두산엔진㈜ 발주 중량물 물류 입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 세중<각주>1</각주>, 세방 주식회사, 주식회사 동방(이하 회사 명칭에서 '주식회사’는 생략하며, 피심인들을 개별적으로 지칭할 때는 각각 '세중’, '세방’, '동방’이라 하고 이들 모두를 지칭할 때는 '피심인들’이라 한다)은 화물 운송업 등을 영위하는 자들로서 각각 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’<각주>2</각주>제2조 제1호에서 규정한 '사업자’에 해당한다. 2 피심인 3개사의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678263" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 자료출처: 피심인들 제출자료 및 키스라인(KISLINE) 나. 시장구조 및 실태 1) 중량물 운송시장의 개요 3 중량물이란 선박용 엔진 및 부속기자재, 변압기 등 발전소 기자재, 석유화학공장의 기자재, 중공업용의 각종 타워, 철구조물 등과 같이 부피와 질량이 큰 화물을 말하며, 이러한 중량물을 트레일러, 트랜스포터, 바지(Barge)선, 크레인 등 전문 운송장비와 인력을 통해서 운송하는 것을 중량물 운송이라 한다. <그림 1> 중량물 운송장비(예시) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678275" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4 중량물 운송은 트레일러 및 트랜스포터 등을 이용하여 육지의 도로를 통해 운송하는 육상 운송과 바지선을 이용하는 해상운송, 육상운송과 해상운송이 모두 포함된 복합운송 등으로 나뉘는데, 중량물 운송은 부피나 무게 때문에 통상적으로 육상운송보다는 해상운송 내지 복합운송 형태의 운송이 많다. 5 특히 해상운송의 경우 중량물을 배에 싣고 내리는 하역(荷役)작업이 필연적으로 수반되는데 이를 위해서는 크레인 등 특수 장비가 확보되어야 하고, 이러한 하역 전까지 중량물을 대기, 적치할 수 있는 장소, 하역에 필요한 특수 장비를 보관할 수 있는 장소 등이 확보되어야 한다. 6 이를 위해 중량물 운송 업체는 야적장과 부두를 따로 보유하는 등 주요 항만과 배후부지 등의 인프라 시설을 확보하고 있다. 2) 이 사건 입찰 현황 가) 입찰 개요 7 두산엔진은 대형선박, 특수선박의 주 추진기관인 디젤엔진, 선박 내 발전용 보조엔진과 그 부속품, 발전소 엔진 등을 제작하여 국내외 조선소 및 발전소에 공급하는 사업을 영위하고 있다. 8 두산엔진은 위 사업을 영위하기 위하여 완성한 선박용 엔진, 발전소 엔진, 기타 부수 기자재 등의 하역 및 국내운송에 관한 역무와 사내중장비 운영에 관한 역무를 전문 운송업체들에게 위탁하였다.<각주>3</각주>9 2008년 이전까지는 수의계약을 통해 피심인 세중의 창원팀<각주>4</각주>에게 이들 용역을 위탁하였으나, 2008년 5월 이후부터는 기존 거래 관행개선 및 원가절감 등을 위해 입찰을 통해 수행업체를 선정하면서 다른 운송업체들도 입찰에 참여할 수 있게 되었다. 10 선박엔진 등의 하역 및 국내운송에 관한 역무는 복합운송 업무로서 수백 톤에 달하는 엔진을 제작하여 공급할 때, 바지선에 선적된 선박엔진 등을 두산엔진 사내부두에서 경상남도 창원 소재 마산항 4번 부두 또는 5번 부두까지 이동을 해서 본선(本船)에 선적해 주는 '하역 업무’와 소형엔진 및 엔진 관련 경량의 부속품 등을 다양한 크기(1톤∼11톤)의 트럭 등을 이용해서 대우조선해양 등 조선소나 발전소에 운송하는 '국내운송 업무’를 말하는데, 두산엔진은 이를 수행할 사업자를 입찰을 통해 선정하였다.(이하 '하역운송 입찰’이라 한다) 11 사내중장비 운영에 관한 역무는 두산엔진의 사내 또는 지정된 장소에서 지게차나 크레인 등 중장비을 이용하여 선박엔진 등을 제작할 때 필요한 화물의 상ㆍ하차 및 운반 업무를 수행하는 것을 말하는데, 두산엔진은 이를 수행할 사업자를 입찰을 통해 선정하였다.(이하 '사내중장비 입찰’이라 한다) 12 하역운송 입찰과 사내중장비 입찰은 2009년부터는 같은 날 입찰공고가 되어 같은 날 투찰이 이루어지고 같은 날 계약이 체결되었으며 계약기간도 동일하였다. 나) 입찰방식 13 두산엔진은 협력 운송업체 중에서 입찰참여사를 지명하여 지명경쟁입찰을 실시하였으며, 입찰참여사 중에서 투찰가격을 최저로 제시한 자를 낙찰자로 선정하는 최저가 낙찰제를 적용하였다. 