두산엔진(주) 발주 보세운송 용역 입찰 관련 세방(주) 및 ㈜케이씨티시의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 세방 주식회사 및 주식회사 케이씨티시<각주>1</각주>는 화물 운송업 등의 사업을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678833" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인들 제출자료 나. 중량물 운송 개요 3 중량물이란 선박용 엔진 및 부속기자재, 변압기 등 발전소 기자재, 석유화학공장의 기자재, 중공업용의 각종 타워, 철 구조물 등과 같이 부피와 질량이 큰 화물을 말하며, 이러한 중량물을 트레일러, 트랜스포터, 바지(Barge)선, 크레인 등 전문 운송장비와 인력을 통해서 운송하는 것을 중량물 운송이라 한다. <그림 1> 중량물 운송장비 예시 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678839" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 4 중량물 운송은 트레일러 및 트랜스포터 등을 이용한 육지의 도로를 통해 운송하는 육상 운송과 바지선을 이용하는 해상 운송, 육상 운송과 해상 운송 모두 포함된 복합 운송 등으로 나뉘는데, 중량물 운송은 부피나 무게 때문에 통상 육상 운송보다는 해상 운송 내지 복합 운송 형태의 운송이 많다. 5 특히 해상 운송의 경우 중량물을 배에 싣고 내리는 선적ㆍ하역 작업이 필연적으로 수반되는데 이를 위해서는 크레인 등 특수 장비가 확보되어야 하고, 이러한 선적ㆍ하역 전까지 중량물을 대기, 적치할 수 있는 장소, 선적ㆍ하역에 필요한 특수 장비를 보관할 수 있는 장소 등이 확보되어야 한다. 6 이를 위해 중량물 운송 업체는 야적장과 부두를 따로 보유하는 등 주요 항만과 배후부지 등의 인프라 시설을 확보하고 있다. 다. 이 사건 입찰 현황 1) 보세운송 용역 입찰 개요 7 두산엔진은 대형 선박 또는 특수 선박의 주 추진기관인 디젤엔진, 선박 내 발전용 보조엔진과 그 부속품 등을 제작하여 국내외 조선소에 공급하는 사업을 영위하고 있다. 8 두산엔진은 위 사업을 영위하기 위하여 선박엔진 제작에 필요한 원자재를 해외에서 수입하여 보세구역<각주>2</각주>내에서 운반하거나 외부로 반출하는 운송(이하 '보세운송’이라 한다) 용역 업무를 입찰 절차를 거쳐 전문 운송업체들에게 위탁하였다. 9 두산엔진이 실시한 보세운송 용역 입찰은 크게 보세운송(중량물), 보세운송(일반)으로 구분되었는데, 우선 보세운송(중량물) 입찰은 선박엔진을 제작함에 있어 핵심 축인 100톤 이상의 크랭크 샤프트(Crank Shaft)<각주>3</각주>를 부산항을 통해 수입을 하는데 이를 소형 바지선<각주>4</각주>을 이용하여 두산엔진 창원공장 사내부두까지 이송하는 해상운송 용역 관련 입찰을 말한다. <그림 2> 선박 엔진용 크랭크 샤프트 사진 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678841" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 10 보세운송(일반) 입찰은 선박엔진과 관련한 경량의 부속 기자재를 수출하거나 수입할 때 트럭 등을 이용하여 부산과 인천에 소재한 보세구역과 두산엔진 창원공장을 오고가며 이송하는 육상운송 용역 관련 입찰을 말한다. 2) 입찰 방식 11 두산엔진은 매년 입찰을 실시할 때 운송업체에 대한 자체적인 평가<각주>5</각주>를 실시하여 평가점수가 70점 이상인 업체를 입찰참여사로 지명하고, 해당 운송업체 담당자의 이메일(e-mail)을 통해 입찰 실시 공문과 견적요청서 양식을 송부하면서 입찰 참여를 요청하였다. 12 한편, 두산엔진은 협력 운송업체 중에서 입찰참여사를 지명하는 지명경쟁입찰을 실시하면서 입찰참여사 중에서 투찰가격을 최저로 제시한 자가 낙찰자로 선정되는 최저가 낙찰제를 적용하였다.<각주>6</각주>13 이후 최저가 제출 업체가 낙찰자로 선정이 되어 계약이 체결되는데, 계약금액은 투찰금액이 아닌 계약년도 예상물량을 기준으로 낙찰된 업체의 투찰단가를 적용하여 산정한 금액으로 결정이 되었다. 14 그러나 실제 계약 수행 과정에서는 사정 변경 등으로 인해 계약금액과 실제 지급액 간에 다소 차이가 발생하였다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 15 이 사건 입찰 이전 두산엔진이 실시한 보세운송 용역 입찰은 보세운송(중량물)과 보세운송(일반) 2개의 입찰로 구분 실시되었는데, 2016. 11. 21.에 실시한 이 사건 보세운송 용역 입찰에서는 보세운송(중량물), 보세운송(부산), 보세운송(인천) 3개의 입찰로 구분 실시되었다. 