수 있다.<각주>75</각주>126 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며 의사표시의 방법으로 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다.<각주>76</각주>127 아울러 사업자단체의 금지행위는 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 법 제19조 제1항 제1항 각호에 규정된 행위를 할 것을 결정하고 사업자단체의 구성원 간에 그 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성됨으로써 성립한다고 할 것이고, 사업자단체의 구성원이 사업자단체의 의사결정에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>77</각주><각주>78</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 피심인 7개사의 부당한 공동행위 관련 가) 합의의 존재 여부 128 위 2. 가. 1)의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인 반도전기통신, 링크정보시스템, 새서울정보통신, 세기미래기술, 앤디피에스, 오에이전자, 유니콤넷 등 7개사는 지자체 또는 조달청이 2009년 3월부터 2014년 7월까지 발주한 14건의 동보장치 구매입찰에 참여하면서 수요기관을 상대로 사전에 영업을 한 업체가 다른 사업자에게 개별적으로 들러리를 요청하는 방식으로 위 14건 입찰 중 10건에서 세기미래기술을 낙찰예정사로, 3건에서 링크정보시스템을 낙찰예정사로, 1건에서 앤디피에스를 낙찰예정사로 정하고 다른 사업자들은 낙찰예정사의 투찰가격보다 높게 투찰하는 방법으로 합의된 낙찰예정사가 낙찰을 받을 수 있도록 하였는바, 이와 같은 피심인 7개사의 행위는 해당 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 투찰가격 결정에 관해 위 피심인들 간 의사의 합치가 있었음이 인정되고 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 나) 경쟁제한성 판단 129 피심인 7개사의 공동행위는 아래와 같은 사항들에 비추어 볼 때 '조달청 또는 지자체가 발주한 동보장치 구매설치 입찰 시장’에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 130 첫째, 피심인 7개사는 2009년 3월부터 2014년 7월까지 공고된 14건의 동보장치 구매입찰과 관련하여 낙찰예정자, 들러리사, 투찰가격 등을 사전에 합의하고 이를 실행하였는 바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 131 둘째, 피심인 7개사 간 합의는 수요기관을 상대로 선영업활동을 한 업체인 세기미래기술과 앤디피에스가 유찰을 방지하고 정상적인 경쟁 입찰을 통해 낙찰 받은 것으로 보이기 위한 의도로 시작되었고, 들러리사는 낙찰예정사가 정해준 투찰가격으로 입찰에 참여함으로써 낙찰예정사인 세기미래기술, 앤디피에스 등은 자신이 예상하는 가격대로 낙찰을 받아 경제적 이익을 취득하였다. 132 셋째, 이 사건 14건의 입찰에서 피심인 7개사 간 낙찰예정자, 투찰가격 등의 합의가 없었다면 사업자들이 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰가격을 결정하여 낙찰자가 결정되고 낙찰가격이 하락할 수 있었을 것이나, 위와 같은 합의로 인해 가격 등의 경쟁이 소멸하여 입찰참가자들 간의 가격경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도 취지를 사실상 무력화시켰고, 발주처인 지자체 또는 조달청의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래하였다. 다) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 133 조달청 또는 지자체가 발주한 위 14건의 동보장치 구매설치 입찰에서 피심인 7개사가 낙찰자와 투찰가격을 합의한 일련의 행위는 ① 동보장치 구매설치라는 동일한 종류의 관련 상품을 대상으로 한 점, ② 각 입찰별로 합의 구성원에 일부 변화가 있었지만 14건 입찰에 세기미래기술이 모두 참여하였고, 이 중 13건의 경우 세기미래기술이 주도하여 들러리 업체를 선정한 것이며 1건의 경우 앤디피에스의 요청에 따라 세기미래기술이 들러리로 참여한 점, ③ 수요기관을 상대로 선영업활동을 한 세기미래기술 또는 앤디피에스가 일정 수준의 매출을 달성하도록 하기 위한 합의로서 단일한 의사에 의한 동일한 목적을 수행하기 위한 것인 점. ④ 피심인 7개사 간 합의가 공동행위 기간 동안 중도에 단절됨이 없이 지속적으로 유지된 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 2) 피심인 방송통신산업협동조합의 사업자단체 금지행위 관련 가) 사업자단체 의사의 존재 및 표시 여부 134 위 2. 