모바일메시지서비스 제공사업자 선정사업 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 엘지유플러스, 에스케이브로드밴드 주식회사는 전기통신사업법 제6조에 따라 과학기술정보통신부 장관의 허가를 받은 기간통신사업자로서 이동전화서비스 및 유선통신서비스 등을 제공하고 있으며, 피심인 주식회사 미디어로그, 스탠다드네트웍스 주식회사는 전기통신사업법 제22조 제2항에 따라 과학기술정보통신부장관에게 등록한 특수한 유형의 부가통신역무를 제공하는 자들로서, 각각 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다.<각주>1</각주><각주>2</각주>2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694025" alt="이유 1번째 이미지" ></img> (2018년말 기준, 단위: 백만 원, 명) * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 모바일메시지서비스 시장현황 1) 모바일메시지서비스의 개요 3 모바일메시지서비스<각주>3</각주>는 기업, 공공기관 등의 컴퓨터에서 이동통신사업자의 무선통신망을 통해 사용자의 휴대폰단말기로 문자메시지(SMS, MMS 등)를 전송해주는 것으로, 대표적인 적용사례로는 신용카드 승인, 은행 입출금, 증권거래, 쇼핑주문배송 알림 문자서비스 등이 있으며, 은행ㆍ카드사ㆍ증권사 등 금융기관, 공공기관, 쇼핑몰, 병원 등 다양한 영역에서 활용되고 있다. 4 일반적으로 이러한 모바일메시지서비스를 기업과 행정기관에게 제공하는 부가통신사업자를 '모바일메시지서비스 제공사업자’라고 하며, 모바일메시지서비스 제공사업자는 아래 <그림 1>과 같이 모바일메시지서비스를 이용하려는 기업, 행정기관 내부의 데이터베이스 및 각종 소프트웨어와 자신의 시스템을 연동하고 이를 다시 이동통신사업자의 시스템과 연결하여, 기업 등 고객의 특정 메시지를 휴대폰 단말기를 통해 소비자에게 전달하는 서비스를 제공한다. <그림 1> 모바일메시지서비스 흐름 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694047" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 5 다만, 이 사건 입찰인 모바일메시지서비스 제공사업자 선정사업은 아래 <그림 2>와 같이 메시지서비스 제공사업자의 시스템을 거치지 않고, 국가정보자원관리원과 이동통신사를 직접 연결하여 모바일메시지서비스를 제공하며, 서비스를 이용하는 행정기관에 이용요금 청구 및 납부 등을 수행하는 사업자를 선정하는 사업이다. <그림 2> 이 사건 모바일메시지서비스 개념도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694055" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 모바일메시지서비스의 사업구조 6 기간통신사업자인 이동통신사업자는 모바일메시지사업자와 '기업메시지 전송서비스’에 대한 계약을 체결하고, 과학기술정보통신부에 신고한 기업메시지 전송서비스 이용약관의 요금기준에 따라 무선통신망을 통해 이동통신가입자에게 문자메시지를 발송하는 전송서비스를 제공한다. 이때 특정 이동통신서비스에 가입한 이용자에 대해서는 해당 이동통신사업자만이 문자메시지를 보낼 수 있는바, 기업 등 고객이 특정 이동통신망 가입자에게만 메시지를 보내고자 하는 것이 아닌 이상, 모바일메시지사업자는 국내 모든 이동통신사업자와 전송서비스 계약을 체결하여야 한다. 7 모바일메시지사업자는 크게 무선통신망을 보유한 사업자(엘지유플러스, 케이티)와 무선통신망을 보유하지 않은 일반 모바일메시지사업자(인포뱅크, 다우기술, 삼성에스디에스, 에스케이브로드밴드, 에스케이텔링크, 에스케이네트웍스서비스, 슈어엠, 스탠다드네트웍스 등)로 구분되는 바, 무선통신망을 보유한 엘지유플러스와 케이티는 자신을 제외한 다른 2개 이동통신사와 전송서비스 계약을 체결하고, 일반 모바일메시지사업자는 3개 이동통신사와 모두 전송서비스 계약을 체결하고 있다. 8 한편, 모바일메시지를 직접 생산하지 않고, 모바일메시지사업자로부터 모바일메시지서비스를 1차적으로 구매하여 이를 최종 이용자에게 재판매하는 사업자(미디어로그 등)도 존재한다. 