두산중공업 주식회사 발주 중량물 운송 사업자 선정 입찰 관련 5개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 동방, 세방 주식회사, 씨제이대한통운 주식회사, 주식회사 케이씨티시, 주식회사 한진은 화물운송사업 등을 영위하는 자로서 법 제2조 제1호의 사업자에 해당한다.<각주>1</각주>2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다.<표 1> 피심인 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527925" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 나. 시장 구조 및 실태 1) 중량물 운송 시장의 개요 3 변압기 등 발전소 기자재, 석유화학공장의 기자재, 선박 블록 및 중공업용의 각종 타워 등과 같이 부피와 질량이 큰 화물을 중량물이라 하고, 이러한 중량물을 트랜스포터, 바지(Barge)선 및 크레인 등 전문 운송장비와 인력을 통해서만 운송하는 것을 중량물 운송이라 한다. 4 이러한 중량물 운송에는 자가추진 모듈트레일러(SPMT, Self-propelled modular transporter), 모듈트레일러(MT, Module Trailer), 트레일러(Trailer) 및 바지선 등과 같은 특수한 장비와 기술, 인력 등이 필요하다. <그림 1> SPMT 및 모듈트레일러를 이용한 중량물 운송 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527941" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 5 중량물 운송은 트랙터 및 모듈트레일러 등을 이용한 육지의 도로를 통해 운송하는 육송, 바지선을 이용하는 해송 및 육송과 해송 모두 포함된 복합운송 등으로 나뉘는데, 중량물 운송은 부피나 무게 때문에 통상 육송보다는 해송 내지 복합운송 형태의 운송이 많다. 6 해송의 경우, 중량물 운송사업자가 자체적으로 보유하는 바지선을 이용하기도 하나, 바지선을 보유하고 있는 선사와의 업무 제휴를 통해 이루어지는 경우가 많다. 또한 해송을 위해서는 중량물을 배에 선적할 때까지 중량물 및 특수 장비를 대기할 수 있는 장소 등이 확보되어야 하므로 중량물 운송사업자는 부두를 보유하는 등 주요 항만과 배후부지 등의 인프라 시설을 확보하고 있다. 2) 중량물 운송 시장의 특성 7 중량물 운송에는 특수한 장비, 인력 및 수행 실적이 중요하고, 주요 항만과 배후부지 등과 같은 인프라 시설의 확보도 중요하다는 점에서 신규업체의 시장진입이 용이하지 않다. 8 국내에서 중량물 운송을 수행할 수 있는 업체는 피심인들, 주식회사 ○○(이하 '(주)○○’이라 한다), 주식회사 △△ 및 □□ 주식회사 등이다. 이 중 동방, 세방은 1990년 전후로 앞서 살펴본 특수 장비를 도입하여 선박 블록, 발전소 기자재 등을 위주로 중량물 운송을 수행하였고, 씨제이나 케이씨티시 등은 2000년대 이후부터 중량물 운송 시장에 진입하여 기존 업체들과 경쟁하고 있다. 다. 이 사건 입찰현황 9 이 사건 입찰은 ① 태안화력발전소 IGCC<각주>2</각주>기자재 운송 입찰 (이하 '태안 입찰’), ② 탐라 해상풍력발전소 기초구조물 운송 입찰 (이하 '탐라 입찰’), ③ 강릉 안인화력발전소 기자재 운송 입찰(이하 '강릉 입찰’), ④ 서남해 해상풍력발전소 상부구조물 운송 입찰(이하 '서남해 입찰’), ⑤ 한빛원자력발전소 3, 4호기 증기발생기 및 기타 품목 납품 운송 입찰(이하 '한빛 입찰’)로 총 5건이다. 10 이 사건 입찰 건들은 두산중공업 주식회사<각주>3</각주>가 수주한 사업과 관련한 운송업체 선정을 위해 발주한 것으로서, 두산중공업은 지명한 입찰참가자에 대하여 입찰설명회를 실시하였다. 이 후 지정한 양식을 제출기한 내에 제출하고 가장 낮은 금액을 투찰한 업체를 최종 낙찰자로 선정하거나, 운영하는 전자입찰시스템을 통하여 견적금액을 투찰하고 최저가를 투찰한 업체를 최종 낙찰자로 선정하는 방식으로 입찰을 진행하였다. 11 이 사건 전체 입찰 내역은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 이 사건 입찰 내역 (단위 : 천 원, 부가세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527943" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>4</각주>2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위 개요 12 피심인들은 2013. 