부산광역시고지도매업협동조합의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 적격성 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(개정 2005. 3. 31. 법률 제7492호 이하 '법’ 이라 한다) 제2조 제4호에 의하면 '사업자단체’라 함은 그 형태 여하를 불문하고 2이상의 사업자가 공동의 이익을 증진할 목적으로 조직한 결합체 또는 그 연합체를 말한다. 피심인은 부산광역시에서 폐지도매업을 영위하는 사업자들이 상호간 복리증진과 협동사업을 목적으로 설립한 단체로서 법 제2조제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당된다. 나. 피심인의 일반현황 피심인의 2005년 말 기준 일반현황은 다음 <표 1>과 같다. <표 1> 일 반 현 황 (단위 : 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745599" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 ** 부산지역 관내에서 같은 업을 영위하는 사업자 중 피심인의 회원이 아닌 사업자는 7명이다. 다. 시장구조 및 실태 (1) 폐지시장 실태 일반가정, 학교, 사무실 등에서 배출되는 생활폐기물<각주>1</각주>중 분리배출ㆍ수거의 주종을 이루고 있는 폐지류<각주>2</각주>는 쓰레기종량제로 인한 분리수거제 정착으로 회수량이 매년 증가하고 있다. 폐지회수량 증가에 따라 제지업체의 국내 폐지사용률도 매년 증가추세에 있으며 2005년 국내 폐지사용률은 71.8%로 2004년 69.4%에 비해 2.4%가량 증가하였고, 이에 따라 폐지수입량은 감소하였다. <표 2> 연도별 폐지 재활용 실적 (단위：천톤) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745601" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처：한국제지공업연합회 그러나, 일반소비자들이 천연염료를 사용한 제품을 선호하게 됨으로써 재생품에 대한 수요가 감소하여 제지회사<각주>3</각주>들은 폐지도매업체로부터 매입하는 압축폐지가격을 지속적으로 인하하고 있다. 부산지역<각주>4</각주>에서 폐골판지는 2004년 6월 122원/㎏에서 2006년 12월 65원/㎏으로 47% 하락하였고 폐신문지도 2004년 6월 130원/㎏에서 2006년 12월 93원/㎏으로 28% 하락하였다. 이에 따라 폐지도매업체들도 폐지중간수집상으로부터 매입하는 폐지가격을 인하함으로써 전체 폐지시장은 쇠퇴하고 있는 실정이다. <표 3> 부산지역 폐지가격<각주>5</각주>변동현황 (단위：원/㎏) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745603" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 한국환경자원공사, 재활용품가능자원 시장동향 (2) 부산지역 폐지 유통 체계 폐지는 주택, 학교, 사무실, 사업장 등에서 수거되며 주로 단독주택이나 아파트 등의 공동주택에서 수거되는 것이 대부분이다. 단독주택은 지방자치단체(시ㆍ구ㆍ군)에 의해 문전수거, 대면수거(주민들이 수거 차량에 직접 배출), 거점수거(일정 장소에 설치된 분리수거 용기에 배출) 등의 방법으로 수거되고 있으며, 공동주택은 분리수거 용기를 설치하여 폐지중간수집상이 수거하거나 부녀회 등 주민단체가 직접 수거 하고 있다. 지방자치단체나 폐지중간수집상이 수거한 폐지는 생곡폐기물처리시설대책위원회<각주>6</각주>(이하 '생폐위’라 한다)나 폐지압축기를 보유하고 있는 폐지도매업체에 의해 매입되고 있으며, 생폐위나 폐지도매업체가 매입하여 압축한 폐지는 주로 제지회사에 골판지원지나 신문용지의 원료로 사용되고 있다. 부산지역에서 폐지가 수거되어 처리되는 과정은 아래와 같다. 폐지 유통 흐름 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745597" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 단독주택은 지방자치단체(구ㆍ군)에서 수거하며, 공동주택 및 기타 시설은 폐지중간수집상이 대부분 수거한다. * ①은 생폐위가 부산광역시 수영구 등 5개 구에 대하여 피심인에게 매입권한을 양도함에 따라 피심인이 5개구에서 매입하고 있는 폐지다. * ②는 생폐위가 폐지중간수집상으로부터 일부 매입하고 있는 폐지다. * ①과②의 형태로는 적은 물량이 매입되며 ③과 같이 지방자치단체에서 생폐위로 유통되거나, ④와 같이 폐지중간수집상에서 폐지도매업체로 유통되는 것이 대부분이다. 2. 사업자단체 금지행위의 성립 가. 행위사실 피심인은 2005년 1월부터 2006년 5월까지 총 6회의 조합회의를 통하여 구성사업자가 폐지중간수집상으로부터 매입하는 폐지매입가격을 매 회의시마다 5원/㎏ 또는 10원/㎏을 인하하기로 결정하고 동 내용을 구성사업자에게 통지하여 이를 준수하도록 한 사실이 있다. 이와 관련하여 피심인이 확인해 준 6회에 걸쳐 개최한 조합회의 일자ㆍ회의명ㆍ결정내용ㆍ참석자 등은 다음 <표 4>와 같다 <표 4> 피심인 회의개최 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745605" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>7</각주><각주>8</각주><각주>9</각주><각주>10</각주><각주>11</각주><각주>12</각주>* 자료출처 : 피심인 확인서 또한 피심인이 조합회의 등을 통해 결정한 사항을 각 구성사업자에게 통지한 내역은 다음 <표 5>와 같다. <표 5> 회의 개최 후 결정내용을 통지한 내역 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745607" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 위와 같은 사실들은 피심인 상무이사의 진술과 피심인이 구성사업자들에게 통지한 공문<각주>13</각주>을 통해서도 입증되고 있다. 