방위사업청 발주 육군복 원단 구매 입찰관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 아즈텍더블유비이(이하 '아즈텍’이라 한다), 조양모방 주식회사 및 주식회사 킹텍스<각주>1</각주>는 모직물 직조업 등의 사업을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2018. 6. 12. 법률 제15694호로 개정되어 시행된 것을 말하며, 이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호의 사업자에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들 일반현황 (해당년도 말 기준, 단위 : 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678443" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처 : 피심인들 제출자료 나. 군복 원단 시장 현황 1) 군복 원단 개요 3 군복은 군모ㆍ제복ㆍ군화ㆍ계급장ㆍ표지장 및 예식도 등 군인이 착용하는 의복 등을 말하고, 일반적으로는 제복을 대표하는 용어로 사용된다. 제복은 군인사법 및 군인복제령의 규정에 따라 예복ㆍ만찬복ㆍ정복ㆍ전투복 및 특수복과 외투ㆍ우의 및 보조의로 구분하며, 군종별(육군, 공군, 해군 및 해병대) 제복의 모양과 색상 및 재질 등이 규정되어 있다. 4 군복 원단은 제식의 종류에 따라 19가지로 구분되며 군복 원단을 생산ㆍ납품하는 업체는 매년 방위사업청이 발주하는 입찰을 통해 선정된다. 방위사업청이 군복의 예측 수요에 따라 매년 원단 발주 수량을 결정하면 원단 생산ㆍ납품 업체로 결정된 사업자는 이를 생산하여 봉제 업체로 납품하는 업무를 수행하며, 봉제 업체는 생산된 원단을 제공받아 봉제 작업을 수행하여 군복을 생산하는 업무를 수행한다. 2) 군복 원단 구매 입찰 개요 가) 입찰참가자격 및 절차 5 군복 원단은 입찰참가 등록 후 등록심사를 통과한 업체만 입찰에 참가가 가능한 제한경쟁 품목으로, 입찰참가 등록을 위해서는 입찰참가신청서, 공장등록증명서, 생산능력 확인을 위한 증빙서류, 중소기업자 증명서 및 직접생산증명서 등을 제출하여야 한다. 한편 군복 원단 입찰은 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률(이하 '판로지원법’이라 한다) 제8조(경쟁입찰 참여자격)의 중소기업자에 해당하고 물품 제조에 필요한 설비를 갖추었으며, 판로지원법 제9조(직접생산의 확인 등)의 규정에 의한 경쟁입찰 참가자격을 구비한 사업자만 참가할 수 있다.<각주>2</각주>6 군복 원단 구매 입찰은 전자입찰로 실시되며, 공인인증기관에서 발급하는 공인인증서를 발급받아 국방전자조달시스템에 사용자 등록을 완료하여야 참가할 수 있다. 나) 적격심사제 7 적격심사제란 국고의 부담이 되는 경쟁입찰에 있어서 예정가격 이하, 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 당해 계약이행능력을 심사하여 낙찰자로 결정하는 방법을 말한다. 이 사건 입찰 관련 군복 원단의 경우 적격심사 대상 품목으로, 저가입찰을 방지하고 능력 있는 업체를 선정하기 위해 계약 이행능력을 종합적으로 심사하여 적격판정을 받은 사업자를 낙찰자로 결정한다. 이 때 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자를 순차적으로 심사하며, 입찰배점(입찰가격 점수)과 이행능력 평가점수를 합한 종합점수가 95점 이상이면 적격자로서 낙찰자로 결정된다.<각주>3</각주>즉, 낙찰자 결정 방식으로서의 적격심사제는 입찰자의 계약 이행능력을 심사하여 일정 수준 이상의 평점을 받은 우량업체를 낙찰자로 결정하는 제도로, 덤핑입찰 방지, 계약이행 신뢰성 제고, 업체의 경영합리화 및 품질향상을 목적으로 하고 있다. 8 계약 이행능력을 심사할 때에는, 당해품목에 한하여 ① 당해물품 납품이행능력(납품실적, 기술능력, 경영상태), ② 입찰가격, ③ 신인도(사회적 책임 등 신뢰 정도, 계약이행 성실도), ④ 결격사유 유무 등을 종합적으로 적용한다.<각주>4</각주>9 입찰가격의 경우 품목별 예정가격 대비 입찰가격, 즉 투찰율로 평가된다. 예정가격은 방위사업청에서 입찰 전에 공표하는 기초예비가격의 일정 범위에서 무작위 방식으로 암호화되어 생성되는 15개의 복수예비가격 중 입찰자에 의해 가장 많이 추첨된 4개를 산술 평균한 가격으로 결정된다. 예정가격 산출을 위한 기초예비가격과 복수예비가격 산정범위는 입찰참가 등록 마감일로부터 1일 전에 국방전자조달시스템에 공개된다. 3) 이 사건 입찰 개요 10 방위사업청은 매년 원단 재고 및 차년도 군복 수요 등을 감안하여 군복 원단 구매 예산을 편성하고, 상반기에 당해 연도 군복 원단 입찰을 발주한다. 