부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 대경에스코, 주식회사 조선내화이엔지 및 주식회사 동방환경기연<각주>1</각주>은 소각로 제작 및 설치업 등을 영위하는 자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자<각주>2</각주>에 해당한다. 2 피심인들의 일반현황은 <표 1>과 같다. <표 1> 일반 현황 (해당연도 말 기준, 단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682073" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 나. 이 사건 입찰현황 1) 이 사건 입찰진행 방식 1 신안군 등 7개 지자체는 2010년부터 2015년까지 「폐기물관리법」 제57조에 따라 환경부로부터 국고를 지원받아 생활폐기물을 처리하는 중소형 폐기물 소각시설(용량: 70톤/일) 건설 사업을 추진하였으며, 중소형 폐기물 소각시설의 구성도는 아래 <그림 1>과 같다. <그림 1> 중소형 폐기물 소각시설 구성도 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682079" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 2 이 중소형 폐기물 소각시설 건설 사업은 두 가지 방식으로 진행되었는데, 해당 지자체가 직접 발주하면서 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제43조에 따라 '중소기업자간 경쟁제품’으로 지정된 소각로의 (구매)설치공사 부문만 따로 떼어 조달청에 계약을 의뢰하거나, 혹은 한국환경공단에 위 건설사업의 계약부터 준공까지 사업 추진 일체를 위탁하고 한국환경공단은 소각로 설치공사 부문만 따로 떼어 공법 심의를 통해 업체를 선정한 후 조달청에 수의계약을 의뢰하는 방식으로 진행되었다. 3 그리고 두 가지 방식 모두 조달청이 발주처가 되어 진행되었으며, 이 사건 총 13건의 입찰 중 12건은 해당 지자체에서 조달청에 계약을 의뢰하여 진행되었고, 나머지 1건인 인제군 입찰은 인제군에서 한국환경공단에 위탁하여 진행되었다. 2) 이 사건 입찰의 낙찰자 선정 방식 4 조달청은 「협상에 의한 계약체결기준」(기획재정부 회계예규)과 「협상에 의한 계약 제안서평가 세부기준」(조달청 내부지침) 등에 따라 입찰자들로부터 기술제안서와 입찰가격을 제출받고 평가위원회(10명 내외)의 기술능력평가를 거쳐 아래 <표 2>와 같이 기술능력(80점)과 가격(20점) 평가점수의 합산점수가 70점 이상인 자를 협상적격자로 선정한 후 점수가 높은 순으로 우선적으로 협상을 진행하여 계약을 체결하였다. <표 2> 기술제안서 평가항목 및 배점한도(조달청) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682081" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 감사원 감사보고서 5 한편, 한국환경공단은 「기술제안서 평가기준」(한국환경공단 내부기준)에 따라 입찰자로부터 기술제안서와 제안공사비 내역을 제출받아 <표 3>과 같이 한국환경공단 내 구성된 기술자문위원회 평가위원(10명 내외)이 평가하는 기술능력에 대한 정성평가(배점 58점)와 공단의 사업부서가 평가하는 정량평가(27점) 및 가격평가(15점)를 거쳐 최고 득점자를 선정한 후 조달청에 수의계약을 의뢰하였다. <표 3> 기술제안서 평가항목 및 배점한도(한국환경공단) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682083" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 감사원 감사보고서 3) 이 사건 입찰 절차 3 소각로 설치공사의 입찰 절차는 아래 <표 4>와 같다. <표 4> 소각로 설치공사의 입찰 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682085" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 감사원 감사보고서 4) 이 사건 입찰별 투찰내역 및 결과<각주>3</각주>4 2010년부터 2015년까지 실시된 이 사건 소각로 설치공사 입찰별 투찰내역 및 결과는 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 이 사건 소각로 설치공사의 입찰별 투찰내역 및 결과 (단위 : 백만 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682087" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처: 감사원 감사보고서 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 개요 5 대경에스코는 조달청이 2010. 