방위사업청 발주 증식용 건빵 입찰 관련 4개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 주식회사 대명종합식품, 상일제과 주식회사, 상일식품 주식회사<각주>1</각주>, ㅇㅇㅇ(신흥제과 대표)은 건빵, 과자류 제품을 생산하여 판매하는 사업을 영위하는 사업자들이다. 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1>의 기재와 같다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122231205" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 건빵 시장 현황 2 건빵은 밀가루, 이스트, 설탕, 소금, 쇼트닝 등을 원료로 하여 수분이 6% 이하가 되도록 구운 빵으로 수분이 적어 저장성이 좋고 휴대하기 편리하여 비축식량, 휴대식량으로 많이 사용되고 있으며 군대의 비상식량이나 긴급재해 대책용으로도 많이 이용된다. 3 국내 건빵의 전체 판매금액은 연간 300～350억 원 규모로 추정되며, 그 중 민수시장이 약 250～300억 원을 차지하고, 군납시장이 약 50억 원<각주>2</각주>을 차지한다. 2) 이 사건 군납 증식용 건빵 구매입찰 개요 가) 제한경쟁 및 지역분할 단가제 방식 4 방위사업청이 발주하는 군납 증식용 건빵 구매입찰은 참가자격이 중소기업에 한정된 제한경쟁이며 전 군을 4개 지역<각주>3</각주>으로 나누어 같은 날 동시에 각 지역별 입찰을 실시하고 각 지역별 낙찰업체와 각각 계약을 체결(지역분할 단가제)한다.<각주>4</각주>나) 낙찰자 선정방법: 적격심사입찰 5 방위사업청은 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제10조, 동법 시행령 제42조 및 「중소기업자간 경쟁제품 중 물품의 구매에 관한 계약이행능력심사 세부기준」제10조에 따라 입찰자 중 예정가격 범위 내에서 최저가격으로 입찰한 자부터 우선 적격심사를 실시하여 종합평점이 95점(계약이행능력 45점 + 입찰가격 55점 = 100점) 이상인 자를 낙찰자로 결정하였다. 계약이행능력은 ① 물품납품이행능력(납품실적, 기술능력, 경영상태), ② 입찰가격, ③ 신인도(녹색성장 등 사회적 책임, 계약이행성실도), ④ 결격사유 유무 등을 종합적으로 평가한다. 입찰가격은 품목별 예정가격 대비 입찰가격, 즉 투찰률<각주>5</각주>을 평가한다.2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 2010년도 군납 증식용 건빵 구매입찰에 대한 공동행위 가) 합의 배경 대명종합식품은 타 업체들에 비해 계약이행능력점수가 월등히 높아 2008년 및 2009년 군납 증식용 건빵 구매입찰에서 전 지역을 모두 낙찰 받아 단독으로 납품하였으며, 2010년에도 대명종합식품이 낙찰 받을 가능성이 매우 높은 상황이었다. 나) 합의 과정 및 내용 6 상일제과, 상일식품, 신흥제과, 삼화제과<각주>6</각주>4개사 대표들<각주>7</각주>은 2010. 2～3월 경 2010년 군납 증식용 건빵 구매입찰을 앞두고 서울 강남구 역삼동 대려도 중국음식점에서 한국제과제빵협동조합<각주>8</각주>전무 ㅇㅇㅇ와 함께 회합을 갖고, 조합 차원에서 자신들이 입찰에 참여할 수 있는 방안을 강구하여 줄 것을 ㅇㅇㅇ에게 건의하였다. 7 이에 따라 ㅇㅇㅇ는 대명종합식품 대표 ㅇㅇㅇ, 회장 ㅇㅇㅇ<각주>9</각주>에게 다른 조합원 회사들과 공동수급체를 구성하여 입찰에 참여하거나 일부 지역을 양보해 줄 것을 요청하였으나, 대명종합식품은 이를 거절하였다. 8 그 과정에서 신흥제과는 대명종합식품을 견제하기 위해 기존 납품단가보다 낮은 가격의 원가서를 방위사업청에 제출하였고, 타 업체들의 낮은 원가서 제출로 예정가격이 낮게 산정될 것 등을 우려<각주>10</각주>한 대명종합식품은 4개 입찰지역 중 1개 지역을 상일제과, 상일식품, 신흥제과, 삼화제과 4개사가 낙찰 받을 수 있도록 하겠다는 의사를 전달하였으며, 4개사 대표들도 이에 동의하였다. 9 이러한 과정을 통해 최종적으로 피심인들은 상일제과, 상일식품, 신흥제과, 삼화제과 4개사가 공동수급체를 구성하여 1지역을 낙찰 받고, 대명종합식품은 2, 3, 4지역을 낙찰받기로 하는 한편, 각 입찰에서 서로 들러리를 서주기로 합의하였다. 다) 합의의 실행 10 상일제과, 신흥제과, 삼화제과 3개사는 위 나)의 합의 내용을 이행하기 위해 2010. 3. 29. 서울에 모여 상일제과 50%, 신흥제과 25%, 삼화제과 25%로의 공동수급체<각주>11</각주>를 구성하였고, 2010. 3. 31. 입찰 당일 공동수급체로부터 투찰권한을 위임받은 상일제과와 대명종합식품은 유선으로 각 지역입찰별 투찰가격을 합의하고 합의한 가격대로 투찰하였다. 11 그 결과 아래 <표 2>의 기재와 같이 1지역은 상일제과, 신흥제과, 삼화제과 3개사 공동수급체(이하 '상일 공동수급체’라 한다)가, 2, 3, 4지역은 대명종합식품이 각각 낙찰 받았다. <표 2> 2010년 군납 증식용 건빵 구매입찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122231207" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2) 2011년도 군납 증식용 건빵 구매입찰에 대한 공동행위 가) 합의 과정 및 내용 12 2011. 3월 경 2011년 군납 증식용 건빵 구매입찰을 앞두고 상일제과, 상일식품, 신흥제과, 삼화제과 4개사는 회합을 갖고 2010년과 같이 다시 공동수급체 구성을 논의하였으나 상일제과가 50% 지분을 주장하여 공동수급체 구성이 어려워졌다. 