14 두산엔진은 매년 입찰을 실시할 때 운송업체에 대한 자체적인 평가<각주>5</각주>를 실시하여 평가점수가 70점 이상인 업체를 입찰참여사로 지명하고, 해당 운송업체 담당자의 전자메일(e-mail)을 통해 입찰 실시 공문과 견적요청서(Request for Proposal) 양식을 송부하면서 입찰 참여를 요청하였다. 15 이에 입찰참여를 요청받은 운송업체는 두산엔진이 송부한 견적요청서 제출 양식에 자신의 투찰단가를 기입하고 최종 투찰일 이전에 해당 견적서를 밀봉하여 두산엔진에 직접 제출하는 방식으로 입찰에 참여하였다. 16 이후 최저가 제출 업체가 낙찰자로 선정이 되어 계약이 체결되었는데, 계약금액은 투찰금액이 아닌 계약년도 예상물량을 기준으로 낙찰된 업체의 투찰단가를 적용하여 산정한 금액으로 결정이 되었다. 다만, 용역 수행 중 사정 변경 등으로 인해 계약금액과 실제 지급액 간에 다소 차이는 발생하였다. 다) 입찰 결과 17 2008년부터 2016년까지 두산엔진이 발주한 하역운송 입찰과 사내중장비 입찰에 대한 입찰 결과는 아래 <표 2> 기재와 같다. <표 2> 이 사건 입찰 결과 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678277" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>6</각주><각주>7</각주>* 자료출처 : 에이치에스디엔진<각주>8</각주>제출자료 등 18 이러한 사실은 2008∼2016년 두산엔진 하역운송 계약서(심사보고서 소갑<각주>9</각주>제1-2호증), 2009∼2016년 두산엔진 사내중장비 계약서(소갑 제1-3호증), 2014∼2016년 입찰 결과 현황(소갑 제1-4호증) 등을 통해 인정된다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위 개요 19 피심인들은 두산엔진이 2008년부터 2016년까지 실시한 하역운송 입찰과 2009년부터 2016년까지 실시한 사내중장비 입찰에서 사전에 세중을 낙찰예정자로, 세방과 동방을 들러리로 하여 입찰에 참가하고, 추후 낙찰물량 중 하역운송 물량에 대하여는 세중이 세방과 동방에게 배분하기로 하는 합의(이하 '이 사건 합의’라 한다)를 하고 이를 실행하였다. 20 한편, 이 사건 합의에 관여한 피심인들의 임직원과 담당업무 및 현재 근무현황은 아래 <표 3> 기재와 같다. <표 3> 합의에 관여한 임직원 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678279" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 2) 합의 배경 21 위 기초사실에서 본 바와 같이 두산엔진은 선박엔진 등의 하역 등에 관한 용역과 사내중장비 운영에 관한 용역을 위탁하기 위해 이 사건 입찰이 있기 전까지는 수의계약 방식으로 사업자를 선정하여 왔으나, 2008년부터는 기존 거래관행 개선 및 원가 절감 등을 위해 입찰방식을 도입하게 되었다. 22 이에 그간 두산엔진과 수의계약을 통해 위 용역들을 수행해 오던 세중은 동 용역들을 낙찰 받지 못할 경우 자신의 창원팀 인력 운용상의 문제 및 경영 손실 등이 발생할 수 있어 자신이 해당 용역들을 계속 수행해야 할 필요가 있었다. 23 반면, 세방과 동방은 세중이 발주처인 두산엔진과 그동안 사업상 신뢰관계를 형성하고 있고, 두산엔진 내에 사내중장비 운영을 위한 협력업체로 상주하고 있어 자신들보다 경쟁력이 높아 세중을 경쟁사로 인식하지 않았고, 마산(現 창원)지역에서 하역과 운송 용역을 진행하기 위한 설비와 인력이 제한되어 있는 상황에서 기존에도 세중으로부터 하역업무를 위탁받아 수행하여 오던 물량이 있었기 때문에 추가로 수주하여야 할 필요성이 크지 않았으며, 하역작업이 이루어지는 마산항 4번 부두와 5번 부두의 선석(船席) 사정으로 인해 부두별 하역작업을 조율해 줄 사업자가 필요한 상황<각주>10</각주>에서 굳이 이 사건 입찰에서 낙찰 받을 유인이 크지 않았다. 24 이와 같은 사실은 세방 김○○의 진술내용(소갑 제2-2호증), 동방 이○○의 진술내용(소갑 제2-7호증), 세중 박○○의 진술내용(소갑 제2-1호증) 등을 통하여 인정된다. <표 4> 관련자 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678281" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 3) 합의 내용 및 합의 실행 25 먼저 하역운송 입찰의 경우, 피심인들의 영업을 총괄했던 세중 박○○, 세방 김○○, 동방 송○○은 이 사건 하역운송 입찰은 종전과 같이 세중이 낙찰자로 계약을 체결하되, 낙찰물량 중 하역물량은 종전과 같이 세중이 세방과 동방에게 배분하기로 합의하였다.