재판매 사업자는 서비스 운영 및 관리에 대해서는 책임을 부담하지 않고, 모바일메시지서비스를 구매하여 별다른 가공 없이 주로 소규모 고객을 위주로 재판매하고 있다. 3) 모바일메시지서비스 시장의 규모 및 점유율 9 모바일메시지서비스 시장은 2018년 기준 전년 대비 1.9% 증가한 약 1조 2,853억 원으로 파악되고 있으며, 모바일메시지사업자들의 전송서비스 이용건수 및 시장점유율 현황은 아래 <표 2>와 같다. 이 중 공공분야 모바일메시지서비스 시장은 전체 시장의 약 4.1% 수준으로, 2018년 현재 약 324억 원 규모로 추정된다.<각주>4</각주><표 2> 모바일메시지사업자의 시장점유율 현황(SMS 기준)<각주>5</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694059" alt="이유 4번째 이미지" ></img>(단위: 백만 건, %) 다. 입찰 현황 1) 입찰 개요 10 행정안전부 국가정보자원관리원을 수요기관으로 하는 모바일메시지서비스 제공사업자 선정사업은 모바일메시지서비스를 이용하는 행정기관에 대해 이용요금 청구 및 납부 등을 수행하는 서비스 제공사업자를 선정하는 사업이다. 모바일메시지서비스 제공사업자로 선정된 업체는 ① 모바일메시지서비스 이용요금 청구 및 납부내역 확인, ② 모바일메시지서비스 이용활성화 지원 역할, ③ 신규 서비스 개발, 구축, 고도화 및 기술지원 역할, ④ 서비스 이용기관 정보(통계정보 포함) 통합 관리, ⑤ 최적의 서비스 환경을 유지하기 위한 서비스 기준 제시 등을 수행하게 된다. 가) 2014년 입찰 11 조달청이 2014. 10. 29.발주한 모바일메시지서비스 제공사업자 선정사업 입찰(이하 '2014년 입찰’이라 한다)은 일반 공개경쟁 입찰 방식으로서 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제42조에 따른 적격심사에 의한 최저가 낙찰제였고, 이동통신사업자와 직접 연동되지 않은 통신재판매 사업자는 입찰에 참여할 수 없으며, 전기통신사업법상의 기간통신사업자 또는 별정통신 사업자만 입찰에 참여할 수 있었다. <표 3> 2014년 안전행정부 모바일메시지서비스 제공사업자 선정사업 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694061" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 나) 2017년 입찰 12 조달청이 2017. 11. 16. 발주한 모바일메세지서비스<각주>6</각주>제공사업자 선정사업 입찰(이하 '2017년 입찰’이라 한다)은 앞서 살펴본 2014년 입찰과 동일한 사업으로 위 사업의 기간만료 이후 신규 사업자를 선정하기 위한 것이었다. <표 4> 2017년 행정안전부 모바일메세지서비스 제공사업자 선정사업 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694065" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 입찰 방식 13 적격심사에 의한 최저가 낙찰제 방식(적격심사제)이란 국고의 부담이 되는 경쟁입찰에서 낙찰자를 선정하기 위한 입찰방식의 하나로서 최저가격으로 입찰한 자부터 차례로 당해계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 결정하는 제도이다.<각주>7</각주>14 계약이행능력심사 평가항목에는 입찰자의 이행실적, 기술능력, 재무상태, 과거 계약이행 성실도 등이 포함된다. 