두산건설(주) 발주 전력용 케이블 구매입찰 관련 6개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 가온전선 주식회사, 넥상스코리아 주식회사, 대원전선 주식회사, 대한전선 주식회사, 엘에스전선 주식회사, 주식회사 코스모링크 등 6개사<각주>1</각주>는 전선의 제조ㆍ판매업을 영위하는 자들로서 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 사업자에 해당된다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당연도말 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689049" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>2</각주>* 자료출처: 피심인들 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 전선(케이블)의 개념 및 분류 3 전선은 일정 지점 사이에 전기신호 또는 전기에너지를 전달하는 기능을 수행하는 선으로, 크게 도체와 도체를 감싸는 피복 두 부분으로 구성된다. 도체는 전류를 흘려주는 기능을 하고, 피복은 도체부분이 파손되지 않도록 보호하는 기능을 하며 외피와 절연체로 세분된다. 4 전선은 도체의 종류, 용도, 절연체의 유무 등에 따라 아래 <표 2>와 같이 분류할 수 있다. <표 2> 전선의 분류 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689051" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: KISLINE 산업분석보고서 2) 전선산업의 특성 5 전선산업은 국가 기간산업으로서 대규모 설비투자가 요구되는 장치산업으로서의 특성을 가지고 있는 한편, 약 25,000여 종으로 세분화될 만큼 전선의 종류가 다양하여 다품종ㆍ다규격 제품의 주문생산형 산업의 특성도 가지고 있다. 따라서 대기업을 중심으로 산업의 집중화가 이루어지는 한편 중소기업의 시장참여 및 성장도 같이 이루어지고 있다. 6 또한 전선산업은 제조원가 중 원재료 구입비가 80%를 차지할 정도로 원재료 비중이 커서 원재료 가격(특히 구리) 변동이 전선 제조사의 수익성에 큰 영향을 미치며, 공공부문의 수요비중이 높아 경기 민감도가 낮은 편이지만 최근에는 민간수요의 증가로 인하여 경기 동향에도 상당한 영향을 받고 있는 추세이다. 3) 국내 전선시장 현황 7 부가가치가 낮은 일반 전선제품의 경우에는 중소업체 간 경쟁이 치열하나, 부가가치가 높은 특수제품의 경우에는 대규모 투자설비가 필요하고 기술적 진입장벽도 존재하여 소수의 대기업만이 시장에 참여하고 있다. 국내에서는 엘에스전선, 대한전선, 가온전선 등의 대형업체가 전체 시장의 약 60% 이상을 점유하는 과점체제가 지속되고 있다. 8 국내 전선시장은 수요처에 따라 관납시장과 시판시장으로 나눌 수 있으며, 시판시장은 다시 민수입찰시장과 일반시판시장으로 구분할 수 있다. 관납시장의 주요 수요자는 한국전력공사, 한국철도공사, 한국철도시설공단 등이며 주로 전력선(저ㆍ중ㆍ고ㆍ초고압선)과 통신선 등을 구매하며, 시판시장 중 민수입찰시장의 주요 수요자는 대형건설사로서 주로 아파트나 공장 등 내부에 가설되는 저전압 전력선을 많이 구매한다. 일반시판시장은 대리점 등을 통해 전력선, 통신선 등이 유통되는 시장으로 수요자는 중소형 건설사, 전기ㆍ통신공사 시공사, 전기ㆍ전자제품 제조사, 기계장치 제조사 등 매우 다양하며, 이러한 다양한 수요자의 특성에 맞게 일반시판시장에는 다품종 소량생산에 적합한 중소기업이 주류를 이루고 있고 그 수는 200여 개에 이른다. 4) 이 사건 입찰 개요 9 두산건설은 전력용 케이블 구매입찰을 실시하면서 일정 수의 업체를 입찰참여 가능업체로 등록시켜 놓고 등록업체만 입찰에 참여할 수 있도록 하는 제한경쟁입찰을 실시하였다. 10 두산건설은 2008년에 기존의 가온전선, 대한전선, 엘에스전선, 코스모링크 4개사 외에 넥상스코리아를 추가로 입찰참여 가능업체로 등록하였고, 2009년에는 코스모링크를 입찰참여 가능업체에서 제외하고 대원전선을 새로 입찰참여 가능업체로 등록하였다. 11 이 사건 입찰은 두산건설이 입찰참여 가능업체 담당자에게 문자 또는 이메일로 입찰공고문<각주>3</각주>을 송부하면 입찰참여사가 입찰일에 두산건설 홈페이지를 통해 전자입찰을 실시하는 절차로 진행되었다. 