13 이에 상일제과와 ㅇㅇㅇ는 대명종합식품에게 1개 지역을 공동수급체가 낙찰 받고, 나머지 3개 지역 중 1개 지역은 삼화제과에 20% 지분을 넘겨줄 것을 요구하였고, 대명종합식품도 이에 동의하여 최종적으로 1지역은 상일제과, 상일식품, 삼화제과 3개사 공동수급체(이하 '상일2 공동수급체’라 한다)가 낙찰 받고, 2, 3, 4지역은 대명종합식품이 낙찰 받되, 1개 지역은 대명종합식품과 신흥제과가 공동수급체(이하 '대명 공동수급체’라 한다)를 구성하여 신흥제과<각주>12</각주>에 20% 지분을 주기로 합의하였다. 14 2011. 4. 14. 입찰 당일 상일제과와 대명종합식품은 유선으로 각 지역입찰별 투찰가격을 사전에 교환하였으나 상일제과의 실수<각주>13</각주>로 사전에 합의한 투찰가격으로 투찰을 하지 못하였고 그 결과 상일2 공동수급체가 낙찰받기로 합의한 1지역을 대명 공동수급체가 낙찰 받게 되었고 2, 3, 4지역은 대명종합식품의 단일입찰로 유찰되었다. 유찰된 2, 3, 4지역에 대해 상일제과와 ㅇㅇㅇ는 대명종합식품에게 공동수급체가 위 3개 지역 중 1개 지역을 낙찰 받게 해달라고 다시 요청하였고 대명종합식품도 이에 동의하여 최종적으로 상일제과, 상일식품, 삼화제과 3개사 공동수급체(이하 '상일3 공동수급체’라 한다)가 2지역을 낙찰 받고 대명종합식품은 3, 4지역을 낙찰받기로 하는 한편, 각 입찰에서 서로 들러리를 서주기로 합의하였다. 나) 합의의 실행 15 2011. 4. 20. 재입찰일 당일 상일제과와 대명종합식품은 유선으로 각 지역입찰별 투찰가격을 합의하고 합의한 가격대로 투찰하였다. 16 그 결과 아래 <표 3> 및 <표 4>의 기재와 같이 1지역은 대명 공동수급체가, 2지역은 상일3 공동수급체가, 3지역 및 4지역은 대명종합식품이 각각 낙찰 받았다. <표 3> 2011년 군납 증식용 건빵 구매입찰(1차) 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122231209" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>14</각주><표 4> 2011년 군납 증식용 건빵 구매입찰(2차) 결과<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122231211" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>15</각주>3) 근거 17 이 사건 2010년, 2011년 입찰들에 대한 피심인들간의 합의 및 실행은 입찰에 대해 합의하였다는 취지의 피심인들의 심판정 진술, 이 사건 공사 입찰 관련 문서(심사보고서 소갑 제1-1호증 내지 제1-3호증 및 제2-1호증 내지 제2-3호증<각주>16</각주>) 피심인들 및 관련자 진술조서(소갑 제5-1호증 내지 제5-5호증) 등을 통하여도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>17</각주>(이하 '법’이라 한다)제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.～2. (생략) 3. 상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위 4.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>18</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 18 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 19 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>19</각주>20 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 21 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. (3) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 행위 22 법 제19조 제1항 제3호에서 규정하는 '상품의 생산ㆍ출고ㆍ수송 또는 거래의 제한이나 용역의 거래를 제한하는 행위’라 함은 사업자 사이에 각 당사자의 생산량이나 판매량을 일정 수준으로 제한하거나 일정한 비율로 감축시키는 것을 말한다. 나) 경쟁제한성 23 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 24 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>20</각주>25 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>21</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 가) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 합의의 존재 여부 26 위 제2. 가. 1) 내지 2)의 인정 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들은 2010년 및 2011년 방위사업청이 발주한 군납 증식용 건빵 구매입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자를 결정하고 낙찰예정자가 낙찰 받을 수 있도록 형식적으로 입찰에 참여한다는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 나) 법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 합의의 존재 여부 27 또한, 위 제2. 