각 발주처에서는 기획재정부의 계약예규(적격심사기준)에서 위임<각주>8</각주>한 범위 내에서 세부심사기준을 정하여 계약이행능력을 심사한다.<각주>9</각주>15 적격심사 입찰은 예정가격 이하의 최저가격으로 입찰한 순으로 해당용역 수행능력, 입찰가격 및 결격사유 등 각 항목에 대한 점수를 합산하여 종합평점이 85점 이상일 경우 낙찰자로 결정된다.<각주>10</각주>16 이때 후순위 입찰자의 종합점수가 선순위 입찰자의 종합점수보다 높다 하더라도 선순위 입찰자의 종합점수가 85점 이상인 경우 적격심사를 통과하여 최종 낙찰자로 결정됨에 따라 후순위 입찰자의 적격심사는 이루어지지 않으며 낙찰에서 배제된다. 3) 입찰 일정 17 이 사건 용역의 입찰 일정은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 이 사건 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694069" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 입찰 결과 18 이 사건 입찰 결과 엘지유플러스는 아래 <표 6>과 같이 2014년 입찰과 2017년 입찰 모두 낙찰자로 최종 결정되었다. 이에 조달청은 엘지유플러스와 2014. 12. 18. 총 계약금액 5,056,318,080원(부가가치세 포함)으로 2014년 입찰에 대한 계약을 체결하였고, 2018. 1. 1. 총 계약금액 11,539,058,250원(부가가치세 포함)으로 2017년 입찰에 대한 계약을 체결하였다. <표 6> 이 사건 입찰의 개찰 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694071" alt="이유 8번째 이미지" ></img> (단위: 원, %, 부가세 포함) 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 19 피심인들은 조달청이 2014. 10. 29. 및 2017. 11. 16. 공고한 모바일메시지서비스 제공사업자 선정사업 입찰 2건에 참여하면서 사전에 낙찰예정자를 정하고 낙찰예정자가 낙찰 받을 수 있도록 들러리로 입찰에 참여하거나 참여하지 않기로 합의하고, 이를 실행하였다. 20 이 사건 입찰 관련 합의 내용을 요약하면 아래 <표 7>과 같다.<각주>11</각주><표 7> 합의 내용 요약<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694029" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 2) 합의 배경 21 엘지유플러스는 2014년 입찰 이전부터 모바일메시지서비스를 제공하고 있었기 때문에 기존 사업자의 지위를 유지하고자 하였다. 이와 같은 상황에서 엘지유플러스는 유력한 경쟁사업자와의 경쟁을 피하고 안정적으로 낙찰을 받고자 하였다. 가) 엘지유플러스와 에스케이브로드밴드 간 합의 배경 22 기존 사업수행자인 엘지유플러스는 모바일메시지 제공사업자 선정사업과 관련하여 케이티와 에스케이브로드밴드를 가장 유력한 경쟁사업자로 인식하였다. 이러한 가운데 케이티가 2014년 입찰과 2017년 입찰에 참여하지 못하거나 참여하지 않을 것으로 판단하고 남은 유력한 경쟁사업자인 에스케이브로드밴드와의 경쟁을 회피하고자 하는 유인이 높았다. 23 에스케이브로드밴드는 자체 분석결과 수익성이 좋지 않고, 회사 정책과도 맞지 않는 등 기존 사업자인 엘지유플러스와의 경쟁보다 낙찰을 도와주고 그 대가를 확보하는 것이 낫다고 판단한 것으로 보인다. 