2. 4. 부터 2017. 8. 17. 까지 두산중공업에서 발주한 총 5건의 중량물 운송사업자 선정 입찰에 참가하면서, 입찰 건별로 사전에 유선연락 등을 통해 낙찰예정자 및 투찰가격을 합의한 사실이 있으며, 그 전체 입찰 내역은 위 <표 2>와 같다. 2) 구체적 행위사실 가) 태안 입찰 (1) 합의의 배경 13 피심인 동방은 태안화력발전소 내 부두의 화물 하역권을 보유하고 있어 당해 입찰을 다른 업체가 수주할 경우 그 업체는 동방에게 하역료를 지불해야 하므로, 동방은 당해 입찰에서 경쟁사업자보다 단가 경쟁력을 갖춘 상황이었다. 그럼에도 불구하고 동방은 공동행위를 통해 가격 경쟁으로 인한 저가 수주를 방지하고자 하였다. (2) 합의의 성립 및 실행 14 피심인 동방 및 한진은 두산중공업이 2013. 1. 23. 발주한<각주>5</각주>당해 입찰에서 사전에 동방을 낙찰예정자로 한진을 들러리 사업자로 하기로 합의하였다. 15 동방의 조○○는 현장설명회에 참석하면서, 세방, 씨제이, 케이씨티시 및 한진이 입찰참가자로 지명받은 사실을 알게 되었고, 설명회 장소를 나오면서 한진의 안○○에게 들러리 입찰 참가 요청을 하였다. 이에 한진의 안○○은 자사가 중량물 운송 분야의 후발주자로서 당해 입찰의 업무를 수행하기 어렵다고 판단하여, 그 요청을 수락하였다. 16 이에 따라 동방의 이●●는 투찰 전 한진의 안○○에게 유선으로 연락하여 그 투찰가격을 알려주고, 한진은 그보다 높은 금액으로 투찰함으로써 합의를 실행하였다. 한진과 동방이 합의에 따라 입찰에 참가한 내역은 <표 3>과 같다. <표 3> 태안 입찰 담합 실행 내용<각주>6</각주>(단위: 원, 부가세 제외)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527945" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 17 태안 입찰을 위탁받은 두산중공업 그룹 내 전문 포워더<각주>7</각주>인 ▲▲▲은 최저가를 투찰한 동방과 운송물량 조정에 따른 감액을 반영하여 최종 계약금액 510,000,000원에 계약을 체결하였다. 나) 탐라 입찰 (1) 합의의 배경 18 당해 입찰은 피심인 동방이 사전에 수주한 입찰과 연계되는 작업<각주>8</각주>으로 동방은 그 업무 연속성으로 인한 단가 경쟁력을 갖춘 상황이었다. 그럼에도 불구하고 동방은 공동행위를 통해 가격 경쟁으로 인한 저가 수주를 방지하고자 하였다. (2) 합의의 성립 및 실행 19 피심인 동방, 세방 및 씨제이는 두산중공업이 2015. 4. 17. 발주한 당해 입찰에서 사전에 동방을 낙찰예정자로 하기로 합의하였다. 20 동방의 이●●는 입찰설명회에 참석하면서 세방, 씨제이, 케이씨티시 및 한진이 입찰참가자로 지명 받은 사실을 알게 되었고, 이를 같은 회사 조○○에게 보고하였다. 동방의 조○○는 세방의 이▲▲ 및 씨제이의 한△△에게 유선으로 당해 입찰과 관련하여 만나서 논의할 것을 제안하였고, 이들은 제안을 수락하였다. 조○○는 아래 <그림 2>와 같이 물량을 하불해주는 조건으로 동방이 당해 입찰을 낙찰받도록 도움을 요청하였고, 이▲▲과 한△△는 그 요청을 수락하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527913" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527915" alt="이유 6번째 이미지" ></img> <그림 2> 이익 배분을 입증하는 세금계산서 등 자료 일부 발췌(소갑 제1-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527947" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527917" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 21 이에 따라 동방의 이●●는 투찰 전 세방 및 씨제이의 담당자에게 유선으로 연락하여 그 투찰가격을 알려주고, 세방 및 씨제이는 그보다 높은 금액으로 투찰함으로써 합의를 실행하였다. 동방, 세방 및 씨제이가 합의에 따라 입찰에 참가한 내역은 <표 4>와 같다. <표 4> 탐라 입찰 담합 실행 내용<각주>9</각주>(단위: 원, 부가세 제외)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527949" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 22 두산중공업은 동방과 물량변경을 반영하여 최종 547,800,000원에 계약을 체결하였다. 