<각주>11</각주>26 사내중장비 입찰의 경우, 이미 하역운송 입찰에서 피심인들이 합의를 한 상황이었고, 세방과 동방은 해당 입찰에 기대하는 바가 거의 없었으므로 세중이 낙찰될 수 있도록 협조하는 것으로 합의하였다. 27 이와 같은 합의내용은 2008년 입찰부터 2016년 입찰까지 일관되게 유지되었다. 28 이와 같은 사실은 세방 김○○의 진술내용(소갑 제2-2호증), 세방 김○○, 이○○의 진술내용(소갑 제2-3호증), 세중 박○○의 진술내용(소갑 제2-1호증), 동방 이○○의 진술내용(소갑 제2-9호증), 동방 이○○, 신○○의 진술내용(소갑 제2-8호증) 등을 통하여 인정된다. <표 5> 관련자 진술내용 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678283" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 29 피심인들은 두산엔진이 이 사건 용역들의 사업자 선정을 위한 입찰을 실시하면서 입찰참여사로 지정된 자신들에게 지정된 기한까지 견적가격<각주>12</각주>(투찰가격)을 제출하여 줄 것을 요청하는 경우 이 사건 하역운송 입찰과 사내중장비 입찰에 자신들이 입찰참여사로 지명된 사실을 확인하고, 사전에 합의한 내용대로 세중이 낙찰될 수 있도록 투찰가격을 상호 공유하면서 입찰에 참여하였다. 30 피심인들은 세중이 팩스 등을 통해 세중의 투찰가격을 송부하면 세방과 동방이 그보다 높은 가격으로 투찰함으로써 이 사건 합의를 실행하였다. 31 이와 같은 사실은 세중 박○○의 진술내용(소갑 제2-1호증), 세방 김○○의 진술내용(소갑 제2-2호증), 세방 김○○, 이○○의 진술내용(소갑 제2-3호증), 동방 이○○, 신○○의 진술내용(소갑 제2-8호증), 동방 이○○의 진술내용(소갑 제2-9호증, 소갑 제2-11호증), 세중과 동방 간 팩스자료 등(소갑 제2-12호증 내지 소갑 제2-20호증) 등을 통하여 인정된다. 4) 실행 결과 32 이 사건 합의의 실행결과, 세중은 이 사건 모든 입찰에서 낙찰자로 선정되어 계약을 체결하였다. <표 6> 이 사건 입찰들의 계약체결 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678285" alt="이유 7번째 이미지" ></img><각주>13</각주>(단위: 원, 부가가치세 제외) * 자료출처 : 피심인 제출자료 등(소갑 제1-2호증, 소갑 제1-3호증) 33 그리고 세중은 이 사건 합의 내용대로 낙찰받은 하역운송 물량을 매년 세방과 동방에게 위탁하여 수행하게 하였다. 34 이와 같은 사실은 세중과 세방이 체결한 계약서(소갑 제1-5호증) 및 거래내역서(소갑 제1-9호증), 세중과 동방이 체결한 계약서(소갑 제1-6호증) 등을 통하여 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. ～ 7. (생 략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ② ～ ⑥ (생 략) 2) 법리 35 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하여야 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의의 존재 (1) 합의의 의미 36 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>14</각주>37 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함되며, 반드시 사업자들이 동시에 같은 장소에 모여 특정한 사안에 대하여 명시적이고 적극적인 합의를 한 경우만을 의미하는 것은 아니고 순차적으로 합의가 성립하는 경우도 포함한다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 38 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’란 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 39 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 40 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>15</각주>41 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>16</각주>다) 하나의 공동행위 42 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>17</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 43 위 2. 