낙찰자 결정 방식은 가장 낮은 가격으로 투찰하는 사업자가 낙찰 받는 최저가입찰제였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 12 두산건설이 실시한 전력용 케이블 구매입찰은 두산건설이 지명하는 업체들만 입찰에 참여할 수 있는 구조여서 피심인들로서는 공동행위를 통해 입찰에 참여하기가 용이하였고, 피심인들은 최저가 낙찰제로 실시되는 입찰에서 정상적인 경쟁을 하는 경우 낙찰가격 하락이 불가피하므로 그러한 상황을 피하고자 하였다. 13 구체적으로 살펴보면, 넥상스코리아는 2008년부터 두산건설이 실시하는 전력용 케이블 구매입찰에 참여할 수 있게 되었고, 2008. 6. 10. 실시된 '의왕 포일동아파트 건’과 2008. 6. 18. 실시된 '울산 신정동 두산위브제니스 신축공사 건’에서 낙찰을 받았다. 이후 2008년 7～8월 경 넥상스코리아 이?? 과장은 피심인 가온전선, 대한전선 및 엘에스전선으로부터 “우리와 함께 합의하여 낙찰자를 미리 지정해두고 돌아가면서 낙찰을 받자”라는 취지의 제안을 받았다. 2) 합의 내용 14 피심인 가온전선, 넥상스코리아, 대한전선 및 엘에스전선의 담당자들은 2008년 7～8월 경 서울시 강남구 아셈타워 소재 가온전선 사무실에서 모임을 갖고 앞으로 두산건설이 실시하는 전력용 케이블 구매입찰에 대해 돌아가면서 낙찰예정사를 정하고 나머지 회사들은 낙찰예정사가 낙찰 받을 수 있도록 들러리를 서기로 합의하였다. 15 이후 피심인 가온전선, 넥상스코리아, 대한전선, 엘에스전선은 2008년 8월 이후 두산건설이 실시하는 전력용 케이블 구매입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정사와 투찰가격을 합의<각주>4</각주>하였는데, 투찰가격 합의는 낙찰예정사가 입찰 마감일 전에 들러리사들에게 전화 또는 문자 등의 방법으로 자신의 투찰가격을 알려주거나 낙찰예정사가 각 들러리사들의 투찰가격을 지정해주는 방식으로 이루어졌다. 16 2009년부터 두산건설 입찰에 참여할 수 있게 된 피심인 대원전선은 아래 <표 3>의 연번 8번 입찰부터 총 7건의 입찰에서 참여하면서 기존 합의참가자들과 사전에 낙찰예정사와 투찰가격을 합의하였다. 3) 합의실행 17 피심인 가온전선, 넥상스코리아, 대한전선, 엘에스전선 및 대원전선 등 5개사는 합의한 대로 낙찰예정사가 입찰 마감일 전에 들러리사들에게 전화 또는 문자 등의 방법으로 자신의 투찰가격을 알려주면 들러리사들이 낙찰예정사의 투찰가격보다 높은 가격으로 투찰하거나 낙찰예정사가 각 들러리사들의 투찰가격을 지정해주면 들러리사들이 낙찰예정사가 지정해 준 가격으로 투찰하였다. 18 피심인 가온전선, 넥상스코리아, 대한전선, 엘에스전선 및 대원전선 등 5개사가 2008년 8월부터 2009년 9월까지 두산건설이 실시한 전력용 케이블 구매입찰에 참여하면서 사전에 낙찰예정사, 들러리사 및 투찰가격을 합의하고 이를 실행한 입찰 건수는 총 14건이며, 그 구체적인 내역은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 이 사건 합의에 따른 입찰참여 현황<각주>5</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120689053" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>6</각주>4) 코스모링크의 합의가담 여부 19 한편 피심인 코스모링크의 경우 2008년 총 3건의 입찰에 참여하여 1건의 입찰에서 낙찰을 받았으나, 다음과 같은 점에서 이 사건 합의에 가담하였다고 인정되지는 않는다. 20 우선 코스모링크는 이 사건 관련 최초 합의 모임에 참석하지 않았고, 최초 합의 모임에 참석하지 않은 코스모링크가 사후에 어떤 경위로 합의에 가담하였는지 구체적으로 확인되지 않으며, 비교적 구체적으로 진술하고 있는 넥상스코리아 및 엘에스전선 담당자들도 당시 코스모링크의 담당자는 특정하지 못하고 있을 뿐만 아니라, 다른 입찰과 달리 코스모링크가 낙찰 받은 입찰만 사전에 누구를 낙찰예정자로 정하였는지 기억나지 않는다고 진술하고 있다. 이와 관련하여 넥상스코리아 담당자는 2008. 8. 19. 최초 입찰과 관련하여 가온전선 담당자 이▲▲가 성명불상의 코스모링크 담당자에게 유선 또는 문자로 투찰가격을 알려 주었다고 진술하였으나 당시는 이▲▲가 담당자가 되기 이전인 것으로 확인된 점 등을 고려할 때 해당 진술을 그대로 인정하기 어렵다. 21 또한 넥상스코리아 이?? 