마산어시장사업협동조합의 사업자단체금지행위에 대한 건 관련 이의신청에 대한 건

1. 원심결의 내용 및 이의신청의 적법성 가. 원심결의 내용 1 이의신청인은, 2009. 8. 25. 임시이사회에서 매일 kg당 전어가격을 정하여 안내방송을 통해 구성사업자에게 통지하고, 이 가격을 지키지 아니한 구성사업자에게는 해수의 공급을 중단하기로 결의하였다. 2 이후, 이의신청인은 전어 성수기인 2009년 9월부터 같은 해 10월까지, 2010년 8월부터 같은 해 10월까지 마산어시장 내 안내방송을 통해 구성사업자에게 매일 kg당 전어가격을 통지하고, 이 가격을 지키지 않을 경우에 해수공급을 중단하는 불이익을 가할 수 있다는 내용을 통지하였다. 3 또한 이의신청인은 2010. 7. 13. 제2차 각 지구별추진위원회 및 임원정기모임에서 1인당 양념가격을 인상하기 위해 마산어시장 내 각 업소를 대상으로 설문조사를 실시하기로 결의하였고, 설문조사 결과에 따라 이의신청인은 1인당 양념가격을 2010. 8. 1.부터 기존 3천원에서 4천원으로 인상하도록 안내하는 포스터를 제작하여 구성사업자에게 배포하였다(이하 '원사건 행위’라 한다). 4 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 이의신청인의 원사건 행위가 법 제26조 제1항 제1호의 규정에 위반된다고 판단하여 <별지> 기재와 같이 시정명령(향후 금지명령, 구성사업자 서면통지명령) 및 과징금 납부명령을 의결하였다(위원회 2011. 5. 4. 제1소회의 의결 제2011-054호). 나. 이의신청의 적법성 5 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제53조 제1항에 위원회의 처분에 대한 이의신청은 처분의 통지를 받은 날부터 30일 이내에 할 수 있도록 규정되어 있는 바, 이의신청인은 2011. 5. 13. 처분의 통지를 받았고, 이의신청인은 이로부터 30일 이내인 2011. 6. 13.(공휴일 익일) 위원회에 이의신청서를 제출하였으므로 이 사건 이의신청은 적법하다. 2. 이의신청인의 주장에 대한 판단 가. 이의신청인의 주장 1) 원사건 행위는 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위로 볼 수 없음 6 이의신청인은 전어의 공동판매 등을 하고 있지 않아 스스로 가격을 결정하지 않으며, 2차 도매상 및 구성사업자에게 일일 전어가격을 문의하여 소비자를 대상으로 안내방송을 하였던 것에 불과하고, 1인당 양념가격 인상과 관련하여서도 구성사업자들이 현재 가격이 비현실적이라는 이유로 가격인상을 제안함에 따라 설문조사 결과를 토대로 1,000원 인상 안내 포스터를 제작ㆍ배포한 것이므로 사업자단체의 의사로서 가격을 결정한 행위로 볼 수 없다고 주장한다. 2) 원사건 행위는 마산어시장 내 구성사업자의 비율, 소비자 후생증대 효과 등을 감안할 때 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 해당하지 아니함 7 이의신청인은, 마산어시장 내 활어횟집 수(노점 포함)는 300여개 정도인데 구성사업자 수는 폐업 등으로 77명뿐이므로 마산어시장 내 구성사업자의 비율은 약 25.6%에 불과한 점, 대부분의 사업자(구성사업자의 2/3 정도, 모든 비구성사업자)가 접시 단위로 전어를 판매하고 있어 이의신청인이 통지한 kg 단위의 전어가격은 구성사업자의 가격결정에 영향을 미치는 것으로 보기 어려운 점, 마산어시장 내 활어횟집의 약 70%에 대해서는 이의신청인이 해수를 공급하고 있지 않아 이의신청인의 마산어시장 내 영향력이 미미한 것으로 볼 수 있는 점, 소비자에게 일일 전어가격을 안내방송으로 알려줌으로써 소비자후생증대 효과를 기대할 수 있는 점 등을 들어 원사건 행위를 부당하게 경쟁을 제한한 행위로 볼 수 없다고 주장한다. 3) 이의신청인의 재정상황, 부과기준율 등에 비추어 과징금 산정이 부당함 8 이의신청인은, 구성사업자로부터 받는 회비와 해수관리비용이 주요수입원으로서 2009년, 2010년 결산시 잉여금은 약 140만원 정도에 불과하고 직원들에 대한 4대 보험 가입도 제대로 하지 못하고 있는 등 재정상황을 감안할 때 원심결에서 부과된 과징금 16백만 원은 과중하며, 원사건 행위의 내용 등에 비추어 보더라도 '매우 중대한 위반행위’의 부과기준율(50%)를 적용하여 원심결의 과징금액을 산정한 것은 가혹하다고 주장한다. 