나) 엘지유플러스와 미디어로그ㆍ스탠다드네트웍스 간 합의 배경 24 엘지유플러스는 2014년과 2017년 입찰에서 유력한 경쟁사인 케이티와 에스케이브로드밴드의 불참이 예상되자 유찰을 방지하기 위하여 들러리 업체를 섭외하고자 하였다. 25 2014년 입찰의 들러리사인 미디어로그는 엘지유플러스의 자회사로 엘지유플러스의 상무급 임원이 미디어로그 대표로 재직하는 등 엘지유플러스와 실질적 지배관계에 있어 엘지유플러스의 들러리 참여요청을 거절하기 어려운 지위에 있었다. 26 2017년 입찰의 들러리사인 스탠다드네트웍스는 모바일메시지사업자이면서 동시에 기간통신사업자인 엘지유플러스의 망을 계약하고 이용해야만 하는 사업자로서, 엘지유플러스와 지속적인 사업상의 관계유지가 필요하였다. 3) 구체적 행위사실 가) 2014년 입찰 (1) 합의 내용 (가) 엘지유플러스와 에스케이브로드밴드 간 합의 27 ① 엘지유플러스 김△△ 부장은 에스케이브로드밴드 강◁◁ 매니저로부터 에스케이브로드밴드가 2014년 입찰에 참여하지 않는 대가로 일정 매출액을 지급해달라는 제안을 받았다고 진술하였다. 28 한편 에스케이브로드밴드 강◁◁ 매니저는 엘지유플러스 김△△ 부장으로부터 2014년 입찰에 에스케이브로드밴드가 참여하지 말아달라는 부탁을 받았다고 진술하였다. 29 ② 엘지유플러스 김△△ 부장은 에스케이브로드밴드 강◁◁ 매니저로부터 위와 같은 제안을 받은 뒤 상급자인 김▽▽ 팀장에게, 김▽▽ 팀장은 다시 상급자인 임▼▼ 단장에게 그 사실을 보고하였고, 임▼▼ 단장은 강◁◁ 매니저의 제안을 수락하라는 지시를 하였다. 30 한편 에스케이브로드밴드 강◁◁ 매니저는 엘지유플러스 김△△ 부장으로부터 위와 같은 제안을 받은 뒤 상급자인 에스케이브로드밴드 한◀◀ 팀장에게 그 사실을 보고하였고, 한◀◀ 팀장은 김△△ 부장의 제안을 수락하라는 지시를 하였다. 31 ③ 엘지유플러스 김△△ 부장과 에스케이브로드밴드 강◁◁ 매니저는 각 상급자로부터 상대방의 제안을 수락하라는 지시를 받았다. 이후 엘지유플러스가 에스케이브로드밴드에 지급할 매출액에 대한 구체적인 금액이 확정되지 않아 대가를 지급하는 방법에 대해 서로 논의하였으나, 최종적으로 대가지급은 이루어지지 않은 것으로 판단된다.<각주>12</각주>(나) 엘지유플러스와 미디어로그 간 합의 32 ① 엘지유플러스 김△△ 부장은 에스케이브로드밴드 강◁◁ 매니저와 에스케이브로드밴드가 2014년 입찰에 참여하지 않는 것으로 합의한 뒤, 유찰 방지를 위하여 사업 담당 부서의 박▲▲ 부장에게 엘지유플러스의 자회사인 미디어로그가 들러리로 참여할 수 있는지에 대한 확인을 요청하였다. 33 ② 엘지유플러스 박▲▲ 부장은 김△△ 부장의 요청에 따라 미디어로그 최▷▷ 팀장에게 미디어로그가 들러리로 참여할 수 있는지를 확인해 달라고 하였고, 이후 협의는 김△△ 부장과 미디어로그 최▷▷ 팀장 사이에서 진행되었다. 34 ③ 미디어로그 최▷▷ 팀장은 엘지유플러스 박▲▲ 부장으로부터 들러리 참여 요청을 받은 뒤, 입찰 참여 자격에 대한 내부 검토를 거쳐 들러리 요청을 수락하였다. 35 다만 엘지유플러스는 미디어로그에게 투찰 금액을 전달하지 않았으며, 이와 관련하여 미디어로그 최▷▷ 팀장은 미디어로그가 엘지유플러스로부터 모바일 메시지를 구매하여 재판매하는 사업자이므로 엘지유플러스에 비해 가격 경쟁력이 낮아 투찰금액이 높을 수밖에 없어 굳이 투찰률에 대한 구체적인 논의를 할 필요가 없었다고 진술하였다. (2) 합의 실행 및 결과 36 사전에 합의한 대로 에스케이브로드밴드는 2014년 입찰에 참여하지 않았고, 미디어로그는 2014. 12. 2. 엘지유플러스보다 높은 금액대로 투찰하여 최종적으로 엘지유플러스가 낙찰 받았다. 2014년 입찰 결과는 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 2014년 입찰 개찰결과(소갑 제3-1호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694031" alt="이유 10번째 이미지" ></img><각주>13</각주>37 엘지유플러스는 2014. 12. 18. 조달청과 총 계약금액 5,056,318,080원(부가가치세 포함)으로 2014년 입찰에 대한 계약을 체결하였다. 