16 한편, 이 사건 입찰 이전에는 두산엔진이 피심인들과 같은 중량물 운송업체를 보세운송(중량물) 입찰에서만 입찰참여사로 지명하고 보세운송(일반) 입찰에서는 입찰참여사로 지명하지 않았으나, 이 사건 보세운송(부산), 보세운송(인천) 입찰에서는 일반 운송업체와 함께 피심인들을 입찰참여사로 새롭게 지명하였다. 17 이에 세방 ○○○ 과장은 영업담당자로서 새로운 영업장 확보를 위해 보세운송(부산) 입찰과 보세운송(인천) 입찰에서 투찰가격만 적절히 작성하면 낙찰받을 수 있다는 기대 하에 케이씨티시 ○○○ 차장에게 합의를 제안하였다. 18 당시 케이씨티시 ○○○ 차장은 보세운송(부산) 입찰과 보세운송(인천) 입찰의 경우 인력과 장비가 새롭게 필요한 상황에서 케이씨티시 자체적으로 해당 용역을 수행할 여력이 없었기 때문에, 세방 ○○○ 과장의 요청을 받아들이는 대신 보세운송(중량물) 입찰은 케이씨티시가 낙찰받을 수 있도록 도움을 요청하면서 합의 제안을 받아들였다. 19 이러한 사실은 세방 ○○○의 진술조서(심사보고서 소갑 제2-1호증<각주>7</각주>), 케이씨티시 ○○○의 진술조서(소갑 제2-2호증) 등을 통하여 인정된다. <표 2> 합의 배경 관련 피심인들 임직원의 진술 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678843" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2) 합의의 성립 및 실행 20 두산엔진은 2016. 11. 21. 이 사건 입찰참여업체 영업담당자들에게 “두산엔진 17∼18년도 물류부문 견적요청” 공문을 송부하면서 2016. 12. 2. 15:00까지 보세운송 계약에 대한 견적서를 제출하도록 요청하였다. <표 3> 두산엔진의 견적의뢰 이메일(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678845" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 21 이로 인해 세방 ○○○ 과장은 세방과 케이씨티시가 보세운송(중량물) 입찰 이외에 새롭게 보세운송(부산)과 보세운송(인천) 2건의 입찰에 추가로 입찰참여사로 지명된 사실을 알게 되었다. 22 세방 ○○○ 과장은 보세운송(중량물) 입찰의 경우 케이씨티시가 그간 업무 노하우 등으로 경쟁력이 있어 세방이 낙찰될 확률은 낮은 반면, 보세운송(부산) ㆍ 보세운송(인천) 입찰은 케이씨티시와 세방이 새롭게 지명된 만큼 세방도 낙찰될 가능성이 있다고 판단하였다. 23 이에 두산엔진으로부터 견적 제출 요청 이메일을 수령하고 며칠 후 케이씨티시 ○○○ 차장에게 유선 연락을 통해 보세운송(부산), 보세운송(인천) 2건의 입찰에서 세방이 낙찰될 수 있도록 도움을 요청하였다. 24 세방 ○○○ 과장의 요청에 따라, 케이씨티시 ○○○ 차장은 보세운송(중량물) 입찰은 종전과 같이 케이씨티시가 낙찰받을 수 있도록 세방이 케이씨티시보다 높은 가격으로 투찰을 하고, 대신 보세운송(부산), 보세운송(인천) 2건의 입찰은 세방이 낙찰받을 수 있도록 케이씨티시가 세방보다 높은 가격으로 투찰하는 것으로 합의를 하였다. 25 이후 세방 ○○○ 과장과 케이씨티시 ○○○ 차장은 최종 투찰일 이전에 각자가 산출한 투찰단가를 서로 공유하면서 사전에 합의한 내용대로 보세운송(중량물) 입찰은 세방이 케이씨티시보다 높은 가격으로, 보세운송(부산), 보세운송(인천) 2건의 입찰은 케이씨티시가 세방보다 높게 투찰가격을 작성하여 두산엔진에 제출하였다. 26 투찰 결과를 살펴보면, 3건의 입찰에서 피심인들 모두 사전에 합의한 대로 투찰하였으며 보세운송(중량물) 입찰은 케이씨티시가 낙찰자로 선정되었으나, 보세운송(부산) ㆍ 보세운송(인천) 2건의 입찰은 합의에 가담하지 않은 다른 입찰참여사가 세방보다 낮은 가격을 제출함에 따라 세방은 낙찰자로 선정되지 못하였다. 27 이러한 사실은 아래 <표 4>의 이 사건 입찰 결과 및 세방 ○○○의 진술조서(소갑 제2-1호증), 케이씨티시 ○○○의 진술조서(소갑 제2-2호증) 등을 통하여 인정되며, 피심인들도 심의 과정에서 이를 인정하였다. <표 4> 보세운송 용역 입찰 결과 (단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678847" alt="이유 6번째 이미지" ></img><각주>8</각주>나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 2) 법리 28 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 29 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>9</각주>30 