과장의 주간업무보고 이메일에 '5사가 협의하여’라고 기재되어 있으나, 구체적으로 코스모링크가 언급되어 있지는 않으며, 실제로 2건의 입찰에서는 5개사가 아닌 3개사만 합의에 참여하기도 한 점 등을 고려할 때 해당 이메일 내용만으로 코스모링크의 합의 가담사실을 인정하기에는 부족하며, 다른 피심인들이 코스모링크를 제외하고 합의하였을 가능성을 배제할 수도 없다. 5) 근거 22 이와 같은 사실은 각 입찰별 구매입찰 결과서 및 물품공급계약서(소갑 제1호증), 피심인 넥상스코리아 담당자 이메일(소갑 제2-1호증 내지 제2-13호증), 피심인들 담당자 진술조서(소갑 제3-1호증 내지 제3-8호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조【부당한 공동행위의 금지】 ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 '부당한 공동행위’라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4. 거래지역 또는 거래상대방을 제한하는 행위 5. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조【경매ㆍ입찰 담합의 유형】법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 23 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고, 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 24 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다<각주>7</각주>. 25 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. 26 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 27 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 28 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 29 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>8</각주>30 다만 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>9</각주>다. 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 31 위 2. 가.의 인정사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인 가온전선, 넥상스코리아, 대원전선, 대한전선, 엘에스전선 간에는 두산건설이 실시한 총 14건의 전력용 케이블 구매입찰에서 사전에 낙찰예정사, 들러리사 및 투찰가격을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 32 피심인 가온전선, 넥상스코리아, 대원전선, 대한전선, 엘에스전선의 위 2. 가.의 행위는 두산건설이 발주한 총 14건의 전력용 케이블 구매입찰 시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 배제하고, 실질적인 경쟁 없이 1개 업체가 자신이 원하는 금액으로 낙찰 받을 수 있게 함으로써 두산건설이 발주한 전력용 케이블 구매입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였다. 3) 소결 33 피심인 가온전선, 넥상스코리아, 대원전선, 대한전선, 엘에스전선의의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 34 법 제49조 제4항 제1호는 공정거래위원회의 조사개시일로부터 5년을 경과한 경우에는 공정거래위원회가 시정조치를 명하거나 과징금을 부과할 수 없도록 규정하고 있는데, 이와 관련하여 공정거래위원회는 신고사건의 경우에는 신고접수일을, 직권조사 또는 자진신고 사건의 경우에는 자료제출 요청일, 이해관계자 등 출석요청일, 현장조사일 중 가장 빠른 날을 조사개시일로 보고 처분시효 도과여부를 판단하여 왔다. 35 그러나 최근 대법원은 자진신고 사건의 경우에 조사개시일은 원칙적으로 자진신고일로 보아야 한다고 판시한 고등법원의 판결을 확정<각주>10</각주>하였는바, 이에 따를 경우 이 사건 관련 자진신고일은 2013. 10. 14.이므로 자진신고일로부터 5년인 처분시효(2018. 10. 13.)를 이미 도과하였다. 4. 결론 36 피심인 가온전선, 넥상스코리아, 대원전선, 대한전선, 엘에스전선의 행위는 법 제49조 제4항의 규정에 의한 처분시효를 도과하였으므로 법 제45조 제1항, 제55조의2 및 공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙(이하 '사건절차규칙’이라 한다) 제46조 제1항을 적용하고, 피심인 코스모링크의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반된다고 보기 어려우므로 법 제45조 제1항, 제55조의2 및 사건절차규칙 제47조 제1항을 적용하여 주문과 같이 의결한다.