민간건설사 발주 연도 및 건식에어덕트 공사 입찰 관련 23개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들<각주>1</각주>의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 거성엔지니어링, 주식회사 대교테크, 대성테크 주식회사, 주식회사 서림이앤씨, 성운기업 주식회사, 주식회사 청운기공, 주식회사 화성기연, 주식회사 대양기연, 주식회사 동영기계공조, 주식회사 로얄기공, 주식회사 제일테크, 디에스에너텍 주식회사, 주식회사 백산이엔씨, 서대프랜트 주식회사, 주식회사 수성공조, 시스템벤트 주식회사, 주식회사 우석에어벤처시스템, 유경산업이엔지 주식회사, 주식회사 주영카스코, 주식회사 하나스텍, 한국스택 주식회사, 주식회사 한미엠이씨, 주식회사 한신테크(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)는 기계설비공사업을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황 (2015년 12월 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230475" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인들 제출 자료 및 KISLINE 자료 나. 시장구조 및 실태 1) 연도 및 건식에어덕트 공사 개요 3 연도 및 건식에어덕트 공사는 건축물 설비공사의 한 공종으로 연도공사는 각종보일러나 발전기 등 열원장비가 적용되는 건축물(빌딩, 학교, 오피스텔, 병원, 공장, 호텔 등)의 배기가스를 외부로 배출하는 통로를 시공하는 공사이고, 건식 에어덕트(AIR DUCT) 공사는 공동주택의 주방이나 욕실 공기를 외부로 배출하는 통로를 연결하는 공사이다. 4 연도 및 건식에어덕트 시공업체들은 민간기업 발주처에서 요구하는 제안서에 따라 제품를 직접 생산하여 시공하거나 OEM방식으로 가공된 제품을 구매하여 시공하고 있다. <그림 1> 제품 생산 과정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230497" alt="이유 2번째 이미지" ></img> <그림 2> 연도공사 시공도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230511" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 시장 현황 5 연도 및 건식에어덕트 공사는 민간건설사가 주요 발주처이고 시공업체들은 하도급 공사 입찰에 참여하여 연도 및 건식에어덕트 공사를 수주<각주>2</각주>하고 있으며, 민간 기업에서 발주하는 연도 및 건식에어덕트 공사 입찰시장은 연간 약 150∼200억 원 상당으로 추정<각주>3</각주>된다. 6 연도 및 건식에어덕트 공사는 제품 및 시공방법이 유사하고 기계설비 전문건설업 면허를 보유한 업체에서 두 공종 모두를 시공할 수 있어 대부분의 연도공사 시공업체들은 건식에어덕트 공사를 함께 시공하고 있으며, 건설사에서도 건축물의 용도에 따라 두 공종을 묶어 입찰하는 경우도 있다. 3) 입찰대상자 선정 및 방식 가) 입찰대상자 선정 7 연도 및 건식에어덕트 공사는 주요 발주처인 민간건설사가 건축공사를 수주한 후 건설사(발주처)에 등록된 협력업체를 대상으로 입찰을 실시한다. 건설사에서는 매년 협력업체 신청 사업자의 공사수행능력, 신용평가등급, 납기실적 등을 평가하여 일정한 자격요건을 갖춘 업체를 협력사로 선정하고 입찰참여 기회를 부여한다. 나) 입찰 절차 및 방식 8 연도 및 건식에어덕트 공사 입찰은 개별공사 입찰과 연간단가계약 입찰로 구분되지만, 대부분은 개별공사에 대한 입찰로 아래 <표 2>와 같은 절차로 이루어지고, 일부 건설사에서는 연간단가 입찰을 연 1회 실시하여 수 건의 공사를 1개 업체와 계약하여 시공하는 경우도 있다. 9 연도 및 건식에어덕트 공사 입찰에서 낙찰자는 건설사가 제시한 제안서(설계도면)를 기초로 최저가격으로 입찰에 참여한 업체를 선정(최저가 입찰 방식)하게 된다. <표 2> 연도 및 건식에어덕트 공사 입찰 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230515" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 공동행위 배경 10 피심인들은 민간건설사에서 발주하는 연도 및 건식에어덕트 공사 입찰에서 업체 간 경쟁이 심화되고 최저가격 입찰방식에 따른 저가투찰 경쟁으로 공사이익이 감소되자, 경쟁업체 간 담합을 통해 경쟁을 회피하고 낙찰가를 높여 공사 수주를 받기 위한 목적으로 이 사건 공동행위를 시작하였다. 