가.의 인정 사실을 관련 법 규정과 법리에 비추어 보면, 피심인들은 2008년부터 2016년까지의 두산엔진 발주 하역운송과 사내중장비 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 투찰가격을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 44 피심인들이 사전에 낙찰예정자를 정하고 투찰가격을 합의하여 실행한 행위는 경쟁관계에 있는 사업자들이 안정적인 용역물량 확보와 가격 유지를 위해 경쟁을 회피한 행위로서 이 사건 입찰 시장에서의 경쟁을 직접적으로 제한하였음이 인정되는 반면, 다른 효율성 증대 효과는 찾아보기 어렵다. 45 따라서, 이 사건 공동행위는 두산엔진 발주 하역운송과 사내중장비 입찰시장에서 부당하게 경쟁을 제한하는 것으로 판단된다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 46 이 사건 2008년부터 2016년까지의 입찰에서의 일련의 합의는 다음과 같은 점에서 볼 때, 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위해 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔으므로 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다. 47 첫째, 이 사건 합의대상이 두산엔진의 하역운송 입찰과 사내중장비 입찰에 대한 합의로, 이 사건 공동행위 기간 내내 동일하다. 48 둘째, 피심인 세중을 낙찰예정자로 하고 낙찰받은 하역운송 물량을 세방과 동방에게 배분하기로 하는 합의내용, 합의에 참여한 사업자 및 합의의 실행방법 또한 이 사건 공동행위 기간 내내 동일하다. 49 셋째, 이 사건 합의는 2008년 입찰 이후 피심인들의 단일한 의사에 기하여 안정적인 물량 확보와 가격 유지라는 동일한 목적을 위해 단절 없이 실행되었다. 4) 소결 50 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 라. 피심인 주장에 대한 판단 51 피심인 세중은, ① 자신이 마산항 4번 부두와 5번 부두에 선석과 항만하역업 면허가 없어 이 사건 하역운송 역무를 수행할 능력이 없었던 점과 이 사건 합의가담자들의 진술 등에서 볼 때, 이 사건 공동행위의 전제가 되는 입찰 및 투찰 자체가 없었고, ② 형식적으로 입찰이 이루어졌다고 하더라도 피심인들 간에는 실제 유효한 입찰 및 경쟁이 성립될 수 없었으며, ③ 2011, 2012년 입찰의 경우 두산엔진이 아닌 두산 글로넷사업부에서 발주하고 피심인 세중과 계약을 체결하였으므로 2012년 입찰 이전의 행위는 처분시효가 도과하였다고 주장한다. 52 먼저, 입찰의 존재 여부 등에 관해 살펴본바, 다음과 같은 점에서 입찰이 있었음이 인정되고, 이와 다른 전제에 선 피심인 세중의 주장은 이유 없다. 53 첫째, 발주처인 두산엔진과 세중 외 다른 피심인들이 이 사건 입찰이 있었음을 인정하고 있고, 피심인 세중 박○○가 2021. 2. 4.자 진술에서 합의 배경, 합의 내용, 합의 참여자, 실행 방법 등을 구체적이고 일관되게 진술하였는데, 이는 입찰 및 합의가 없었다면 알 수 없거나 있을 수 없는 진술이라 할 것인바, 이러한 박○○의 진술은 사실로 보이고, 따라서 이 사건 입찰 및 투찰이 존재하였음이 인정된다. 54 둘째, 하역운송과 관련하여 두산엔진이 용역수행자의 선석 보유 여부 등을 입찰참가의 조건으로 제시하지 않은 점, 실제로 피심인 세중이 계약을 체결한 점 등에서 볼 때, 피심인 세중의 선석보유 여부 등이 입찰이 없었다는 근거가 될 수는 없다. 55 셋째, 발주처인 두산엔진이 피심인들에게 '입찰’이라는 표현을 쓰지 않고 '견적’이라는 표현을 사용하긴 하였으나 그 명칭에도 불구하고 다수인을 경쟁에 참가하게 하고 경쟁에 참가한 다수인으로 하여금 문서로써 계약의 내용을 표시하게 하여 가장 유리한 청약자를 상대방으로 하여 계약을 체결하였다는 점에서 '입찰’에 해당함이 명확하다(서울고법 2016. 