다) 강릉 입찰 (1) 합의의 배경 23 피심인 동방은 당해 입찰의 입찰설명회에 참석하여 당해 입찰에 지명된 업체가 동방과 씨제이 두 업체임을 인지하였다. 이에 씨제이의 협조를 얻는다면 가격 경쟁으로 인한 저가 수주를 방지할 수 있다고 판단하였다. (2) 합의의 성립 및 실행 24 피심인 동방과 씨제이는 두산중공업이 2015. 8. 19. 발주한 당해 입찰에서 사전에 동방을 낙찰예정자로 하기로 합의하였다. 25 동방의 조○○ 및 이●●와 씨제이의 한△△ 및 김▽▽은 수차례 만남을 통하여 동방과 씨제이가 4:6의 비율로 이익을 배분하는 조건으로 동방을 낙찰예정자로 하기로 합의하였다.<각주>10</각주>26 동방의 이●●는 1차 및 2차 입찰 투찰 전에 씨제이의 김▽▽과 유선으로 연락하여 투찰할 금액을 논의하였고, 양사의 담당자는 합의한 대로 동방이 낙찰받을 수 있도록 투찰하여 그 합의를 실행하였다. 동방과 씨제이가 합의에 따라 입찰에 참가한 내역은 <표 5>와 같다. <표 5> 강릉 입찰 담합 실행 내용<각주>11</각주>(단위: 천원, 부가세 제외)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527951" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>12</각주>27 두산중공업은 동방과 2차례 가격협상 후 최종 금액 8,051,980,000원으로 계약을 체결하였다.<각주>13</각주>라) 서남해 입찰 (1) 합의의 배경 28 당해 입찰은 피심인 동방이 사전에 수주한 입찰과 연계되는 작업<각주>14</각주>으로 동방은 그 업무 연속성으로 인한 단가 경쟁력을 갖춘 상황이었다. 그럼에도 불구하고 동방은 공동행위를 통해 가격 경쟁으로 인한 저가 수주를 방지하고자 하였다. (2) 합의의 성립 및 실행 29 피심인 동방, 케이씨티시 및 한진은 두산중공업이 2017. 7. 12. 발주한 당해 입찰에서 사전에 동방을 낙찰예정자로 하기로 합의하였다. 30 동방의 이●●는 입찰설명회에 참석하면서 세방, 씨제이, 케이씨티시 및 한진이 함께 입찰참가자로 지명받은 사실을 인지하였다. 동방의 이●●는 케이씨티시의 설○○에게 유선으로 동방이 낙찰받도록 요청하였고, 설○○은 이를 수락하였다. 또한 이●●는 투찰일에 한진의 안○○에게 전화하여 동방의 투찰가격을 알려주면서 한진의 투찰가격을 물었고, 이에 안○○은 한진의 투찰가격이 동방의 투찰가격보다 더 높다는 사실을 알려주었다.<각주>15</각주>31 동방의 이●●는 투찰 전에 케이씨티시와 한진의 담당자에게 동방의 투찰가격을 알려주었고, 케이씨티시와 한진은 동방보다 높은 금액으로 투찰함으로써 합의를 실행하였다. 동방, 케이씨티시 및 한진이 합의에 따라 입찰에 참가한 내역은 <표 6>과 같다. <표 6> 서남해 입찰 담합 실행 내용<각주>16</각주>(단위: 원, 부가세 제외)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527953" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 32 서남해 입찰을 위탁받은 외부 전문 포워더인 ◇◇◇는 최저가를 투찰한 동방과 하역비 단가를 조정하여 최종 계약금액 813,431,904원에 계약을 체결하였다. 마) 한빛 입찰 (1) 합의의 배경 33 당해 입찰은 피심인 동방이 사전에 수주한 입찰과 연계되는 작업<각주>17</각주>으로 동방은 그 업무 연속성으로 인한 단가 경쟁력을 갖춘 상황이었다. 그럼에도 불구하고 동방은 공동행위를 통해 가격 경쟁으로 인한 저가 수주를 방지하고자 하였다. (2) 합의의 성립 및 실행 34 피심인 동방, 세방 및 케이씨티시는 두산중공업이 2017. 7. 31. 발주한 당해 입찰에서 사전에 동방을 낙찰예정자로 하기로 합의하였다. 35 동방의 이●●는 입찰설명회에 참석하면서 세방, 씨제이 및 케이씨티시가 입찰참가자로 지명받은 사실을 인지하였다. 이에 동방의 이●●는 유선 연락 및 만남을 통하여 세방의 김◎◎ 및 케이씨티시의 문○○에게 동방이 낙찰 받도록 요청하였다. 이에 세방 및 케이씨티시는 그 요청을 수락하여 아래 <그림3>과 같이 동방, 세방 및 케이씨티시가 3:3.5:3.5의 비율로 물량을 하불하는 조건으로 동방을 낙찰예정자로 합의하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527919" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527921" alt="이유 13번째 이미지" ></img> <그림 3> 물량배분을 입증하는 세금계산서 등 자료 일부 발췌 (소갑 제1-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527955" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527923" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 36 동방의 이●●는 투찰일 전에 세방과 케이씨티시의 담당자에게 들러리로 입찰에 참가할 금액을 안내하였고, 이들은 동방이 제시한 금액대로 실제 투찰하여 합의를 실행하였다. 