무주ㆍ진안군 광역전처리시설 설치공사 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 효성엔지니어링 주식회사<각주>1</각주>, 주식회사 서희건설(이하 '회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)은 모두 건설업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2014. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120705589" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출자료 나. 무주ㆍ진안군 광역전처리시설 설치공사 1) 개요 2 무주ㆍ진안군 광역전처리시설 설치공사(이하 '이 사건 공사’라 한다)는 지자체별로 처리하던 생활폐기물을 무주 및 진안군이 생활폐기물 처리시설의 광역화로 생활폐기물의 안정적이고 경제적인 처리시설을 확보하고 매립량의 최소화로 매립지 수명연장 및 환경오염의 사전 예방 등 폐기물 전처리시설 관련 산업의 선진화를 구축하기 위하여 추진되었다. 공사의 주요 내용은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 공사 주요 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120705591" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 입찰 세부일정 3 이 사건 공사입찰은 설계ㆍ시공 일괄공사(Design Build)<각주>2</각주>로서 그 절차의 세부일정은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 입찰 일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120705593" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 입찰일 : 가격투찰일 3) 입찰 참여 현황 4 피심인들은 아래 <표 4>와 같이 공동수급체(이하 '컨소시엄’이라 한다)를 구성하여 이 사건 공사입찰에 참가하였다. <표 4> 입찰참가자 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120705595" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 내용 5 이 사건 공사 입찰공고 이후인 2010년 9월경 효성엔지니어링 박ㅇㅇ 부장은 서울 논현동에 있는 서희건설 서울사무소를 방문하여 서희건설 강ㅇㅇ 상무에게 이 사건 공사입찰에서 효성엔지니어링이 낙찰 받을 수 있도록 서희건설이 들러리로 참여해 줄 것을 요청하였으며, 서희건설은 위 요청을 수락하였다. 6 효성엔지니어링 최ㅇㅇ 상무는 박ㅇㅇ 부장으로부터 위와 같은 내용을 보고 받고 이를 승인하면서 이 사건 공사입찰 투찰가를 직접 최종 수정하였으며 이 사건 공동행위를 제지하기 위해 별다른 조치를 취하지 않았다. 2) 합의의 실행 7 한라산업개발은 이 사건 공사입찰에서 서희건설 컨소시엄 구성사업자 및 설계용역사를 선정<각주>3</각주>해 주었고, 서희건설이 투찰할 금액을 결정하여 통보해 주었다. 8 입찰일인 2010. 12. 16. 서희건설은 효성엔지니어링이 결정하여 통보해 준 금액인 11,084,000,000원으로 투찰하였다. 입찰결과는 아래 <표 5>와 같이 한라산업개발 컨소시엄이 실시설계적격자로 최종 결정되었다. <표 5> 입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120705597" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 조정점수: (70×설계점수)+(30×최저입찰가격/당해입찰가격) 3) 근거 9 이 사건 공사입찰에서 경쟁을 배제하기 위하여 위와 같이 낙찰자, 투찰가격을 합의하였다는 취지의 피심인들의 심판정 진술, 이 사건 공사입찰 관련 한국환경공단의 문서(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>4</각주>, 소갑 제1-2호증, 소갑 제1-8호증, 소갑 제1-20호증, 소갑 제1-22～제1-24호증, 소갑 제1-26호증), 효성엔지니어링의 문서(소갑 제1-3호증, 소갑 제1-4호증, 소갑 제1-6호증, 소갑 1-11호증, 소갑 제1-13～1-제1-18호증, 소갑 제1-25호증), 서희건설의 문서(소갑 제1-9호증, 소갑 제1-10호증, 소갑 제1-19호증), 설계용역사의 문서(소갑 제1-5호증, 소갑 제1-7호증, 소갑 제1-12호증), 피심인들 임직원 및 설계용역사들 임원의 진술조서와 확인서(소갑 제2-1～제2-10호증) 등 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑤ (생략) 2) 관련 법리 10 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 11 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>5</각주>12 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 13 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 14 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 15 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>6</각주>16 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>7</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 17 위 2. 가. 1)에서 인정된 사실과 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면 피심인들 사이에 이 사건 공사입찰에 참여하면서 낙찰자, 투찰가격에 대한 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 18 피심인들이 이 사건 공사입찰에서 사전에 서로 합의하여 낙찰자, 투찰가격을 결정하고, 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 등의 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 이 사건 공사입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 경제적 효율성 효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 19 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 20 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 제21조에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법(2009. 3. 25. 법률 제9554호로 개정된 것) 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2010. 5. 14. 대통령령 제22160호로 개정된 것) 제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2010. 10. 20. 공정거래위원회 고시 제2010-9호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다.<각주>8</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 21 이 사건 공사입찰에서 효성엔지니어링이 낙찰받아 계약을 체결하였으므로, 관련 매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 효성엔지니어링이 사건 공사와 관련하여 2011. 6. 21. 한국환경공단과 체결한 계약금액(부가가치세 제외)인 10,063,181,818원이다. 나) 부과기준율 22 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위는 입찰담합으로서 성격상 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백한 경성 공동행위인 점, 이 사건 공사는 공공발주공사로서 국가 및 지방자치단체의 재정에 미치는 영향이 지대한 점 등을 고려하여 10.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 23 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 정하되, 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 서희건설에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준을 2분의 1로 감액한다. 24 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120705599" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 25 과징금고시 Ⅳ. 2. 나. (1) 규정에 따르면 위반사업자가 과거 3년간 3회 이상 법 위반으로 조치를 받고 벌점 누산점수가 5점 이상인 경우에 산정기준을 가중할 수 있다. 26 공정거래위원회가 피심인들에게 이 사건 조사공문을 발송한 날(2011. 9. 1.)을 기준으로 서희건설은 법 위반횟수가 7회, 벌점 누산점수는 17.5점에 해당하므로 산정기준의 100분의 20을 가중한다. 27 이에 따른 피심인 별 1차 조정 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 1차 조정 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120705601" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 3) 2차 조정 28 피심인들의 고위임원<각주>9</각주>이 이 사건 공동행위에 직접 관여한 사실이 있으므로 1차 조정 산정기준의 100분의 10을 가중한다. 29 피심인들은 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 30을 감경한다. 30 이에 따른 피심인 별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 8>과 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120705603" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 31 효성엔지니어링은 심의일 기준 최근 3년 간 당기순이익 가중평균이 적자이고, 부분자본잠식 상태<각주>10</각주>인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 60을, 서희건설은 심의일 기준 최근 3년 간 당기순이익 가중평균이 적자인 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 50을 감경한다. 32 효성엔지니어링의 경우 컨소시엄을 구성하여 이 사건 공사를 수행하였는바, 이에 따라 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수 밖에 없는 점을 감안하여 2차 조정 산정기준의 100분의 10을 감경한다. 33 아울러 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들 모두 2차 조정 산정기준의 100분의 10을 감경한다. 34 이에 따른 피심인 별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 아래 <표 9>와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120705605" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 4. 결론 35 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.