민방위 및 재난ㆍ재해 경보시스템 구매ㆍ설치 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 에이앤디엔지니어링 주식회사, 주식회사 알림시스템(이하 회사 명칭을 기재함에 있어 '주식회사’는 생략한다)은 유ㆍ무선통신기기 제조ㆍ판매업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698579" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 2 경보시스템이란 국민의 생명과 재산을 보호하기 위하여 재난, 재해, 위급상황 등이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 방송, 라디오, 메시지, 음성장비 등 다양한 매체를 이용하여 신속하게 이와 관련된 정보를 전파하는 시스템을 말한다. 3 민방위 경보시스템 구매ㆍ설치 입찰은 민방위 상황을 전파하기 위한 경보시스템의 노후된 장비를 교체하거나 특정 지역에 경보단말기 등 장비를 신설 또는 확충하는 사업<각주>1</각주>으로 국가 또는 지방자지단체가 발주한다. 4 재난ㆍ재해 경보시스템 구매ㆍ설치 입찰은 태풍, 지진 등 다양한 재난 ㆍ 재해 상황을 전파하기 위한 경보시스템의 노후된 장비를 교체하거나 특정 지역에 경보단말기 등 장비를 신설 또는 확충하는 사업<각주>2</각주>으로 국가 또는 지방자지단체가 발주한다. 5 민방위 경보시스템 구매ㆍ설치 입찰 및 재난ㆍ재해 경보시스템 구매ㆍ설치 입찰은 일반경쟁, 제한경쟁, 수의 견적계약 등 다양한 입찰방법으로 진행되었으나 낙찰자는 모두 최저가 낙찰제 방식으로 결정되었다. 낙찰가격은 예정가격<각주>3</각주>범위 내이어야 하며, 투찰가격이 예정가격을 초과하는 경우에는 입찰에서 탈락된다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의의 배경 6 피심인들은 피심인 알림시스템이 일정한 매출을 달성하고<각주>4</각주>, 피심인 에이앤디엔지니어링이 거의 독점적으로 관련 제품을 공급하고 있는 민방위 경보시스템 구매ㆍ설치 입찰<각주>5</각주>과 피심인들이 사전에 다른 입찰참여자가 없는 것으로 확인한 일부 재난ㆍ재해 경보시스템 구매ㆍ설치 입찰에서의 유찰을 방지하고자 하였다. 2) 합의의 내용 및 실행 7 피심인들은 2005. 10. 19.부터 2012. 3. 20.까지 지방자치단체 등이 발주한 253건의 민방위 경보시스템 구매ㆍ설치 입찰과 20건의 재난ㆍ재해 경보시스템 구매ㆍ설치 입찰에서 입찰직전에 전화로 낙찰예정자<각주>6</각주>와 투찰가격<각주>7</각주>을 합의하고, 합의한 내용을 그대로 실행하였다. 8 피심인 에이앤디엔지니어링의 *** 前 이사<각주>8</각주>와 피심인 알림시스템의 *** 당시 차장<각주>9</각주>은 2005. 10. 19.부터 2008. 12월 말경까지 실시된 163건의 민방위 경보시스템 구매ㆍ설치 입찰과 6건의 재난ㆍ재해 경보시스템 구매ㆍ설치 입찰에서 입찰직전에 전화로 낙찰예정자와 투찰가격을 합의하고, 합의한 내용을 그대로 실행하였다. 9 피심인 에이앤디엔지니어링의 *** 당시 부장<각주>10</각주>과 피심인 알림시스템의 *** 당시 차장(부장)은 2009. 1월경부터 2012. 3. 20.까지 실시된 90건의 민방위 경보시스템 구매ㆍ설치 입찰과 14건의 재난ㆍ재해 경보시스템 구매ㆍ설치 입찰에서 입찰직전에 전화로 낙찰예정자와 투찰가격을 합의하고, 합의한 내용을 그대로 실행하였다. 10 이와 같은 사실은 피심인들이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 입찰별 입찰공고문, 개찰결과 및 계약서(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>11</각주>), 피심인 에이앤디엔지니어링 예경보사업부 사업계획서(소갑 제1-2호증), 피심인 에이앤디엔지니어링이 보유한 피심인 알림시스템의 사업계획서(소갑 제1-3호증), 피심인들의 행위사실에 대한 사실조회 회신문서(소갑 제1-8호증 및 소갑 제1-9호증), 피심인들의 진술서 및 확인서(소갑 제2-1호증 내지 소갑 제2-9호증) 등을 통해 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>12</각주>(이하 '법’이라 한다) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>13</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 11 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 12 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>14</각주>13 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 14 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 15 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 16 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>15</각주>17 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>16</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 18 위 제2. 가. 에서 인정된 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 이 사건 273건의 민방위 경보시스템 및 재난ㆍ재해 경보시스템 구매ㆍ설치 입찰에 참여하면서 사전에 낙찰자를 결정하고 이를 위해 형식적으로 입찰에 참여하고 투찰가격을 사전에 결정하는 등 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 19 피심인들이 이 사건 273건의 민방위 경보시스템 및 재난ㆍ재해 경보시스템 구매ㆍ설치 입찰에서 사전에 낙찰자를 결정하고 이를 토대로 형식적으로 입찰에 참여하는 방법으로 합의를 실행하는 것은 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서 민방위 경보시스템 및 재난ㆍ재해 경보시스템 구매ㆍ설치 입찰시장의 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고, 경제적 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 20 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 21 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 제2. 가. 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다<각주>17</각주>) Ⅲ. 2. 다. (1). 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정 기준 가) 관련매출액 22 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1). 규정에 따라 피심인들이 낙찰 받아 발주자와 체결한 계약금액(부가가치세 제외)을 각 피심인별 관련매출액으로 한다. 23 피심인별 관련매출액은 아래 <표 2>의 기재와 같다. <표 2> 피심인별 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698581" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 24 이 사건 공동행위는 공공기관이 발주한 입찰에 대한 담합행위로서 경쟁제한효과만 발생시킬 뿐 효율성 증대효과가 없는 점, 피심인들의 입찰담합 기간이 약 6년 5월로 장기인 점, 입찰담합 건 수가 273건에 이르는 점 등을 고려하여 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가). 규정에 따라 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 25 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 경우에는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2). 규정에 따라 50%를 감액한다. 26 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 아래 <표 3>의 기재와 같다. <표 3> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698583" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 27 피심인들은 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 28 피심인들은 심사관의 조사단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 29 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 4>의 기재와 같다. <표 4> 피심인별 2차 조정 산정기준 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698585" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 30 피심인들에게 부과과징금 단계에서의 조정사유가 없으므로, 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 단위 미만의 금액을 버린 금액을 부과과징금으로 결정한다. 31 이에 따른 피심인별 부과과징금은 아래 <표 5>의 기재와 같다. <표 5> 피심인별 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120698587" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4. 결론 32 피심인들의 위 제2. 가. 의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.