나) 2017년 입찰 (1) 합의 내용 (가) 엘지유플러스와 에스케이브로드밴드 간 합의 38 ① 에스케이브로드밴드는 2017년 입찰 참여여부에 대한 내부 검토 후 메시지 정산 서버를 회사 외부에 구축하는 경우 투자비가 많이 소요되고 회사 정책과도 맞지 않아 참여가 불가능하다고 판단하고 있었다. 다만, 당시 엘지유플러스는 에스케이브로드밴드가 2017년 입찰에 참여할 것이라고 예상하고 있었다. 39 ② 엘지유플러스 김△△ 부장은 에스케이브로드밴드 강◁◁ 매니저로부터 만나자는 연락을 받고 2017. 11. 21. 오후 5시경 에스케이텔레콤 대전 둔산 사옥 건물 지하 1층에서 강◁◁ 매니저를 만났다고 진술하였다. 40 한편 에스케이브로드밴드 강◁◁ 매니저는 엘지유플러스 김△△ 부장으로부터 만나자는 연락을 받고 2017. 11. 21. 에스케이텔레콤 대전 둔산 사옥 건물 지하 1층에서 김△△ 부장을 만났다고 진술하였다. 41 ③ 엘지유플러스 김△△ 부장은 에스케이브로드밴드 강◁◁ 매니저에게 에스케이브로드밴드가 2017년 입찰에 참여하지 않는 대신 추후 고용노동부 망분리 사업에서 엘지유플러스가 에스케이브로드밴드를 도와주겠다는 제안을 하였고, 강◁◁ 매니저가 이를 수락하였다고 진술하였다. 42 한편 에스케이브로드밴드 강◁◁ 매니저는 엘지유플러스 김△△ 부장으로부터 에스케이브로드밴드가 2017년 입찰에 참여하지 말아달라는 제안을 받았고 어떤 대가를 특정하지는 않았지만 이를 수락하였다고 진술하였다.<각주>14</각주>43 ④ 엘지유플러스 김△△ 부장은 에스케이브로드밴드 강◁◁ 매니저와의 합의 내용을 상급자인 임▼▼ 단장에게 보고하였고, 임▼▼ 단장은 합의 내용대로 진행할 것을 지시하였다. 44 한편 에스케이브로드밴드 강◁◁ 매니저 역시 엘지유플러스 김△△와 부장과의 합의 내용을 상급자인 한◀◀ 팀장에게 보고하였다고 진술하였다.<각주>15</각주>(나) 엘지유플러스와 스탠다드네트웍스 간 합의 45 ① 엘지유플러스 김△△ 부장은 에스케이브로드밴드 강◁◁ 매니저와 에스케이브로드밴드가 2017년 입찰에 참여하지 않기로 합의한 뒤, 유찰 방지를 위하여 2014년 입찰과 마찬가지로 엘지유플러스 박▲▲ 부장에게 엘지유플러스의 자회사인 미디어로그의 들러리 참여 가능 여부에 대한 확인을 요청하였다. 46 ② 엘지유플러스 박▲▲ 부장은 김△△ 부장의 요청에 따라 미디어로그 백▶▶ 담당에게 들러리 참여를 요청하였으나, 백▶▶ 담당은 미디어로그가 2015년 이후 문자메시지 사업을 하지 않고 있음을 이유로 이를 거절하였다. 47 ③ 이에 엘지유플러스 김△△ 부장은 박▲▲ 부장에게 들러리 참여가 가능한 다른 업체를 찾아줄 것을 요청하였다. 48 이후 박▲▲ 부장은 아래 <표 9>와 같이 2017. 11. 23. 16∼17시경 스탠다드네트웍스 이♤♤ 영업대표에게 들러리 참여를 부탁하였고, 같은 날 20시경 이♤♤ 영업대표가 이를 수락하였다고 진술하였다. <표 9> 엘지유플러스 박▲▲ 부장 진술조서(소갑 제2-3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694033" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 49 ④ 투찰 마감일인 2017. 11. 24. 08:55 엘지유플러스 박▲▲ 부장은 스탠다드네트웍스 이♤♤ 영업대표에게 아래 <표 10>과 같이 부가가치세를 포함하여 120억 원 대로 투찰할 것을 부탁하였고, 같은 날 09:02경 이♤♤ 영업대표는 그 금액으로 투찰하겠다고 답하였다.<각주>16</각주><표 10> 엘지유플러스 박▲▲과 스탠다드네트웍스 이♤♤간 문자메시지(소갑 제1-6호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694035" alt="이유 12번째 이미지" ></img> (2) 합의 실행 및 결과 50 사전에 합의한 대로 에스케이브로드밴드는 2017년 입찰에 참여하지 않았고, 스탠다드네트웍스는 2017. 