11 이러한 사실은 화성기연 장■■ 사장 진술조서(심사보고서 소갑 제49호증<각주>4</각주>), 한미엠이씨 유♧♧ 사장 진술조서(소갑 제48호증) 등을 통해 확인된다. <표 3> 피심인들 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230517" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 2) 공동행위 개요 12 피심인들은 2008. 10. 6.부터 2014. 5. 12.까지 기간(약 5년 7개월, 이하 '1차 공동행위’라 한다)과 2014. 10. 2.부터 2015. 11. 13.까지 기간(약 1년 1개월, 이하 '2차 공동행위’라 한다) 동안<각주>5</각주>77개 민간건설사<각주>6</각주>에서 발주한 총 797건의 연도 및 건식에어덕트 공사 입찰에 참여하면서 입찰일 전 유선연락, 모임 등을 통해 낙찰예정사 및 투찰가격을 합의하고 이를 실행하였다.<각주>7</각주>13 1차 공동행위와 2차 공동행위의 주요 내용은 아래 <표 4>와 같다.<표 4> 1차ㆍ2차 공동행위 주요 내용 비교 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230519" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 14 구체적으로 피심인들의 합의과정을 살펴보면, 다수의 건설사에 협력업체로 등록되어 입찰에 자주 참여하는 업체인 대성테크, 서림이앤씨, 성운기업, 청운기공, 화성기연, 한국스택, 한미엠이씨, 영풍공무(폐업), 이엔테크(폐업) 등 9개사가 2008년 10월초 경 '한연회’라는 모임을 결성한 후, 같은 달 14일 강남구 소재 프리마호텔에서 견적가 제출방법, 담합협의금 및 낙찰예정사가 뒤바뀐 경우 범칙금 지급방법 등과 관련한 큰 틀을 합의하고 이와 관련한 기본합의 문건을 작성<각주>8</각주>하였다. 15 이후 한연회 소속사들은 동종업체들의 합의 참여를 유도하였고, 거성엔지니어링, 대교테크, 대양기연, 동영기계공조, 로얄기공, 제일테크, 디에스에너텍, 백산이엔씨, 서대프랜트, 수성공조, 시스템벤트, 우석에어벤처시스템, 유경산업이엔지, 주영카스코, 하나스텍, 한신테크 등 16개사도 이 사건 공동행위에 가담<각주>9</각주>하게 되었다. 16 한연회의 기본 협의사항 문건 내용은 아래 <표 5>와 같고, 피심인들이 이 사건 총 797건의 입찰에서 담합에 참여한 현황은 아래 <표 6>과 같다. <표 5> '한연회 기본 협의사항’ 문건 내용 (소갑 제2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230521" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 6> 피심인별 입찰 담합 현황 (1차 및 2차 공동행위 합계) (단위 : 건, 원, VAT제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230523" alt="이유 8번째 이미지" ></img><각주>10</각주><각주>11</각주>3) 1차 공동행위 (2008. 10. 6. ∼ 2014. 5. 12.) 가) 합의 참여자 및 과정 17 거성엔지니어링, 대교테크, 대성테크, 서림이앤씨, 성운기업, 청운기공, 화성기연, 대양기연, 동영기계공조, 로얄기공, 제일테크, 백산이엔씨, 서대프랜트, 시스템벤트, 우석에어벤처시스템, 유경산업이엔지, 주영카스코, 하나스텍, 한국스택, 한미엠이씨, 한신테크 등 21개 피심인들<각주>12</각주>은 2008. 10. 6.<각주>13</각주>부터 2014. 5. 12.까지 74개 민간건설사에서 발주한 총 666건의 연도 및 건식에어덕트 공사 입찰에 참여하면서 입찰일 전 모임을 통해 낙찰예정사 및 투찰가격 등을 합의하였다. 