3. 30.부터 2015. 11. 10.까지 발주한 총 13건의 중소형 폐기물 소각로 설치공사(이하 '이 사건 공사’라 한다) 입찰에서, 기술력에서 열위에 있어 이 사건 공사를 수주할 수 없었던 삼평 및 조선내화이엔지에게 자신의 입찰가격을 알려주면서 들러리로 입찰에 참가하라는 취지의 제안을 하였고, 조선내화이엔지는 대경에스코의 요청을 수락하고 실행하였다. 2) 합의 배경 가) 대기업 입찰 참여를 막기 위한 유찰 방지의 필요성 1 2010년 3월부터 이 사건 공사 입찰의 방식이 중소기업 간 제한경쟁방식 혹은 지명경쟁방식으로 변경되면서 대기업의 입찰참여가 금지되었고, 중소기업끼리 경쟁을 하게 될 경우 기술력이 다른 경쟁사업자보다 우위에 있었던 대경에스코의 낙찰 가능성이 매우 높았다. 이런 상황에서 다른 중소업체가 입찰에 참여하지 않는 경우 대경에스코의 단독 입찰 참여만으로는 유찰이 될 가능성이 높고, 매번 유찰이 되면 소각로 설치공사가 중소기업 간 경쟁물품에서 제외되어 일반입찰로 전환되어 대기업이 입찰에 다시 참여할 우려가 있었다. 2 삼평 및 조선내화이엔지도 유찰로 인해 입찰참여 대상자가 확대되어 대기업이 입찰에 참여하게 되는 것을 원하지 않았으므로 이를 막기 위해 이 사건 입찰에 참가하게 되었다. <표 6> 피심인들 진술조서 및 확인서 내용 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682089" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 나) 개인적인 친분관계에 의한 합의 3 이 사건 합의 당사자인 피심인 대경에스코의 윤○○ 대표이사, 오○○ 전무 그리고 피심인 조선내화이엔지의 황○○ 상무, 이○○ 상무, 김□□ 부장 등은 1980년대 말경부터 동종업계의 임직원으로 근무하며 서로 잘 알고 있던 사이였다. 그러던 중 윤○○, 오○○ 등이 2003년 3월경 대경에스코를 설립하였고, 황○○, 이○○, 김□□ 등은 삼평에서 함께 근무하다 2011. 2. 8. 조선내화이엔지가 삼평의 환경사업부를 인수할 때 조선내화이엔지로 옮기게 되었는데, 대경에스코의 윤○○ 대표는 예전부터 잘 알고 지내던 황○○, 이○○, 김□□ 등이 근무하고 있는 조선내화이엔지에 들러리 참여를 적극적으로 요청하게 되었다. 3) 구체적 행위사실 가) 합의 과정 및 내용 6 2010. 3. 30.부터 2015. 11. 10.까지 13건의 소각로 설치공사 입찰에서, 피심인 대경에스코의 윤○○ 대표는 삼평 및 조선내화이엔지에 근무한 김□□ 부장에게 유선으로 연락하여 자신의 입찰가격을 알려주겠다고 하며 입찰 참여를 권유하였다. 7 또한, 김□□ 부장은 윤○○ 대표에게 요청하여 제안서 작성의 도움을 요청하였고, 윤○○ 대표는 대경에스코의 오○○ 전무, 이□□ 부장에게 지시하여 샘플 제안서를 USB(이동식 저장장치)에 담아 김□□ 부장에게 전달하도록 하였다. 그리고 김□□ 부장은 이와 같은 사실을 모두 당시 삼평 및 조선내화이엔지의 환경사업부 본부장이었던 황○○ 상무, 이○○ 상무에게 보고한 사실이 있다. 가) 합의 실행 및 결과 8 피심인 대경에스코는 자신의 입찰가격을 삼평 및 피심인 조선내화이엔지에 알려주었고<각주>4</각주>, 삼평 및 조선내화이엔지는 대경에스코의 요청대로 입찰에 참여하였다. 각 입찰별 개찰 결과 위 <표 5>와 같이 13건의 입찰에서 대경에스코가 평균 투찰률 95% 이상으로 13건 모두 수주하였다. 4) 근거 9 이와 같은 사실은 피심인들이 조사 과정 및 심의에서 인정하였고, 대경에스코 윤○○ 진술조서(심사보고서 소갑 제1-1호증<각주>5</각주>), 대경에스코 오○○ 진술조서(소갑 제1-2호증), 대경에스코 이□□ 진술조서(소갑 제1-3호증), 조선내화이엔지 김□□ 진술조서(소갑 제1-4호증), 조선내화이엔지 황○○ 진술조서(소갑 제1-5호증), 조선내화이엔지 이○○ 진술조서(소갑 제1-6호증), 동방환경기연 채○○ 진술조서(소갑 제1-7호증), 동방환경기연 채○○ 확인서(소갑 제1-8호증), 감사원 감사보고서(소갑 제2-1호증), 소각로 설치공사 물품계약서(소갑 제2-2호증) 등을 통하여서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 10 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각호에 규정되어 있는 