나. 판단 1) 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위로 볼 수 없다는 주장 관련 9 법 제26조 제1항 제1호의 '사업자단체금지행위’는 사업자단체가 부당하게 경쟁을 제한하는 법 제19조 제1항 각 호에 규정된 행위를 할 것을 결정하고 사업자단체 구성원 간에 그 사업자단체의 의사결정을 준수하여야 한다는 공동인식이 형성됨으로써 성립한다고 할 것이고, 사업자단체의 구성원이 사업자단체의 의사결정에 따른 행위를 실질적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다(대법원 2006. 11. 24. 선고 2004두10319 판결). 10 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의, 간부회의 등 그 형식에 구애됨이 없이 실질적으로 단체로서의 활동에서 기인한 결의, 결정 등의 형태로 나타난다. 11 다음과 같은 점을 고려할 때 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하지 않았다는 이의신청인의 주장에 대해서는 원심결과 달리 볼 이유가 없다. 12 첫째, 이의신청인은 2009. 8. 25. 임시이사회에서 kg당 전어가격을 정하여 매일 방송하기로 결의하고, 일일시세에 일정 이윤을 가산하여 정한 kg당 전어가격과 함께 위반시 해수공급 중단 등의 제재내용을 안내방송을 통해 구성사업자에게 통지하였는 바, 일반적으로 사업자단체의 구성사업자 간에는 단체의 의사결정을 준수해야 한다는 공동인식이 형성되어 있는 점으로 미루어 볼 때 사업자단체의 의사에 의한 가격결정이 존재하였고, 이것이 구성사업자의 전어판매가격 결정에 영향을 미쳤음이 명백하다. 13 둘째, 이의신청인은 2010. 7. 13. 개최한 '제2차 각 지구별추진위원회 및 임원정기모임’에서 1인당 양념가격 인상에 대해 논의하면서 구성사업자 등에 대한 설문조사 결과를 토대로 그 인상범위를 정하기로 결의하였는 바, 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 있었던 것으로 인정할 수 있으며, 1인당 양념가격 인상안내 포스터의 제작ㆍ배포는 사업자단체의 가격 결정을 구성사업자에게 '통지’하는 행위에 불과하다. 2) 마산어시장 내 구성사업자의 비율, 소비자 후생증대 효과 등을 감안할 때 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 해당하지 않는다는 주장 관련 14 다음과 같은 점을 고려할 때 원사건 행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 행위에 해당하지 않는다는 이의신청인의 주장에 대해서는 원심결과 달리 볼 이유가 없다. 15 첫째, 이의신청인은 원심결 심의시에도 이의신청 내용과 동일하게 마산어시장 내 활어횟집수가 300여개라고 하면서 구성사업자의 비율이 크지 않다고 주장한 바 있으나 원심결에서 살펴본 바와 같이 창원시청 자료, 마산어시장 홈페이지 자료에 의거하여 마산어시장 내 활어횟집수를 약 150개<각주>1</각주>로, 달리 원심결 당시 마산어시장 내 구성사업자의 비율을 산정함에 있어 사실오인이나 위법, 부당하다고 볼 만한 사유는 발견되지 않는다. 16 둘째, 이의신청인의 주장대로 