18 입찰에 참여할 업체는 각 건설사의 협력업체로 등록된 업체 중에서 발주처인 해당 건설사가 선정하여 현장설명회, 인터넷 등을 통해 통보하는데, 한연회에 가입되어 있지 않은 업체가 입찰에 참가하는 경우에도 한연회 회원사들이 해당 업체에 유선 등으로 연락하여 합의에 참여하도록 하였다. 19 구체적으로 살펴보면, 건설사의 현장설명회 등을 통해 입찰에 참여할 업체들이 확정되면 한연회 회장인 대성테크 김◎◎, 총무인 화성기연 장■■, 연락담당인 서림이앤씨 신◇◇, 성운기업 이◆◆ 등이 주로 문자 또는 유선으로 연락하여 강남구 소재 프리마호텔 커피숍 또는 뷔페식당 등에서 입찰일 1∼2일 전에 모여 낙찰예정사 및 투찰가격을 결정하였다. 20 이러한 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 청운기공 천◈◈ 상무 진술조서(소갑 제44호증), 서림이앤씨 신◇◇ 사장 진술조서(소갑 제37호증) 등을 통해서도 인정된다. <표 7> 피심인들 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230525" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나) 주요 합의내용 (1) 견적가 합의 21 한연회 회원사들<각주>14</각주>인 7개 피심인들은 발주처인 건설사에 공사 견적을 낮게 제출하는 경우 입찰예정가도 낮게 책정되어 낙찰이 되더라도 공사 수익이 감소될 것을 우려하여 2008. 10. 14. 모임에서 업체들 간에 일정 가격 이하로 견적서를 제출하지 못하도록 합의하였다. 22 구체적으로 한연회 회원사들은 발주처인 건설사가 자신의 공사 수주입찰을 위해 견적서 제출을 요구하는 경우 연도단가표<각주>15</각주>의 80∼90%를 제출하고, 건설사가 수주 후 연도 및 건식에어덕트 공사 입찰 실시를 위한 예정가 산정을 위해 실행가 견적을 피심인들에게 요구하는 경우 연도단가표의 70∼80%를 제출<각주>16</각주>하며, 건설사에서 공사 발주 의뢰시 회원사 간 반드시 연락하고 단독으로 견적서를 제출하여서는 아니되고, 협의된 내용의 견적 금액 제출 위반시 위반사업자는 범칙금으로 담합협의금<각주>17</각주>의 50% 상당의 금액을 지급하기로 합의하였다. 23 이러한 사실은 한연회의 기본 협의사항 문건(소갑 제2호증), 한미엠이씨 유♧♧ 사장 진술조서(소갑 제47호증) 등을 통해 인정된다. <표 8> 한미엠이씨 유♧♧ 사장 진술조서 중 발췌(소갑 제47호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230477" alt="이유 10번째 이미지" ></img> (2) 낙찰예정사 및 투찰가격 합의 24 대성테크 등 1차 공동행위에 참여한 21개 피심인들은 건설사에 제출한 실행 견적가<각주>18</각주>정보를 공유하여 최저가로 제출한 실행견적을 건설사의 입찰예정가로 추정하고 낙찰가 및 들러리 투찰가를 공동으로 결정하였으며, 낙찰가는 건설사의 입찰예정가와 유사하게 결정하고 들러리 투찰가는 낙찰가보다 높은 금액으로 결정하였다. 25 이후, 입찰 참여사 중 담합협의금을 가장 많이 제시하는 업체를 낙찰예정사로 선정하고 나머지는 들러리 참여사로 참여하게 되며, 들러리사의 투찰가격 제출 순위는 담합협의금을 많이 제시한 업체 순으로 순번을 결정하였다.<각주>19</각주>26 이러한 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 대양기연 이△ 사장 진술조서(소갑 제34호증), 성운기업 이◆◆ 사장 진술조서(소갑 제38호증) 등을 통해서도 인정된다 27 구체적인 낙찰예정사 및 투찰가격 결정 방법은 아래 <표 8>과 같다. <표 9> 낙찰예정사 및 투찰가격 결정방식 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230479" alt="이유 11번째 이미지" ></img> (3) 담합협의금 지급 합의 28 대성테크 등 1차 공동행위에 참여한 21개 피심인들은 입찰일 전 모임을 통해 낙찰예정사를 결정하면서 담합협의금을 가장 많이 제시한 업체를 낙찰예정사로 선정하고, 선정된 낙찰예정사에서는 담합협의금을 입찰일 전 들러리사 대표 또는 차명계좌로 송금하기로 합의하였다. 29 낙찰예정사가 지급하는 담합협의금은 협의담보금과 실제담합금으로 구분된다. 협의담보금은 담합협의금의 1/2을 담합이 유지될 수 있도록 공동행위에 참여한 들러리업체가 보관하고 있다가 합의가 실행되면 낙찰사에 다시 송금하였고, 나머지 담합협의금의 1/2은 실제담합금으로 들러리 참여 업체가 낙찰사보다 높은 투찰가로 입찰에 참여하는 대가로 송금하지 않고 취득하였다. 