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 11 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>6</각주>12 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 13 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 14 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 15 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>7</각주>16 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>8</각주>다) 하나의 공동행위 17 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위에 해당한다.<각주>9</각주>다. 피심인들의 2. 가.행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 18 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면 조달청이 2010. 3. 30.부터 2015. 11. 10.까지 발주한 13건의 이 사건 공사 입찰에서 피심인 대경에스코는 삼평과 다른 피심인 조선내화이엔지에게 본인의 투찰가격을 알려주며 유찰방지를 위한 들러리 입찰참여를 요청하였고 삼평 및 조선내화이엔지는 해당 요청을 수락하고 이를 실행하였음이 인정되는바, 피심인 대경에스코와 피심인 조선내화이엔지(이하 '피심인 2개사’라 한다) 사이에 해당 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 들러리참여자 등을 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당된다. 19 다만, 심사보고서에서는 2013년 1월 대경에스코와 동방환경기연이 참여한 '여수시 삼산면 손죽’ 입찰과 관련하여 두 사업자가 공동행위를 한 사실이 있다고 기재하고 있으나, 동방환경기연이 일관되게 이를 부인하고 있고 공동행위의 합의 및 실행 사실을 인정할 수 있는 증거도 부족하여 해당 입찰의 합의사실은 인정되지 않는다. 2) 경쟁제한성 판단 20 피심인 2개사가 이 사건 입찰에서 낙찰예정자를 사전에 정하고 유찰 방지를 위한 들러리 참여 등을 합의하여 실행함으로써 입찰참여자들 간의 경쟁을 통해 거래상대방, 거래 조건 등을 결정하고자 한 경쟁 입찰제도의 취지를 사실상 무력화시켰고, 특히 피심인 2개사 사이의 합의 없이 대경에스코가 이 사건 공사 입찰에 단독참여하여 입찰이 수차례 유찰되는 상황이 되었다면 이 사건 공사 입찰이 중소기업 간 경쟁에서 제외되고 일반입찰로 전환되어 더 많은 사업자들에게 입찰 참여의 기회를 주고 실질적인 경쟁이 이루어졌을 가능성이 높은 점 등을 고려할 때 피심인 2개사의 행위는 이 사건 13건 입찰 시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 것으로 인정된다.<각주>10</각주>3) 하나의 공동행위에 해당하는지 여부 21 조달청이 발주한 이 사건 13건의 입찰에서 피심인 2개사가 유찰방지를 위해 사전에 낙찰예정자, 들러리참여자 등을 합의하고 실행한 행위는 ① 동일한 피심인 2개사가 동일한 품목, 동일한 입찰 및 계약방식을 가진 폐기물 소각로 설치공사에 대하여 행한 행위인 점, ② 유찰이 반복되는 경우 중소기업 간 경쟁만 가능하던 소각로 설치공사가 일반입찰로 전환될 우려가 있어 유찰을 방지하고자 하는 단일한 의사와 궁극적으로 경쟁을 회피하고자 하는 동일한 목적 하에 이루어진 점, ③ 피심인 2개사 간의 공동행위가 중도에 단절됨이 없이 지속된 점 등을 고려할 때 하나의 공동행위로 인정된다. 4) 소결 22 피심인 2개사의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하고, 피심인 동방환경기연의 경우 이 사건 합의에 가담하였다고 인정할 증거가 부족하므로 법 제19조 제1항 제8호에 해당한다고 보기 어렵다. 23 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 24 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 피심인 2개사에게 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 중대하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 피심인 2개사에게 