11. 24. 엘지유플러스로부터 부탁받은 120억 원대의 금액인 12,004,712,280원으로 투찰하여 최종적으로 엘지유플러스가 낙찰 받았다. 2017년 입찰 결과는 아래 <표 11>과 같다. <표 11> 2017년 입찰 개찰결과(소갑 제3-2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694037" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 51 엘지유플러스는 2018. 1. 1. 조달청과 총 계약금액 11,539,058,250원(부가가치세 포함)으로 2017년 입찰에 대한 계약을 체결하였다. 4) 근거 52 이와 같은 사실은 피심인 엘지유플러스, 에스케이브로드밴드, 미디어로그가 심의과정에서 모두 인정하였으며, 엘지유플러스 박▲▲이 엘지유플러스 이♧에게 보낸 이메일(2014. 12. 1.)(소갑 제1-1호증), 엘지유플러스 박▲▲이 엘지유플러스 김△△에게 보낸 이메일(2014. 12. 2.)(소갑 제1-2호증), 에스케이브로드밴드 강◁◁이 엘지유플러스 김△△에게 보낸 이메일(2014. 12. 24.)(소갑 제1-3호증), 에스케이브로드밴드 내부 사업 적합성 검토 관련 이메일(2017. 11. 21.)(소갑 제1-4호증), 엘지유플러스 김△△가 에스케이브로드밴드 강◁◁에게 보낸 문자메시지(2017. 11. 21.)(소갑 제1-5호증), 엘지유플러스 박▲▲이 스탠다드네트웍스 이♤♤에게 보낸 문자메시지(2017. 11. 24.)(소갑 제1-6호증), 엘지유플러스 서부공공영업팀 입찰사전보고 자료(2017. 11. 23.)(소갑 제1-7호증), 엘지유플러스 김△△ 진술조서(소갑 제2-1호증), 엘지유플러스 김▽▽ 진술조서(소갑 제2-2호증), 엘지유플러스 박▲▲ 진술조서(소갑 제2-3호증), 엘지유플러스 임▼▼ 진술조서(소갑 제2-4호증), 에스케이브로드밴드 강◁◁ 진술조서(소갑 제2-5호증), 에스케이브로드밴드 한◀◀ 진술조서(소갑 제2-6호증), 미디어로그 최▷▷ 진술조서(소갑 제2-7호증), 미디어로그 백▶▶ 진술조서(소갑 제2-8호증), 2014년 입찰 관련 자료(소갑 제3-1호증), 2017년 입찰 관련 자료(소갑 제3-2호증), 이 사건 입찰 계약서(소갑 제3-3호증) 등을 통해서도 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>17</각주>제19조【부당한 공동행위의 금지】① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.1. ～ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ～ ⑥ (생략) 2) 법리 53 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 54 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>18</각주>55 여기서의 '합의’란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자 간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자 간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우에도 포함된다. 56 따라서 사업자들이 회합 등을 통해 공동으로 의견을 교환함으로써 부당한 공동행위의 합의를 이루는 경우 이외에도, 특정 사업자가 다른 사업자들에게 각각 별도의 의사연락을 하여 합의를 이루고 이러한 각각의 합의가 전체적인 합의를 이루는 경우, 일부 사업자들이 먼저 합의를 이룬 후 다른 사업자들에게 별도의 의사연락을 통해 자신들의 합의내용을 전달하고 다른 사업자들이 동 합의에 동참하는 경우도 법 제19조에 따른 합의에 해당된다.