30 이러한 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 성운기업 이◆◆ 사장 진술조서(소갑 제38호증), 청운기공 천□□ 사장 진술조서(소갑 제45호증), 청운기공 천◈◈ 상무 진술조서(소갑 제43호증) 등을 통해서도 인정된다. <표 10> 피심인들 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230481" alt="이유 12번째 이미지" ></img> (4) 공동행위의 일시적 중지와 재개 31 2014. 5. 13. 공정거래위원회의 현장조사가 시작되자 대성테크, 한국스택, 한미엠이씨 등이 공동행위를 파기하고 공정거래법을 준수할 것을 명시한 공문을 그동안 합의에 가담하였던 업체에 발송<각주>20</각주>하는 등 피심인들은 공동행위를 통한 입찰을 중단하였다. 32 하지만, 정상적인 경쟁입찰로 인한 공사이익이 감소되고, 국세청이 담합협의금을 불로소득으로 보아 세금을 추징하여 재정적 부담이 발생되자 피심인들은 2014. 10. 2. **건설발주 창원**** 연도공사 입찰부터 공동행위를 재개하였다. 33 이러한 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 화성기연 장■■ 사장 진술조서(소갑 제49호증) 등을 통해서도 인정된다. <표 11> 화성기연 장■■ 사장 진술조서 중 발췌 (소갑 제49호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230483" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 4) 2차 공동행위 (2014. 10. 2.∼2015. 11. 13.) 가) 합의 참여자 34 대교테크, 대성테크, 서림이앤씨, 성운기업, 청운기공, 화성기연, 대양기연, 동영기계공조, 로얄기공, 제일테크, 디에스에너텍, 수성공조, 우석에어벤처시스템, 유경산업이엔지, 주영카스코, 한국스택, 한미엠이씨, 한신테크 등 18개 피심인들<각주>21</각주>은 2014. 10. 2.부터 2015. 11. 13.까지 31개 민간건설사에서 발주한 총 131건의 연도 및 건식에어덕트 공사 입찰에 참여하면서 입찰일 전 모임을 통해 낙찰예정사 및 투찰가격 등을 합의하였다. 나) 주요 합의내용 35 대성테크 등 18개 피심인들은 공동행위를 재개하면서 공동행위 사실을 숨기기 위해 모임장소, 낙찰예정사 선정방식, 담합협의금 지급방식 등을 변경하면서 지속적으로 공동행위를 하기로 합의한 사실이 있다. 36 구체적으로 살펴보면 18개 피심인들은 모임 장소를 강남구 소재 프리마호텔에서 라마다호텔과 리베라호텔 등으로 변경하였고, 낙찰예정사 선정방식은 담합협의금 제시방식과 제비뽑기, 사다리타기 등을 병행하였으며, 담합협의금도 입찰일 전 들러리사 통장으로 송금하던 것을 현금으로 지급하였다. 37 이후, 18개 피심인들은 공정거래위원회의 2차 현장조사(2015. 3. 16.)가 진행 중인 시점에도 공동행위를 종료하지 않고 2015. 11. 13.까지 공동행위을 유지하였고, 공정거래위원회 조사가 본격적으로 진행되고 공동행위를 재개한 사실이 밝혀지자<각주>22</각주>2015. 11. 14.이후에는 공동행위를 종료하고 정상적으로 입찰에 참여하게 되었다. 38 이러한 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 로얄기공 서▽▽ 사장 진술조서(소갑 제36호증), 대성테크 김◎◎ 사장 진술조서(소갑 제32호증), 대양기연 이△ 사장 진술조서(소갑 제34호증), 청운기공 천◈◈ 상무 진술조서(소갑 제43호증) 등을 통해서도 인정된다 <표 12> 피심인들 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230485" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 5) 합의의 실행 가) 합의된 견적가 제출 39 입찰에 자주 참여하는 한연회 소속 업체와 견적가 합의 내용을 전달받아 이를 알고 있었던 일부 업체를 중심으로 발주처인 건설사에 합의된 견적가에서 크게 벗어나지 않는 수준<각주>23</각주>으로 견적가를 제출하였고, 공동행위가 종료된 2015년 11월 이후부터는 공동행위 기간의 견적가와 비교할 때 적어도 10% 이상 낮은 견적가를 건설사에 제출하였다. 