동방, 세방 및 케이씨티시가 합의에 따라 입찰에 참가한 내역은 <표 7>과 같다. <표 7> 한빛 입찰 담합 실행 내용<각주>18</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121527927" alt="이유 16번째 이미지" ></img>(단위: 천원, 부가세 제외) 37 한빛 입찰을 위탁받은 외부 전문 포워더인 ◇◇◇는 최저가를 투찰한 동방과 부자재 육상운송 물량을 추가하여 300,863,000원에 계약을 체결하였다. 3) 근거 38 이와 같은 사실은 두산중공업의 태안 입찰 자료(심사보고서 소갑 제3-2호증<각주>19</각주>), 탐라 입찰 자료(소갑 제3-3호증), 강릉 입찰 자료(소갑 제3-4호증), 서남해 입찰 자료(소갑 제3-5호증), 한빛 입찰 자료(소갑 제3-6호증), 동방 조○○ 및 이●● 진술조서(소갑 제2-1호증), 세방 이▲▲ 김◎◎ 진술조서(소갑 제2-2호증), 씨제이 김▽▽ 한△△ 진술조서(소갑 제2-3호증), 케이씨티시 문○○ 설○○ 진술조서(소갑 제2-5호증), 한진 안○○ 진술조서(소갑 제2-4호증), 탐라 입찰 물량 하불 증거자료(소갑 제1-1호증), 한빛 입찰 물량 하불 증거자료(소갑 제1-3호증) 등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 39 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 40 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>20</각주>41 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다.<각주>21</각주>(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 42 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 43 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 44 당해 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>22</각주>45 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>23</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 46 위 2. 가.에서 인정한 사실 및 근거와 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면 피심인 동방, 세방, 씨제이, 케이씨티시 및 한진은 2013년 2월부터 2017년 8월까지 실시된 5건의 입찰에 대하여, 각 입찰 건마다 유선 연락 등을 통하여 동방을 낙찰예정자로 미리 정하고 그 투찰가격 등을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정된다. 이러한 의사의 합치는 입찰에서 낙찰자, 투찰가격, 낙찰가격 등을 결정하는 행위이므로 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 47 피심인들은 이 사건 입찰 5건에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 들러리 참여 및 투찰가격 등을 합의하여 실행하였다. 이러한 행위는 입찰과정에서 자유로운 가격경쟁을 제한하고 당해 입찰에서 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것이 분명하므로 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한효과가 큰 경성 공동행위<각주>24</각주>이다. 4) 소결 48 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 49 향후 이 사건 각 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인들에게 시정조치를 부과한다. 또한 이 사건 각 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>25</각주>에 따라 과징금을 부과한다.