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 25 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 피심인별로 낙찰을 받거나 들러리로 참여한 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 합산한 금액을 각 피심인에 대한 관련매출액으로 본다. 26 이에 따른 피심인 2개사별 관련매출액은 아래 <표 7>과 같다. <표 7> 피심인별 관련매출액 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682091" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 27 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하고 발주처가 공공기관인 경우에 해당하여 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 7% 이상 8.5% 미만의 부과기준율이 적용되는 '매우 중대한 위반행위’에 해당되나, 피심인 대경에스코가 기술능력에 압도적으로 우위에 있는 상황에서 다른 회사가 이 사건 입찰에 참여하기 어려운 측면이 있었던 점, 중소형 소각시설 설치공사 총 27건에 피심인들을 포함하여 최대 5개 업체만 참여한 점, 합의의 행태가 소극적으로 투찰가격 등은 직접 합의하지 않은 점, 조선내화이엔지가 유찰방지 목적의 들러리사업자로 참여한 이후 기술점수 격차를 줄이기 위해 일부 노력한 사실이 있는 점, 담합하지 않은 중소형 소각시설 설치공사 입찰 건에서도 대경에스코가 대부분 낙찰받은 점, 이 사건 입찰의 경우 기술능력평가(80%)와 입찰가격평가(20%)를 합산한 종합평가점수가 가장 높은 자를 우선협상대상자로 선정한 후 협상대상자와 제안서 내용 또는 가격을 협상하고 협상이 성립되는 경우 계약을 체결하는 방식<각주>11</각주>인 점 등을 감안할 때 피심인 2개사가 얻은 부당이득이나 거래상대방의 피해규모가 상당하다고 보기는 어려운 측면이 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 28 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하되, 입찰에서 탈락한 사업자에 대해서는 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 2)에 따라 들러리 사업자 수가 4 이하인 경우에 해당하므로 2분의 1을 감액한다. 1 이에 따른 피심인 2개사별 산정기준은 아래 <표 8>과 같다. <표 8> 피심인별 산정기준 (단위: 천 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682093" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 2) 1ㆍ2차 조정 29 피심인 2개사는 모두 1차 조정 관련 해당 사유가 없고, 2차 조정의 경우 피심인들은 조사 단계 및 심의에 이르기까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 조사에 적극 협력한 사실이 인정되므로 아래 <표 9>와 같이 산정기준을 20% 감경한다. <표 9> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위 : %, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682075" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 3) 부과 과징금의 결정 30 2차 조정 산정기준에서 백만원 단위 미만을 절사한 금액을 부과과징금으로 결정한다. 그 내역은 다음 <표 10>과 같다. <표 10> 피심인별 부과과징금 (단위 : 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120682077" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 4. 결론 31 피심인 대경에스코, 피심인 조선내화이엔지의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대해서는 법 제22조의 규정을 각각 적용하고 피심인 동방환경기연의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당한다고 보기 어려우므로 법 제45조 제1항, 제55조의2 및 공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙 제47조 제1항을 적용하여 주문과 같이 의결한다.