40 이러한 사실은 대성테크ㆍ서림이앤씨ㆍ화성기연의 담합 종료 전후 견적서 제출내역(소갑 제30호증), 주영카스코 이♠♠ 사장 진술조서(소갑 제41호증), 한국스택 김♥ 사장 진술조서(소갑 제46호증), 대성테크 김◎◎ 사장 진술조서(소갑 제32호증), 서림이앤씨 신◇◇ 사장 진술조서(소갑 제37호증), 화성기연 장■■ 사장 진술조서(소갑 제49호증) 등을 통해 인정된다. <표 13> 피심인들 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230487" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 나) 낙찰예정사ㆍ투찰가격 결정 41 대성테크 등 21개 피심인들은 2008. 10. 6.부터 2014. 5. 12.까지 기간 동안 총 666건의 입찰에서 낙찰예정사와 투찰가격을 합의한 내용대로 실행하였고, 대성테크 등 18개 사업자는 2014. 10. 2.부터 2015. 11. 13.까지 기간 동안 총 131건의 입찰에서 낙찰예정사와 투찰가격을 합의한 내용대로 실행<각주>24</각주>하였으며, 공동행위가 종료된 2015년 11월 이후부터는 공동행위 기간의 투찰가와 비교할 때 적어도 10% 이상 낮게 투찰하였다. 42 이러한 사실은 대성테크ㆍ서림이앤씨ㆍ화성기연의 담합 종료 전후 입찰가 제출내역(소갑 제30호증), 대성테크 김◎◎ 사장 진술조서(소갑 제32호증), 화성기연 장■■ 사장 진술조서(소갑 제49호증), 성운기업 이◆◆ 사장 진술조서(소갑 제38호증), 서림이앤씨 신◇◇ 사장 진술조서(소갑 제37호증) 등을 통해서도 인정된다 <표 14> 피심인들 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230489" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 43 피심인별로 1차 공동행위와 2차 공동행위에 참여한 현황은 각 아래 <표 15, 16>과 같다. <표 15> 피심인별 1차 공동행위 현황 (2008. 10. 6.∼2014. 5. 12.) (단위 : 건, 원, VAT제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230491" alt="이유 17번째 이미지" ></img> <표 16> 피심인별 2차 공동행위 현황 (2014. 10. 2.∼2015. 11. 13.) (단위 : 건, 원, VAT제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230493" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 다) 담합협의금 지급 44 피심인들은 1차 공동행위와 2차 공동행위 기간 동안 낙찰예정사가 들러리사에게 들러리 입찰 참여대가로 총 145억 원<각주>25</각주>상당의 담합협의금을 지급한 사실이 있다.<각주>26</각주>45 이 사건 입찰 건 중 담합협의금이 수수된 대표적인 사례는 아래 <표 17>과 같다. <표 17> 담합협의금이 수수된 대표적인 사례 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230495" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 46 이러한 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 성운기업 이◆◆ 사장 진술조서(소갑 제38호증), 서림이앤씨 신◇◇ 사장 진술조서(소갑 제37호증), 청운기공 천□□ 사장 진술조서(소갑 제32호증) 등을 통해서도 인정된다 <표 18> 피심인들 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122230499" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>27</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 2) 관련 법리 47 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 하며, 셋째 공정거래위원회로부터 공동행위에 대한 인가를 받은 사실이 없어야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 존재 여부 48 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>28</각주>49 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 50 