가. 1) 내지 2)의 인정 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들이 2010년 및 2011년 군납 증식용 건빵 구매입찰 시장을 나누어 배분하여 용역의 거래를 제한하는 것에 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제3호의 합의에도 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 28 피심인들이 이 사건 입찰들에 참가하면서 각 지역별로 낙찰예정자와 투찰가격을 사전에 합의하여 결정하고 이를 실행한 행위는 실질적인 경쟁 없이 1개 업체만이 입찰에 참가하여 낙찰되는 것과 같은 효과를 발생시킴으로써 경쟁 입찰제도 취지를 무력화시켜 동 입찰시장에서 실질적인 경쟁을 통하여 낙찰자가 결정될 수 있는 가능성을 배제한 것이라는 점에서, 이 사건 입찰시장에서 경쟁을 직접적으로 제한하는 효과만을 야기할 뿐이고 효율성 증대효과는 전혀 없는 것이 명백하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 소결 29 피심인들의 위 제2. 가. 1) 내지 2)의 행위는 법 제19조 제1항 제8호 및 제3호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 30 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제21조에 따라 시정명령을 부과한다. 아울러 피심인들의 위 제2. 가. 1) 내지 2) 행위는 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 및 [별표2], 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(2015. 10. 7. 공정거래위원회 고시 제2015-14호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다) Ⅲ. 2. 다. (1).의 규정에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정 기준 가) 관련매출액 31 관련매출액은 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 1).에 따라 이 사건 총 2건의 입찰에서 피심인들이 낙찰 받거나 들러리로 참여한 경우 낙찰자가 체결한 계약금액(부가가치세 제외)으로서 아래 <표 5>의 기재와 같다. <표 5> 관 련 매 출 액 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122231213" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 32 이 사건 공동행위는 국가기관이 발주한 입찰에 대한 담합행위로서 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가) 규정에 따라 7.0～8.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공동행위가 특정업체가 수년간 독점 납품하고 있는 군납 증식용 건빵 구매입찰 시장에서 경쟁을 통해서는 사실상 낙찰이 어려운 중소업체들이 일부 지역에 대해 납품 기회를 얻기 위하여 공동행위를 요청하여 이루어진 점 등을 고려하여 7%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 33 산정기준은 위 가).의 관련매출액에 위 나).의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에 참가하여 낙찰 받지 못한 경우에는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1). (마). 2).에 따라 50%를 감액한다. 34 위와 같이 산정한 피심인별 산정기준은 다음 <표 6>의 기재와 같다. <표 6> 피심인별 산정기준 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122231215" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 2) 행위 요소에 의한 1차 조정 35 피심인들의 행위는 위반행위의 기간 및 횟수에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로, 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 36 피심인들이 심사관의 조사단계부터 위원회 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금고시 Ⅳ. 3. 다. (3). (가). 규정에 따라 각각 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 37 이에 따른 피심인별 2차 조정 산정기준은 아래 <표 7>의 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122231217" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 38 2010년 군납 증식용 건빵 구매입찰 1지역의 경우 상일제과 50%, 신흥제과 25%의 공동수급(컨소시엄)으로 계약이 체결되었고, 2011년 군납 증식용 건빵 구매입찰 1지역의 경우 대명종합식품 80%, 신흥제과 20%의 공동수급(컨소시엄)으로 계약이 체결되었으며 2011년 2지역의 경우 상일식품 40%, 상일제과 38%의 공동수급(컨소시엄)으로 계약이 체결되었다. 39 이 경우 부당이득의 규모도 단독으로 공사를 수행하였을 경우보다 적을 수밖에 없는 점을 감안하여 아래 <표 8>의 기재와 같이 피심인별로 공동수급에서의 지분비율을 고려하여 위 2차 조정 산정기준의 10～20%를 각각 감경한다.<각주>22</각주><표 8> 컨소시엄 감경 내역