군복 원단 구매 입찰은 19개 품목에 대해 진행되며 입찰참가자는 품목마다 원단 미터당 단가를 투찰하고, 방위사업청은 품목마다 적격심사제에 따라 낙찰자를 선정한다. 방위사업청과 각 품목의 낙찰자는 낙찰자가 제시한 단가와 예정물량을 곱한 총액을 계약금액으로 하여 계약을 체결한다. 11 군복 원단 구매 입찰은 통상적으로 19개 품목이 일시에 발주되어 각 품목에 대한 낙찰자를 선정하는 방식으로 추진되나, 이 사건 입찰이 있던 2018년에는 19개 품목을 1회차에 8개, 2회차에 8개, 3회차에 3개 품목이 발주되었다. 이 중 3회차에 발주된 3개 품목에 대한 입찰이 이 사건의 입찰이다. 다. 이 사건 입찰 현황 12 방위사업청이 2018. 6. 21. 발주한 3건의 육군복 원단 구매 입찰의 품목별 입찰자, 투찰 및 낙찰자 현황은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 육군복 원단 구매입찰 결과 (단위 : 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678445" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>5</각주>2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 13 피심인들이 이 사건 공동행위를 한 배경은 다음과 같다. 군복의 원재료로 사용되는 양모(wool)는 전량 해외에서 수입하는데, 이 사건 입찰이 발주되기 이전인 2017년 하반기부터 양모의 국제 시세가 폭등하여 원가가 인상되자 피심인들은 군복 원단 입찰과 관련된 사업 예산이 예년에 비해 인상될 필요가 있다는 점을 방위사업청에 여러 차례 설명하였다. 2018. 6. 21. 방위사업청이 이 사건 입찰을 발주하자 피심인들은 입찰 공고문의 기초가격이 원가 인상분을 반영하지 못한다고 판단하였다. 한편 킹텍스의 ○○○는 이 사건 입찰에 앞서 진행된 1회차, 2회차 입찰의 대부분 품목을 아즈텍이 낙찰받음<각주>6</각주>에 따라 3회차 입찰에서는 피심인들 각 업체가 한 품목씩 나누어 낙찰 받는 한편 단가를 4∼5% 올려서 입찰함으로써 원가의 일부를 보전하려는 의도에서 아즈텍 ○○○과 조양모방 ○○○에게 이 사건 입찰에 대한 투찰 전략을 함께 논의할 것을 제안하였다. 14 이러한 사실은 킹텍스 ○○○의 진술조서(심사보고서 소갑 제8호증<각주>7</각주>), 조양모방 ○○○의 진술조서(소갑 제9호증) 등을 통하여 인정된다. <표 3> 합의 배경 관련 킹텍스 및 조양모방 임직원의 진술 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678447" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 합의 내용 및 실행 15 피심인들은 이 사건 입찰 마감 전날인 2018. 6. 28. 조양모방의 서울사무소 회의실에서 육군복 원단 구매 입찰 3건의 품목에 대해 피심인들이 각각 한 품목씩 낙찰 받을 수 있도록 이 사건 입찰에 대한 투찰 전략에 대해 논의하였다. 구체적인 합의 경위는 다음과 같다. 16 2018. 6. 28. 오후 3시경 서울시 강남구 삼성동 소재 조양모방의 서울사무소 회의실에서 킹텍스의 ○○○, 조양모방의 ○○○, 아즈텍의 ○○○이 만나 이 사건 입찰 3건의 품목에 대한 투찰 전략을 논의하였다. 먼저 이들은 각각의 입찰에서 어느 회사가 낙찰 받을지에 대해 논의하였다. 그 결과 아즈텍이 납품이행능력 점수가 가장 높으며 미리 생산해놓은 동정복 원단 재고가 있는 점을 이유로 물량이 가장 많은 동정복 품목을, 킹텍스가 납품이행능력 점수가 두 번째로 높으므로 물량이 두 번째로 많은 하정복 품목을, 조양모방이 나머지 하근무복 상의 품목을 각각 낙찰받기로 합의하였다. 17 이후 이들은 합의한 품목대로 낙찰받기 위하여 다음과 같이 투찰 가격을 논의하였다. 우선 모든 품목에 있어서 조양모방이 기초예비가격 대비 95% 수준에서 투찰하되, 이를 기준으로 앞서 합의한 대로 각 피심인들이 품목별로 낙찰받을 수 있도록 아즈텍과 킹텍스의 투찰가격 수준을 결정하였다. 구체적으로 동정복은 아즈텍과 킹텍스가 각각 93%, 94% 수준으로 투찰하기로 하였다. 하정복은 아즈텍이 조양모방보다 월등히 높은 금액을, 킹텍스가 조양모방보다 4원 낮은 금액을 투찰하기로 하였다. 마지막으로 하근무복 상의에 대해서도 아즈텍이 97%, 킹텍스가 96% 수준을 투찰하기로 합의하였다. 