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 51 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로서 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 52 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>29</각주>53 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>30</각주>다) 하나의 공동행위 54 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>31</각주>다. 피심인들의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 합의의 존부 55 위 제2. 가항의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 1차 공동행위 기간과 2차 공동행위 기간에 걸쳐 이 사건 총 797건의 입찰에 참여하면서 ① 입찰 공고 이전에는 한연회 회원사를 중심으로 발주처인 민간건설사에 제출하는 견적가를 일정 가격 이하로 제출하지 못하도록 사전에 협의하는 한편, ② 입찰 공고 이후에는 피심인들 사이에 사전에 담합협의금을 가장 많이 제시하는 업체 등을 낙찰예정자로 미리 결정하고 투찰가격에 대해 합의하는 등 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 56 이 사건 1차 공동행위와 2차 공동행위는 다음과 같은 점에 비추어 볼 때 경쟁제한성이 명백히 인정된다. 57 첫째, 피심인들은 입찰과정에서 과다경쟁 및 저가투찰에 따른 수익성 악화 등을 막기 위해 상호 경쟁관계에 있는 사업자들이 경쟁을 회피하기 위한 경쟁제한적인 목적으로 이 사건 공동행위를 시작하였고, 약 7년의 장기간 동안 공동행위를 지속하면서 낙찰예정자, 투찰가격, 들러리사업자 등을 사전에 결정하였는 바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당하는 점 58 둘째, 입찰참가자들 간 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 하는 것이 경쟁 입찰제도의 취지인데, 이 사건 입찰 시장에서 상당 수의 점유율을 차지하고 있는 사업자들<각주>32</각주>이 가담해서 피심인들 모두 합의된 낙찰사가 변경된 사실은 거의 없다고 일관되게 진술할 정도로 사전에 합의된 낙찰예정자가 낙찰자가 되게 하여, 입찰시장을 사실상 독점화하고 잠재적인 경쟁자를 배제하여 당해 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 제한한 점 59 셋째, 더 나아가 피심인들은 합의내용을 효과적으로 실행하고 그 이행을 감시하기 위해 낙찰금액의 20∼30%에 상당하는 담합협의금을 서로 지급함으로써 이 사건 공동행위를 견고하게 유지하였던 점 60 넷째, 그 결과 한연회 회원사인 7개 피심인들을 중심으로 발주처인 민간건설사에 합의된 견적가(연도단가표<각주>33</각주>의 70∼80%)에서 크게 벗어나지 않는 수준으로 실행 견적가를 제출함으로써 공동행위가 없었던 때보다 발주처의 입찰 예정가를 적어도 10% 이상 높아지게 하고, 또한 23개 피심인들은 이 사건 공동행위를 통해 공동행위가 없었던 때보다 적어도 10% 이상 높은 가격으로 낙찰 받음<각주>34</각주>으로써 발주처인 총 77개 민간건설업자의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래한 점 3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 61 대성테크 등 21개 피심인들의 1차 공동행위(2008.10.6.∼2014.5.12.)와, 대성테크 등 18개 피심인들의 2차 공동행위(2014.10.2.∼2015.11.13.)는 다음과 같은 점 등을 고려할 때 각각 하나의 공동행위로 인정된다.