<각주>19</각주>(2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 57 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 사업자가 다른 사업자와 공동으로 낙찰예정자나 투찰가격, 낙찰가격 등 입찰에서의 경쟁요소를 사전에 결정하는 행위를 의미한다. 나) 경쟁제한성 58 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 59 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>20</각주>60 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>21</각주>다) 하나의 공동행위 61 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>22</각주>다. 피심인들의 위 2. 가. 행위의 위법 여부1) 합의의 존재 여부 62 위 2. 가.의 인정사실 및 근거들을 관련 법 규정 및 법리에 비추어 보면, 피심인들은 조달청이 2014년과 2017년에 발주한 모바일메시지서비스 제공사업자 선정사업 입찰에 참여하면서 사전에 엘지유플러스를 낙찰예정사로 정하고, 유력한 경쟁사업자인 에스케이브로드밴드의 경우 입찰에 참여하지 않으며 미디어로그 또는 스탠다드네트웍스의 경우 유찰방지를 위해 낙찰예정자의 투찰가격보다 높게 투찰하는 등의 방법으로 합의된 낙찰예정사인 엘지유플러스가 낙찰을 받을 수 있도록 하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 2) 경쟁제한성 판단 63 피심인 4개사의 이 사건 공동행위는 아래와 같은 사항들에 비추어 볼 때 '조달청이 2014년과 2017년에 각각 발주한 모바일메시지서비스 제공사업자 선정사업 입찰 시장’에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 판단된다. 64 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 낙찰예정자, 들러리 참여사 등을 사전에 합의하고 이를 실행하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 65 둘째, 합의된 낙찰예정사인 엘지유플러스 외의 나머지 업체는 입찰에 참여하지 않거나 낙찰 받을 가능성이 없는 금액으로 투찰함으로써 당해 입찰에서의 가격경쟁이 소멸하였고, 그 결과 이 사건 입찰에서 엘지유플러스는 아래 <표 12>와 같이 담합이 이루어지지 않았던 2011년 입찰과 비교하여 98∼99%의 높은 투찰률로 모두 낙찰을 받았다. <표 12> 2011년∼2017년 3건 입찰에서의 투찰률 비교표 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694039" alt="이유 14번째 이미지" ></img> (단위: %) 66 셋째, 피심인들의 공동행위는 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰 받는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 입찰참가자들 간의 실질적인 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁입찰제도의 취지를 사실상 무력화시킨 점 등을 고려할 때 발주처의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래하였다. 3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 67 조달청이 발주한 이 사건 2건의 입찰에서 피심인 4개사가 사전에 낙찰예정자, 들러리 사업자 등을 합의하여 결정한 행위는 ① 이 사건 입찰의 경우 행정안전부를 수요기관으로 하는 모바일메시지서비스 제공사업자를 선정하는 동일한 사업인 점, ② 이 사건 공동행위는 기존 사업자인 