18 이러한 사실은 아즈텍 ○○○의 진술조서(소갑 제7호증), 킹텍스 ○○○의 진술조서(소갑 제8호증), 조양모방 ○○○의 진술조서(소갑 제9호증) 등을 통하여 인정되며, 피심인들도 심의 과정에서 이를 인정하였다. <표 4> 합의 내용 관련 피심인들 임직원의 진술 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678449" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 19 이후 피심인들은 2018. 6. 21. 방위사업청이 발주한 3건의 육군복 원단 구매 입찰에 참여하면서, 아래 <표 5>와 같이 사전에 합의한 대로 투찰하였다. 동정복과 하근무복의 경우 각 피심인들은 사전에 합의한 기초예비가격 대비 투찰가격의 비율에 따라 각자의 투찰가격을 결정ㆍ투찰하였으며, 하정복의 경우 킹텍스와 아즈텍은 각각 조양모방보다 4원 낮은 가격, 조양모방보다 2%p 높은 가격으로 투찰하였다. 이를 통해 피심인들은 2018. 6. 28.부터 2018. 6. 29.까지의 기간 중 자신들이 사전에 합의한 대로 투찰함으로써 합의를 실행하였음이 인정된다. 20 투찰 결과, 동정복 및 하정복 입찰에서는 각각 피심인들이 사전에 합의한 낙찰예정자가 낙찰을 받았다. 다만, 하근무복 입찰의 경우 피심인들이 사전에 합의한 대로 투찰하였으나 조양모방이 착오로 자신의 이행능력평가점수를 잘못 계산하여 적격심사 총점 95점 미만으로 입찰에서 탈락하고 투찰가격 2순위인 킹텍스가 최종 낙찰자로 선정되었다. <표 5> 이 사건 입찰 관련 품목별 피심인들의 투찰 결과 (단위 : 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678451" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ∼ 7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) ② ∼ ⑥ (생략) 2) 관련 법리 21 법 제19조 제1항 제8호의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 사업자가 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 22 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는, 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>8</각주>23 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말한다. 여기에서 '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 24 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 25 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 26 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택기준, 당해 행위가 시장 및 사업자의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>9</각주>27 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>10</각주>다. 피심인들의 2. 가. 행위의 위법 여부 1) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 28 위 2. 가.의 인정사실 및 근거로 알 수 있는 사정들에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 방위사업청이 2018. 6. 21. 발주한 육군복 원단 구매 3건의 입찰에 대해 3개 업체가 한 품목씩 각각 낙찰받기로 협의하고, 구체적으로 품목별 투찰가격까지 사전에 정하였으므로 피심인들 사이에 사전에 낙찰예정자와 들러리사 및 들러리사의 투찰가격을 결정하고 낙찰예정자가 낙찰 받을 수 있도록 형식적으로 입찰에 참여한다는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 29 이 사건 공동행위는 다음과 같은 점에 비추어 볼 때 경쟁제한성이 명백히 인정된다. 30 첫째, 피심인들은 이 사건 입찰에서 품목별로 사전에 합의된 낙찰예정자가 낙찰받기 위한 의도로 낙찰예정자, 들러리 사업자 및 투찰가격 등을 사전에 결정하였는바, 이러한 공동행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 경쟁을 제한하는 효과가 명백한 경성 공동행위에 해당한다. 31 둘째, 이 사건 입찰에서 입찰참가등록한 모든 사업자가 이 사건 공동행위에 참여함으로써 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시켰으며, 이로 인해 입찰참가자들 간의 경쟁을 통하여 거래상대방, 거래조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 원천적으로 제한하였다. 