<각주>35</각주>62 첫째, 이 사건 공동행위는 피심인들이 과다경쟁 및 저가투찰에 따른 수익성 악화 등을 막고 향후 다른 입찰 건에서 서로 도움을 주고받고자 하는 의도로 당해 경쟁 입찰 시장에서 경쟁을 회피함으로써 각 사의 사업성을 유지한다는 단일한 의사에 기한 동일한 목적 하에서 이루어 진 점 63 둘째, 이 사건 연도 및 건식에어덕트 공사 경쟁 입찰시장은 품질, 성능, 효율 등에서 동등하거나 유사한 종류의 상품을 가공하여 시공하는 것으로 전체적으로 동일한 시장에 해당하는 점 64 셋째, 1차 공동행위 또는 2차 공동행위 기간 중 입찰 담합 유형 및 방식 등이 커다란 변동 없이 유지된 점 65 넷째, 1차 공동행위 또는 2차 공동행위 기간 중에 일부 입찰 건에서 합의가 되지 않아 경쟁을 통해 정상적으로 입찰에 참여한 건이 있었지만 이러한 경우는 피심인들이 입찰에 참여할 사업자를 확인하지 못하거나 신규 참여업체가 있어 합의를 하지 못하는 등 특이한 사정이 있는 경우로 합의파기 의사에 따라 경쟁을 한 것이 아니라는 점 66 다섯째, 피심인들이 1차 공동행위 기간 또는 2차 공동행위 기간 동안 입찰담합이 파기되지 않고 지속되었음을 스스로 인정하고 있는 점 4) 공정거래위원회 인가 여부 67 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대해 사전에 공정거래위원회로부터 인가를 받은 사실이 없다.<각주>36</각주>5) 소결 68 피심인들의 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되는 부당한 공동행위이므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 69 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령<각주>37</각주>제9조, 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>38</각주>규정에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다.<각주>39</각주>나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 70 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 피심인별로 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 나) 위반행위 기간 71 이 사건 공동행위의 경우 2014. 5. 13. 공정거래위원회 현장조사 이후 입찰담합 행위가 일시적으로 중단되었다가 2014. 10. 2. 이후 재개되었으므로 중단되기 전의 1차 공동행위와 재개된 이후의 2차 공동행위로 나누어진다. (1) 시기 72 부당한 공동행위는 '사업자간의 합의’로써 성립하는 바, 부당한 공동행위로 인한 과징금의 산정에 있어 위반행위의 개시일은 원칙적으로 합의일이지만 합의일을 특정하기 어려운 경우 실행개시일 또는 경쟁을 실질적으로 제한하는 효과가 발생한 날을 위반행위의 개시일로 보는 바<각주>40</각주>, 이에 따라 이 사건 1차 공동행위와 2차 공동행위의 시기는 피심인들이 합의에 의해 최초로 입찰에 참여하여 투찰한 2008. 10. 6., 2014. 10. 2.로 각각 본다. (2) 종기 73 부당한 공동행위가 종료한 날은 합의에 기한 실행행위가 종료한 날을 의미하는 바, 이 사건 1차 공동행위와 2차 공동행위의 종기는 피심인들이 마지막으로 입찰에 참여하여 투찰한 2014. 5. 12., 2015. 11. 13.로 각각 본다. 다) 부과기준율 74 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성의 정도가 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율이 적용되는 '매우 중대한 위반행위’에 해당<각주>41</각주>되나, 발주처가 피심인들보다 규모가 큰 민간건설사인 점, 스테인리스 강판 등 원자재 가격 인상과 일부 발주처의 낙찰 후 추가 가격인하 요구<각주>42</각주>등으로 피심인들이 현저한 경제적 이익을 취득했다고 보기는 어려운 점 등을 고려하여 7.0%의 부과기준율을 적용한다. 라) 산정기준 75 산정기준은 위 가)항의 관련매출액에 위 다)항의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 피심인들이 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 건에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에는 2분의 1을, 들러리 사업자 수가 5 이상인 경우에는 N분의 (N-2)<각주>43</각주>를 감액한다.<각주>44</각주>76 위와 같이 산정한 피심인 별 산정기준은 아래 <표 19, 20>과 같다.