엘지유플러스의 안정적인 낙찰과 유찰 방지라는 단일한 의사와 동일한 목적 하에 이루어진 점, ③ 위 2건의 입찰에 따른 서비스 제공기간(과업 기간)은 각 3년으로 피심인들의 이 사건 공동행위가 중도에 단절됨이 없이 지속된 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 피심인 스탠다드네트웍스의 주장에 대한 검토 68 피심인 스탠다드네트웍스는 2017년 입찰과 관련하여 엘지유플러스 박▲▲ 부장이 “부가세 포함금액으로 120억대로 부탁드립니다”라고 발송한 문자에 대해 스탠다드네트웍스 이♤♤ 영업대표가 “그렇게 하겠습니다”라고 답장을 보낸 것은 엘지유플러스와의 관계 유지를 위해 의례적으로 회신한 것일 뿐 엘지유플러스의 들러리 요청에 응한 것이 아니고, 스탠다드네트웍스는 엘지유플러스의 들러리 참여 요구와 무관하게 독자적으로 경쟁력 있는 가격을 산정하여 투찰하였다고 주장하면서 2017년 입찰과 관련한 행위사실을 부인하고 있으나, 아래와 같은 사항들을 종합적으로 고려할 때 2017년 입찰에서 엘지유플러스와 스탠다드네트웍스 간 합의 사실이 인정되므로 피심인 스탠다드네트웍스의 위와 같은 주장은 이유 없다. 69 첫째, 합의당사자인 엘지유플러스 박▲▲ 부장은 위 <표 9>와 같이 2017년 입찰 마감일 전날인 2017. 11. 23. 16∼17시경 스탠다드네트웍스 이♤♤ 영업대표에게 들러리 참여를 부탁하였고, 같은 날 20시경 스탠다드네트웍스 이♤♤ 영업대표는 이를 수락하였다고 진술하였다. 70 둘째, 엘지유플러스 박▲▲ 부장은 위 <표 10>과 같이 2017년 입찰 마감일 당일인 2017. 11. 24. 08:55경 스탠다드네트웍스 이♤♤ 영업대표에게 “부가세 포함금액으로 120억대로 부탁드립니다”라고 투찰금액을 알려주었고, 스탠다드네트웍스 이♤♤ 영업대표는 같은 날 09:02경 “그렇게 하겠습니다”라고 답장을 한 사실도 확인된다. 71 셋째, 엘지유플러스는 스탠다드네트웍스로부터 투찰금액과 관련한 회신 문자를 받기 직전인 2017. 11. 24. 09:01경 투찰한 사실이 있으나, 이는 엘지유플러스가 이미 2017년 입찰 마감일 전날 저녁에 이미 스탠다드네트웍스의 들러리 참여 의사를 확인했고 입찰 마감일 당일인 08:55경에는 스탠다드네트웍스에게 120억 원대로 투찰해달라는 내용의 문자도 전송한 상황이어서 엘지유플러스는 스탠다드네트웍스가 자신의 제안에 따라 120억 원대로 투찰할 것으로 믿었으며, 원가구조상 스탠다드네트웍스가 그 보다 낮게 투찰할 수는 없을 것이라 자신했던 측면도 있었기 때문인 것으로 해석하는 것이 합리적이다. 72 넷째, 스탠다드네트웍스는 2017년 입찰일 전날인 2017. 11. 23. 16∼17시경 엘지유플러스로부터 들러리 참여 요청을 받은 후 같은 날 19:19경 자신의 투찰가격을 산정한 것으로 확인되고, 이와 관련한 스탠다드네트웍스의 내부문건에 따르면 아래 <표 13>과 같이 자사의 투찰률을 탈락이 예상되는 101.86%로 기재하고 있는 바, 이를 경쟁력 있는 투찰가격으로 보기도 어렵다. <표 13> 스탠다드네트웍스의 2017. 11. 23. 19:19경 내부 업무이력자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122694041" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 5) 소결 73 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 74 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위를 반복하지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위는 그 성격상 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>23</각주>규정에 따라 과징금을 부과한다.