5. 11. 선고 2015고합1070 판결 참조). 56 다음으로 하나의 공동행위 여부에 관해 살펴본바, 다음과 같은 점에서 피심인 세중의 주장은 이유 없다. 57 2011, 2012년 입찰의 경우 두산 글로넷사업부에서 이 사건 용역들을 발주하였으나 위에서 본 바와 같이 합의대상이 동일한 이상 발주자 또는 계약주체가 변경되었다 하여 이를 별개의 합의라 할 수 없고, 2011, 2012년 입찰의 경우에도 이전 또는 이후와 동일하게 합의하고 실행한 점에서 볼 때 이 사건 일련의 합의가 단절되었다고 볼 수 없으므로 전체적으로 하나의 공동행위에 해당한다. 3. 처분 가. 시정조치 58 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 이미 종료되었으나, 장래에 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과한다. 나. 과징금 부과 59 피심인들의 이 사건 공동행위는 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 같은 법 시행령<각주>18</각주>제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>19</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 60 과징금을 산정함에 있어 2008, 2011, 2012년 하역운송 입찰의 경우에는 매출액 산정을 위한 관련 자료의 부재 등으로 관련매출액 산정이 곤란하므로 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (바)의 규정에 따라 정액과징금을 부과하고, 나머지 행위에 대해서는 정률과징금을 부과한다. 61 과징금 부과를 위한 산정기준은 관련매출액 산정이 가능한 경우와 관련매출액 산정이 곤란한 경우의 산정기준을 각각 산출한 후 각각의 산정기준을 합산하여 피심인별 전체 산정기준을 정한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액의 산정이 가능한 경우 (1) 관련매출액의 산정 62 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 입찰담합의 경우, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)의 규정에 따라 낙찰(경락)이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다. 63 이 사건 입찰들의 경우, 계약금액은 예상금액이며 실제 수행물량에 따라 대금이 지급됨을 규정한 두산엔진과 세중 간 계약내용 등에서 볼 때, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰에 해당하므로, 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 각 피심인의 관련매출액으로 본다. 다만, 대금 지급 관련 자료의 부재로 실제 발생한 매출액의 파악이 곤란한 입찰의 경우에는 계약금액(계약총액 또는 월간경비단가에 개월 수를 곱한 금액)을 관련매출액으로 본다.<각주>20</각주>64 이에 따른 피심인별 관련매출액은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인들의 관련매출액 현황<각주>21</각주>(단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678287" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (2) 부과기준율 65 이 사건 공동행위가 발주처의 지명경쟁 입찰 방식으로 인하여 경쟁제한 효과가 이미 내재되어 있었던 점, 들러리 사업자들은 애초에 이 사건 입찰에 따른 용역을 수행할 의사나 능력이 없어 담합이 없었더라도 세중이 낙찰 받을 가능성이 높았던 점, 세중의 창원팀이 이 사건 공동행위에도 불구하고 영업중단을 하였고, 두산엔진이 이 사건 입찰구조를 변경하지 않은 점, 항만하역요금이 해양수산부장관이 정하는 고시에 의해 정해지고 있었던 점 등에서 볼 때 피심인들의 부당이득 및 수요처의 피해규모가 상당하였을 것이라고 보기는 어려운 점 등을 고려하여, 이 사건 행위를 '중대한 위반행위’로 보고 4%의 부과기준율을 적용한다. (3) 산정기준 66 산정기준은 위 (1)의 관련매출액에 위 (2)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)의 규정에 따라 각 입찰에서 탈락한 들러리 사업자에 대하여는 2분의 1을 감액한다. 