민간건설사 발주 연도 및 건식에어덕트 공사 입찰 관련 23개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건 관련 (주)화성기연의 이의신청에 대한 건

1. 원심결 내용 1 이의신청인을 포함한 23개 사업자는 2008년 10월경부터 2014년 5월경까지 기간(약 5년 7개월, 이하 '1차 공동행위’라 한다)과 2014년 10월경부터 2015년 11월경까지 기간(약 1년 1개월, 이하 '2차 공동행위’라 한다) 동안<각주>1</각주>77개 민간건설사에서 발주한 총 797건의 연도 및 건식에어덕트 공사 입찰에 참여하면서 입찰일 전 유선연락, 모임 등을 통해 사전에 협의하여 낙찰예정자<각주>2</각주>및 투찰가격<각주>3</각주>등을 합의한 후, 이를 실행하였다(이하 '원사건 공동행위’라 한다). 2 공정거래위원회(이하 '위원회’라 한다)는 원사건 공동행위가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제19조 제1항 제8호에 위반되는 것으로 판단하여 이의신청인에 대해 <별지>와 같이 시정명령 및 과징금 납부명령을 부과하기로 의결하였다. 2. 이의신청 이유 및 판단 가. 2008. 10. 6.부터 2009. 12. 1.까지 139건의 입찰은 처분시효가 도과하였다는 주장 관련 3 이의신청인은 원사건 공동행위는 입찰 건별로 발주처, 공사금액 등에서 차이가 있어 797건 각각을 개별적 공동행위로 보아야 하고 원심결처럼 1차 공동행위와 2차 공동행위를 각각 하나의 공동행위로 볼 수 없으며, 이렇게 각각 개별 입찰 건별로 담합으로 본다면 2008. 10. 6. 부터 2009. 12. 1.까지 139건의 입찰은 7년의 처분시효가 도과하였다고 주장한다. 4 살피건대, ① 원사건 공동행위는 출혈경쟁 및 저가투찰에 따른 수익성 악화 등을 막고 향후 다른 입찰 건에서 서로 도움을 주고받고자 하는 의도로 당해 경쟁 입찰 시장에서 경쟁을 회피함으로써 각 사의 사업성을 유지한다는 단일한 의사에 기한 동일한 목적 하에서 이루어 진 점, ② 이의신청인은 2008년 10월초 경 견적가 제출방법, 담합협의금 및 낙찰예정사가 뒤바뀐 경우 범칙금 지급방법 등 원사건 공동행위와 관련한 기본합의서를 작성한 사실도 있는 점<각주>4</각주>, ② 연도 및 건식에어덕트 공사 입찰시장은 품질, 성능, 효율 등에서 동등하거나 유사한 종류의 상품을 가공하여 시공하는 것으로 전체적으로 동일한 시장에 해당하는 점, ③ 1차 공동행위 또는 2차 공동행위 기간 중 입찰 담합 유형 및 방식 등이 커다란 변동 없이 유지된 점, ④ 1차 공동행위 또는 2차 공동행위 기간 중에 일부 입찰 건에서 합의가 되지 않아 경쟁을 통해 정상적으로 입찰에 참여한 건이 있었지만 이러한 경우는 피심인들이 입찰에 참여할 사업자를 확인하지 못하거나 신규 참여업체가 있어 합의를 하지 못하는 등 특이한 사정이 있는 경우로 합의파기 의사에 따라 경쟁을 한 것이 아닌 점, ⑤ 이의신청인을 포함한 피심인들은 원사건 공동행위 조사단계부터 심의절차에 이르기까지 일관되게 1차 공동행위 기간 또는 2차 공동행위 기간 동안 입찰담합이 파기되지 않고 지속되었음을 스스로 인정하고 있는 점 등을 고려할 때 총 797건의 입찰 건을 각각 개별적으로 보아야 하고 1차 공동행위와 2차 공동행위를 각각 하나의 공동행위로 볼 수 없다는 이의신청인의 이 부분 주장은 이유 없다.<각주>5</각주>나. 공동행위 인가의 실질적인 요건에 부합하므로 부당한 공동행위가 아니라는 주장 관련 5 이의신청인은 발주처인 대형건설사에 비해 열악한 지위에서 최저 수익률을 유지하기 위해 원사건 공동행위를 한 것으로 법 제19조 제2항의 공동행위 인가 요건을 실질적으로 모두 갖춘 경우에 해당하므로 부당한 공동행위에 해당하지 않는다고 주장한다. 6 살피건대 ① 이의신청인을 포함한 원심결 피심인들이 원사건 공동행위에 대해 공동행위 인가를 신청하여 위원회로부터 인가를 받은 사실이 없고, ② 법 시행령 제29조는 '수요자 및 관련 사업자의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있는 경우에는 위원회가 인가할 수 없다’고 규정하고 있는데 원사건 공동행위는 77개의 발주자와 담합에 가담하지 않은 다른 업체들의 이익을 부당하게 침해하거나 침해할 우려가 있는 경우에 해당하는 점이 명백하므로 원사건 공동행위가 공동행위 인가의 실질적인 요건에 부합하여 부당한 공동행위에 해당되지 않는다는 이의신청인의 주장은 이유 없다. 