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 의미한다. '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 31 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 32 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 33 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>10</각주>34 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>11</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 35 위 2. 가.의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 두산엔진이 2016. 11. 21. 발주한 보세운송 용역 3건의 입찰에 대해 사전에 낙찰예정자, 들러리사 및 품목별 투찰가격까지 사전에 합의한 사실이 인정되는 바, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 36 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점에 비추어 볼 때 경쟁제한성이 명백히 인정된다. 37 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 품목별로 사전에 합의된 낙찰예정자가 낙찰받기 위한 의도로 낙찰예정자, 들러리 사업자 및 투찰가격 등을 사전에 결정하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 38 둘째, 이 사건 입찰에서 피심인들의 합의가 없었다면 각자 자신의 영업능력, 경영상태, 기술력 등을 종합적으로 고려하여 독자적으로 투찰가격을 결정하여 각 입찰 시장에서 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없는 점 등을 고려할 때, 이 사건 공동행위로 인해 발주자의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태가 초래되었다. 4) 소결 39 피심인들의 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 40 피심인들이 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과한다. 다만, 이 사건 입찰을 발주한 두산엔진의 사명이 2018. 6. 8. 에이치에스디엔진으로 변경되었으므로 시정조치의 실익을 확보하기 위하여 에이치에스디엔진이 발주하는 보세운송 용역 입찰에 대해 시정조치 하기로 한다. 나. 과징금 부과 41 피심인들의 이 사건 공동행위가 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항의 [별표 2] 및 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>12</각주>Ⅲ. 2. 다. (1)의 규정에 따라 피심인들에게 다음과 같이 과징금을 부과한다. 1) 산정기준 가) 관련매출액 42 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)은 입찰담합에 대하여 낙찰이 되어 계약이 체결된 경우에는 계약금액을, 낙찰은 되었으나 계약이 체결되지 아니한 경우에는 낙찰금액을, 낙찰이 되지 아니한 경우에는 예정가격(예정가격이 없는 경우에는 응찰금액)을, 예상물량만 규정된 납품단가 입찰의 경우에는 심의일 현재 실제 발생한 매출액을 당해 입찰담합에 참여한 각 사업자의 관련매출액으로 본다고 규정하고 있다. 43 이 사건 입찰은 예상물량에 대한 납품단가를 곱한 총액 계약방식으로 보여지긴 하나, 보세운송(중량물) 입찰 계약서(소갑 제1-4호증)에 계약금액은 예상금액이며 실제 수행물량 별로 정산을 통해 지급액이 결정된다고 명시되어 있다. 44 따라서 이 사건 입찰은 예상물량만 규정된 납품단가 입찰 방식으로 보아 실제 발생한 매출액을 피심인들의 관련매출액으로 보는 것이 타당하며, 이 사건 입찰 3건의 품목 중 보세운송(중량물) 입찰 건에 대해서는 낙찰자인 케이씨티시의 이 사건 심의일 현재까지의 매출액을 피심인들의 관련매출액으로 정한다. 45 다만, 보세운송(부산), 보세운송(인천) 입찰 건에 대해서는 피심인들이 모두 탈락하였으며 발주처인 두산엔진의 예정가격도 산정된 바 없으므로 낙찰예정자인 세방의 응찰금액을 피심인들의 관련매출액으로 정한다. 46 이에 따른 이 사건 입찰 품목별 피심인들의 관련매출액은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 입찰 품목별 피심인들의 