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678289" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나) 관련매출액의 산정이 곤란한 경우 67 관련매출액의 산정이 곤란한 경우에는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (바) 규정에 따라 각 입찰 건별로 위반행위 중대성의 정도별 부과기준금액의 범위 내에서 산정기준을 정한다. (1) 위반행위의 중대성 정도 판단 및 부과기준금액 68 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 위 3. 나. 1) 가) (2)에서 검토한 바와 같이 '중대한 위반행위’에 해당하고 이에 해당하는 부과기준금액의 범위는 건별 8억 원 이상 12억 원 미만의 금액이나, 이는 실제 발생한 매출액이나 계약금액 등을 통한 이 사건 각 입찰의 규모에 비해 과도한 금액에 해당하므로 과징금 고시 Ⅳ. 1. 아.<각주>22</각주>에 따라 2억 원을 부과기준금액으로 한다. (2) 산정기준 69 산정기준은 부과기준금액에 관련매출액 산정이 곤란한 경우에 해당하는 입찰의 건 수를 곱한 금액으로 산정한다. <표 9> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678265" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 다) 전체 산정기준 70 각 피심인별 전체 산정기준은 위 3. 나. 1) 가) 관련매출액 산정이 가능한 경우의 산정기준과 위 3. 나. 1) 나) 관련매출액 산정이 곤란한 경우의 산정기준을 합산한 금액으로 산정한다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678267" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 71 피심인 세방과 동방은 이 사건 접수일(2019. 12. 4.) 기준 과거 5년간 위반횟수가 각각 4회와 5회이고 위반횟수 가중치 합산 점수가 각각 10.5점, 11.5점이므로 과징금 고시 Ⅳ. 2. 나. (1) (라)<각주>23</각주>에 따라 위 기본 산정기준의 80%를 가중한다. 이에 따른 피심인별 1차 조정된 산정기준은 아래 <표 11>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678269" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 3) 2차 조정 72 피심인 세방과 동방은 심사관의 조사 단계부터 위원회의 심리 종결일까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 각각 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 이에 따른 피심인별 2차 조정된 산정기준은 아래 <표 12>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678271" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 73 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만 금액을 절사하여 <표 13>과 같이 피심인들의 부과과징금을 결정하되, 피심인 세중의 경우 2차 조정 산정기준(1,726백만 원)이 의결일 직전 사업연도인 2020년 회계연도 매출액 2,926백만 원의 58.9%에 달하는바, 다른 피심인들의 매출액 대비 산정기준과 비교하여 현저한 차이를 보이는 점 등을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가. (2) (나) 2)<각주>24</각주>에 따라 10%를 추가적으로 감경한다. <표 13> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678273" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 4. 결론 74 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.