마산어시장내 활어횟집수가 300여개이고, 이중 77개만 이의신청인의 구성사업자여서 마산어시장 내에서 구성사업자의 비율이 25.6%에 해당한다 하여도, 구성사업자들이 마산어시장 내 전어판매와 관련하여 주도적인 위치를 점하는 것으로 보이고, 결의사항 위반시 해수공급중단 등 효과적인 제재수단을 보유하고 있는 점에 비추어 보면 그 경쟁제한의 정도가 크지 않다고 보기 어렵다. 17 셋째, 구성사업자의 대부분이 kg단위로 전어를 판매하지 않는다 해도, 이의신청인이 결정한 kg당 전어가격은 구성사업자의 가격결정과 관련하여 기준가격<각주>2</각주>으로 작용할 것이므로 경쟁제한성이 크지 않다고 할 수 없다. 18 넷째, 이의신청인의 2009. 8. 25. 임시이사회 회의록<각주>3</각주>에서 볼 수 있듯이 이의신청인이 정한 가격을 준수하도록 하기 위해 자신의 해수공급권을 통한 제재수단 외에 다른 해수공급업체의 협조를 구하기로 결의하였던 점 등을 볼 때 이의신청인의 영향력은 결코 미미하다고 할 수 없다. 19 다섯째, 이의신청인의 일일 전어가격 방송행위는 전어를 구매하려는 소비자에 대한 정보제공 측면이 있어 소비자에게 어느 정도 이익이 될 수도 있으나, 소비자에 대한 참조에서 더 나아가 근본적으로는 구성사업자의 전어판매 가격을 결정함으로써 전어판매가격 인하 여지를 차단한 행위이므로 사업자단체의 가격결정행위 성립을 방해하지 아니한다. 3) 이의신청인의 재정상황, 부과기준율 등에 비추어 과징금 산정이 부당하다는 주장 관련 20 먼저, 이의신청인의 재정상황과 관련하여서는 원심결 당시 이의신청인이 회비 및 해수비 수입으로만 운영하고 있는 점, 이의신청인의 현실적 부담능력이 부족한 점 등을 고려하여 임의적 조정과징금의 80%를 감경한 바 있으므로 이의신청인의 주장은 이유 없다. 21 다만, 부과기준율 적용과 관련하여서는 다음과 같은 점을 종합적으로 고려할 때 '중대한 위반행위’의 부과기준율(30%)을 적용하여 과징금액을 산정하는 것이 타당하다고 판단된다. 22 첫째, 이의신청인이 kg당 전어가격을 결정하여 이를 마산어시장 내 안내방송을 통해 알린 것은 구성사업자 뿐만 아니라 소비자에 대해서도 가격정보를 인지하게 함으로써 결과적으로 구성사업자 등 전어판매업자로 하여금 폭리를 취하지 못하도록 하는 측면도 있다. 23 둘째, 마산어시장 내 전어 판매가격이 동일하지 않아 민원이 계속 제기되고 있어 이에 대한 해소 차원에서 이의신청인이 안내방송을 하게 된 것으로 보이는 측면도 있으며<각주>4</각주>, 이와 같이 안내방송을 한 기간도 전어성수기 등 단기간에 그치고 있다. 24 셋째, 이의신청인이 1인당 양념가격을 결정한 것은 구성사업자의 적극적 요구에 의해 이루어진 측면이 크고, 위반행위의 파급효과가 마산어시장 내에 국한된 것으로 보인다. 25 이에 따라 이의신청인에게 부과할 과징금액을 산정해 보면, 이의신청인의 2010년도 연간예산액 148,370,000원에 30%를 곱하여 산정한 기본과징금은 44,511,000원이고, 위반행위 기간이 1년 초과 2년 이내에 해당하므로 의무적 조정과징금은 기본과징금의 100분의 10에 해당하는 금액을 가산한 48,962,100원이다. 26 이의신청인에게 임의적 조정과징금 단계에서의 조정사유는 인정되지 아니하므로 임의적 조정과징금은 의무적 조정과징금과 동일하게 유지하고, 부과과징금 단계에서의 감경율은 원심결에서 적용한 임의적 조정과징금에서 80%를 감경한 것을 그대로 유지하되, 백만 원 미만을 버린 9,000,000원을 부과과징금으로 결정한다. 3. 결론 27 위에서 살펴본 바와 같이, 이의신청인의 주장 중 과징금액 산정과 관련된 주장을 일부 인용하여 원심결의 과징금 16,000,000원을 9,000,000원으로 변경하고, 이의신청인의 나머지 이의신청부분은 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.