4) 소결 32 피심인들의 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 33 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 이 사건 공동행위가 그 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항의 [별표 2] 및 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2017. 11. 30. 공정거래위원회 고시 제2017-21호로 개정된 것을 말하며, 이하 '과징금고시’라 한다) 규정에 따라 피심인들에게 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 34 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당되고 피심인들이 각 입찰별로 미리 합의하여 정한 낙찰예정자가 낙찰을 받아 계약을 체결하였으므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마) 1) 규정에 따라 피심인별로 입찰에 참여하여 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 나) 부과기준율 35 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나며 위반행위의 내용 및 위반행위의 정도 등을 고려할 때 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0% 이상 8.5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '매우 중대한 위반행위’에 해당된다. 다만, 피심인들이 초과이익을 얻기 위한 것이라기보다는 원료인 양모의 원가 상승분을 보전하기 위한 측면이 인정되는 점, 이 사건 공동행위가 수 년에 걸쳐 실행된 것이 아닌 일회성 입찰 담합인 점, 이 사건 입찰이 3개 품목에 한정되어 피심인들이 취한 부당이득 및 수요처의 피해규모가 크다고 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려하여 5.0%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 36 산정기준은 위 3. 나. 1) 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 동 건은 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우이므로 피심인들이 입찰에 참여하여 낙찰 받지 못한 건에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2) 규정에 따라 산정기준의 2분의 1을 감액한다. 이에 따라 산정된 피심인별 산정기준은 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678453" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 37 피심인들에게는 행위요소에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 38 피심인들 모두 조사 단계부터 위원회의 심의 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점이 인정되므로, 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 피심인들에 대하여 각 1차 조정 산정기준에서 100분의 20을 감경한다. 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678455" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 39 피심인들은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바. 규정에 따라 2차 조정 산정기준에서 백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 이에 따른 피심인별 부과과징금은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 부과과징금 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120678457" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4. 결론 40 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.