다. 7% 보다 낮은 부과기준율을 적용해야 한다는 주장 관련 7 이의신청인은 발주처인 대형건설사에 비해 열악한 지위에 있어 원사건 공동행위로 취득한 부당이득 규모가 미미하고 발주처가 입은 손해도 없으며, 이의신청인을 포함한 피심인들의 관련 시장점유율이 낮은 상황<각주>6</각주>등을 고려할 때 중대성이 약한 위반행위에 해당하는 0.5% 이상 3% 미만의 부과기준율이 적용되어야 한다고 주장한다. 8 살피건대 ① 발주처(민간건설사)의 협력업체로 등록된 이의신청인을 포함한 원심결 피심인들이 장기간(약 7년)에 걸쳐 민간건설사가 발주한 총 797건의 입찰에 참여<각주>7</각주>하면서 낙찰예정사, 투찰가 등에 대해 사전에 합의함으로써 해당 입찰시장에서의 경쟁을 원천적으로 제한한 점, ② 더 나아가 이의신청인을 포함한 원심결 피심인들은 합의내용을 효과적으로 실행하고 그 이행을 감시하기 위해 낙찰예정사가 낙찰가의 20∼30%에 상당하는 담합협의금을 들러리사에게 지급(총 145억 원<각주>8</각주>)하였고, 담합협의금을 협의담보금<각주>9</각주>과 실제담보금<각주>10</각주>으로 구분하여 운영하는 방법으로 낙찰예정사가 변경되지 못하도록 합의 이행 여부를 감시하고 제재하는 수단<각주>11</각주>이 있었던 점, ③ 피심인들도 합의된 내용과 다르게 입찰에 참여하거나 합의된 낙찰예정사가 변경된 사실은 거의 없다고 일관되게 진술하고 있어 실제로 위반기간 동안 합의내용이 견고하게 유지된 점, ④ 피심인들은 공동행위가 종료된 시점과 비교하여 원사건 공동행위 기간 동안 적어도 10∼15% 이상 높게 낙찰 받음으로써 상당한 경제적 이득을 취득하였고, 동시에 다수의 발주처인 총 77개 민간건설사의 이익을 침해하거나 침해할 우려가 있는 상태를 초래한 점, ⑤ 입찰담합에서 관련 시장점유율은 전체 연도공사 시장에서의 점유율이 아니라 입찰담합을 한 해당 연도공사 입찰 건<각주>12</각주>으로 보아야 하므로 피심인들의 관련시장 점유율은 100%인 점 등을 고려할 때 원사건 공동행위는 매우 중대한 위반행위에 해당<각주>13</각주>하므로 원사건 공동행위가 중대성이 약한 위반행위에 해당하고 더 낮은 부과기준율을 적용하여야 한다는 이의신청인의 주장은 이유 없다. 라. 조사협력 감경률을 최대한도인 30% 적용해야 한다는 주장 관련 9 이의신청인은 조사협력에 따른 과징금 감경률과 관련하여 과징금부과 고시<각주>14</각주>상의 최대한도인 30%를 적용하여야 한다고 주장한다. 10 살피건대, 과징금부과 고시는 조사협력의 내용과 정도 등을 고려하여 30% 범위 이내에서 조사협력의 감경비율을 위원회가 재량으로 결정할 수 있도록 되어 있으며, 이에 원심결은 이의신청인의 조사협력의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 20%를 감경한 것인 바, 특별히 재량을 벗어난 것으로 볼 다른 증거가 없으므로 과징금부과 고시상의 최대한도인 30%를 반드시 적용하여야 한다는 이의신청인의 이 부분 주장은 이유 없다. 마. 현실적 부담능력 등을 고려하여 부과과징금 단계에서 추가 감경을 해야한다는 주장 관련 11 이의신청인은 연간 매출액 등과 비교하여 원심결에서 부과된 과징금 1,750백만 원은 현저히 과중하여 사업계속을 통해 납부할 수 없는 상황이므로 부과과징금 단계에서 과징금을 추가적으로 감경해야 한다고 주장한다. 12 살피건대 ① 부과과징금 단계에서의 현실적 부담능력에 따른 조정은 부과 받은 과징금 납부로 인해 단순히 자금사정이 어려운 경우<각주>15</각주>를 넘어서서 자본잠식 상태에 있거나 가까운 장래에 자본잠식이 예견되는 등 사업의 계속에 상당한 지장을 초래하지 아니하고는 과징금을 납부할 수 없는 경우에 한해 고려하는 것이고, 이 경우에 해당하는지 여부는 위반사업자의 전체적인 재정상태를 고려하여 판단<각주>16</각주>할 것인데, ② 원심결 의결일(2016. 12. 6.) 기준 직전 3년(2013년∼2015년)간 영업이익<각주>17</각주>및 당기순이익<각주>18</각주>이 연속하여 흑자를 기록하고 있고, 2015년 말 기준 자산총액이 1,849백만 원, 연간 매출액이 1,971백만 원, 이익잉여금이 1,322백만 원 이고, 유동 비율(1,231.7%), 부채 비율(7.1%), 자기자본 비율(93.3%) 등 전반적인 재정 안정성 지표도 비교적 양호<각주>19</각주>한 점, ③ 이러한 이의신청인의 재무상황과 원사건 공동행위를 통해 취득한 이익의 규모, 관련 시장에 미치는 파급 효과 등에 비춰볼 때 원사건 공동행위로 인하여 이의신청인이 납부해야 할 과징금 1,750백만 원이 과중한 부담이라고 보기 어려운 점, ④ 아울러 일시적인 자금사정의 어려움을 고려하여 위원회는 이미 이의신청인에 대해 납부기한 연장 및 6회 분할 납부를 허용<각주>20</각주>한 점 등을 종합적으로 고려할 때 현실적 부담능력 등을 이유로 부과과징금 단계에서 추가적인 감경이 필요하다는 이의신청인의 주장은 이유 없다. 3. 결론 13 위 2.에서 살펴본 바와 같이 이의신청인의 주장은 모두 이유 없으므로 이 사건 이의신청을 기각한다.