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678849" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 47 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호의 공동행위로서, 과징금고시 [별표] 세부평가 기준표상 3% 이상 5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당하나, 이 사건 공동행위가 수 년에 걸쳐 실행된 것이 아닌 일회성 입찰 담합인 점, 이 사건 입찰이 공공기관이 아닌 민간 기업이 발주한 입찰이며 발주처의 지명을 받아야 비로소 입찰에 참여가 가능하여 입찰 자체에 어느 정도 경쟁제한성이 내재되어 있는 점, 이 사건 입찰이 3개 품목에 한정되어 피심인들이 취한 부당이득의 규모나 발주처가 입은 피해규모가 상당하다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 과징금 고시 Ⅳ. 1.의 단서규정을 적용하여 이 사건 공동행위를 '중대성이 약한 위반행위’로 보고, 2%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 48 산정기준은 위 3. 나. 1) 가)의 관련매출액에 위 3. 나. 1. 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 피심인들이 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 건에 대하여는 들러리 사업자의 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 49 이에 따른 피심인별 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678851" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 50 과징금고시 Ⅳ. 2. 나. (1)<각주>13</각주>은 과거 5년간 1회 이상 법 위반으로 조치를 받고 위반횟수 가중치의 합산이 2점 이상인 경우에는 2회 조치부터 산정기준을 가중할 수 있도록 규정하고 있다. 51 피심인들에 대하여 위반행위의 횟수에 의한 조정 사항이 있는지 살펴보면 다음과 같다. 피심인 세방은 과거 5년간<각주>14</각주>공정거래위원회로부터 법 위반으로 경고 이상의 조치를 받은 횟수가 4회로 위반횟수 가중치의 합산이 10.5점이고, 피심인 케이씨티시는 동 기간 동안 공정거래위원회로부터 법 위반으로 경고 이상의 조치를 받은 횟수가 1회로 위반횟수 가중치의 합산이 2.5점이다. 52 이에 따라 피심인 세방에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 2. 나. (1) (가) 규정에 따라 산정기준에서 100분의 80을 가중하고 피심인 케이씨티시에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 2. 나. (1) (라) 규정에 따라 산정기준에서 100분의 10을 가중한다. 53 이에 따른 피심인별 1차 조정 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 1차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678853" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 3) 2차 조정 54 피심인들 모두 조사 단계부터 위원회의 심의 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점이 인정되므로, 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가) 규정에 따라 피심인들에 대하여 각 1차 조정 산정기준에서 100분의 20을 감경한다. 55 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678835" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 56 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 57 이에 따른 피심인별 최종 부과과징금은 아래 <표 9>와 같다. <표 9> 피심인별 부과과징금 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678837" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 4. 결론 58 피심인들의 위 2. 가.항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.