가. 2)의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인 조합 김●●, 임▲▲의 행위는 법 제19조 제1항 제8호의 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’에 대한 조합의 의사결정 행위로 볼 수 있고, 이러한 의사가 이메일, 전화통보 등을 통해 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 135 첫째, 조합은 총무부, 사업부, 진흥부로 나누어져 있는데<각주>79</각주>, 김●●와 임▲▲는 조합의 핵심부서인 사업부<각주>80</각주>에서 근무하면서 각 2007년 또는 2013년부터 동보장치 직접생산 여부 실태조사<각주>81</각주>와 구성사업자들로부터 공공구매 지원요청 공문을 접수하여 해당 입찰 건에 대해 모니터링을 하는 등 동보장치 업무를 담당하고 있고, 위 김●●와 임▲▲는 조합 내에서 자신들만이 동보장치 업무를 담당하고 있다고 진술<각주>82</각주>한 사실 등을 고려할 때 동보장치 관련 조합의 행위는 이들이 실행하지 않고는 이루어질 수 없다. 136 둘째, ① 조합의 정기총회와 이사회에서 구성사업자들이 조합 실무담당자들에게 동보장치가 중소기업자간 경쟁제품으로 계속 지정될 수 있도록 활성화시킬 것과 일반경쟁이 아닌 중소기업자간 경쟁제품으로 입찰이 진행될 수 있도록 조치해 달라고 요청하였고, ② 이에 김●●가 근무하고 있는 조합 사업부(집행부)는 정기총회와 이사회의 요청을 수행하는 차원에서 공공구매 지원요청 공문 양식을 만들어 조합의 홈페이지에 등재한 후 구성사업자들에게 해당 양식으로 조합에 요청하도록 전달하였으며<각주>83</각주>, ③ 위 <그림 2>와 아래 <그림 27>에서 볼 수 있는 바와 같이 조합의 구성사업자들은 조합에 공공구매 지원요청 공문과 계약체결 통보 공문을 발송할 때 수신인을 '조합 이사장’으로 하고 참조 또는 경유를 '조합 사업부’로 하여 송부하였다. 137 셋째, 조합의 김●●와 임▲▲는 2009년 2월부터 2015년 1월까지 공고된 140건의 동보장치 구매입찰과 관련하여 공공구매 지원요청 공문을 보낸 구성사업자가 낙찰 받을 수 있도록 투찰률 또는 투찰금액을 알려주고 다른 구성사업자들로 하여금 들러리로 입찰에 참가하도록 하였는데, 구성사업자들은 장기간 관행적으로 이를 따랐고 낙찰 받은 구성사업자는 계약금액의 2%에 해당하는 금액을 조합에 납부한 사실 등을 종합적으로 고려할 때 구성사업자들 또한 위 김●●와 임▲▲의 동보장치와 관련된 일련의 행위를 조합의 행위라고 인식하고 있었다.<각주>84</각주>138 넷째, 동보장치 계약체결로 인하여 조합이 구성사업자로부터 실제로 받은 계약금액 2% 수수료의 비중은 조합의 연간예산액 중 상당한 비중을 차지하고 있다.<각주>85</각주><그림 27> 계약체결 통보 공문<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122775471" alt="이유 45번째 이미지" ></img> 나) 구성사업자의 수주활동에 영향을 미쳤는지 여부 139 피심인 조합의 사업자단체 금지행위는 아래 사항을 종합적으로 고려할 때 구성사업자의 입찰 참여여부, 투찰금액 결정 등 자유로운 수주활동에 영향을 미친 것으로 인정된다. 140 첫째, 조합은 2009년 2월부터 2015년 1월까지 공고된 140건의 동보장치 구매입찰과 관련하여 구성사업자로부터 공공구매 지원요청 공문을 받으면 해당 구성사업자가 낙찰 받을 수 있도록 투찰률 또는 투찰금액을 전달하고, 다른 구성사업자들에게는 들러리로 입찰에 참가하도록 하면서 투찰률 또는 투찰금액을 알려주는 방법으로 특정 구성사업자의 낙찰과 들러리 입찰 참여에 관여한 사실이 있다. 141 둘째, 조합의 구성사업자들은 위와 같은 사실을 알면서도 장기간 관행적으로 조합에 공공구매 지원요청 공문과 계약체결 통보 공문을 보낸 사실 등을 고려할 때 조합의 구성사업자들은 자신이 소속된 사업자단체인 피심인 조합이 통보한 사항을 준수함으로써 구성사업자 간의 경쟁을 회피할 수 있다는 사실을 충