피심인의 상무이사 강봉래는 2007. 1. 4. 구성사업자들이 민간수집상으로부터 매입하는 폐지가격의 인상ㆍ인하 절차에 대하여 제지회사의 폐지매입가격 변경시 조합에서 긴급회의, 월례회의, 이사회, 정기총회 등의 회의를 소집하여 폐지매입가격 인상ㆍ인하금액을 결의하여 결정하며, 결정된 내용은 자신이 공문을 작성하여 각 구성사업자에 FAX로 통지하여 왔다고 진술하였다. 또한 피심인이 구성사업자에게 통지한 공문 '부고도조 제2005-02호(2005. 1. 24)’는 '제지업체의 원료 구매단가 인하 통보가 있어 폐조합에서 회의결과 아래와 같이 원료 매입단가를 인하키로 결정하였음을 알려드리오니 조합 결정가격을 준수해 주시기 바랍니다’라는 기재내용과 함께 인하일자와 인하금액을 제시하고 있다. 나. 관련 법규정 법 제26조 (사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 제 19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 각호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 다. 위법성 판단 사업자단체의 행위가 법 제26조 제1항 제1호 소정의 가격결정행위에 해당하기 위해서는 ①사업자단체의 의사에 의한 가격결정ㆍ유지ㆍ변경행위가 있고, ② 이와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하며, ③그 결과 일정한 거래분야에서의 가격경쟁이 부당하게 제한되어야 한다(대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조). 한편 위 사업자단체 위반행위가 성립하기 위해서는 구성사업자의 가격결정에 영향을 미치는 사업자단체의 경쟁제한적 행위가 있으면 족하고, 반드시 구성사업자가 그에 따라 가격을 결정할 필요는 없다(서울고법 2004. 4. 1. 선고 2003누2948판결 참조). (1) 가격결정 등 행위 위 2. 가.의 행위사실에 비추어 볼 때, 피심인이 2005년 1월부터 2006년 5월까지 총 6회에 걸쳐 조합회의를 개최하여 구성사업자들이 폐지중간수집상으로부터 매입하는 폐지매입가격 인하금액을 결정했으므로 이는 사업자단체의 의사에 의한 가격결정(유지)행위로 인정된다. 또한 “사업자단체의 의사는 구성사업자 등에게 표시되어야” 하며, 의사 표시의 방법은 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미하는 바, 피심인의 경우 조합회의를 통해 결정한 폐지매입가격 인하금액을 2005. 1. 24. “원료 매입단가 인하통보의 건” 문서 등 총 6회에 걸쳐 구성사업자들에게 가격결정사항을 통보한 사실이 인정된다. (2) 구성사업자의 가격결정에 영향 피심인의 위와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하는 바, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자들의 가격결정에 있어 경쟁기능의 자유로운 행사를 제한하는 방향으로 영향을 미친 이상 불이행에 대한 제재조치가 마련되어 있어 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청, 권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 포함된다(대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조). 법 제19조 제1항 제1호에서 말하는 가격은 사업자가 거래의 상대방으로부터 반대급부로 받는 일체의 경제적 이익을 가리키는 것으로, 당해 상품이나 용역의 특성, 거래내용 및 방식 등에 비추어 거래의 상대방이 상품 또는 용역의 대가로서 사업자에게 현실적으로 지급하여야 하는 것이라면 그 명칭에 구애됨이 없이 당해 상품 또는 용역의 가격에 포함된다(대법원 2001. 5. 8. 선고 2000두10212 판결 참조). 폐지매입가격은 피심인의 구성사업자들이 폐지중간수집상으로부터 폐지를 매입하고 그에 대한 대가로 지급되는 것이므로 '가격’에 해당되고, 폐지매입가격은 개별사업자가 자신의 영업여건이나 시장상황 등을 감안하여 자율적으로 결정하여야 할 사항이다. 그럼에도 불구하고 피심인이 조합회의를 통해 폐지매입가격 인하금액을 결정하고 구성사업자들에게 문서로 통지한 행위는 구성사업자들이 폐지중간수집상으로부터 매입하는 폐지매입가격을 자율적으로 결정하는 것을 금지하고 결국 피심인이 지정한 가격을 적용하도록 하는 행위로서 구성사업자의 가격결정에 큰 영향을 미쳤다고 판단된다. (3) 경쟁제한성 피심인은 부산지역에서 폐지압축기를 보유하고 폐지도매업을 영위하는 폐지도매업자를 그 구성사업자로 하고 있으며, 그러한 폐지도매업자의 약 74%를 그 구성사업자<각주>14</각주>로 하고 있다. 따라서, 구성사업자의 폐지매입가격 인하금액을 동일하게 책정할 경우 폐지도매업자간의 가격경쟁이 감소 또는 소멸함으로써 부산지역 폐지도매업 시장에서의 유효한 경쟁을 기대하기 어려운 상태를 초래할 수밖에 없다. 이와 같이 상당한 영향력을 가진 피심인이 폐지매입가격 인하금액을 결정하고 이를 구성사업자들에게 통보하는 것은 개별 사업자의 자율적인 가격결정권을 제한하는 행위로서 부당한 경쟁제한성이 인정된다고 판단된다. (4) 판단 위에서 살펴본 바를 종합해 볼 때 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호 적용요건을 충족하며, 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체금지행위에 해당된다. 라. 피심인 주장에 대한 검토 피심인은 제지회사들이 폐지도매업자로부터 매입하는 압축폐지가격을 5원/㎏ 또는 10원/㎏ 인하하였기 때문에 구성사업자들에게 정보제공차원에서 폐지매입가격 인하금액을 통지하였다고 주장한다. 그러나, 피심인의 주장은 다음과 같은 점을 고려할 때 타당하지 아니하여 받아들이지 아니한다. 첫째, 피심인은 자신의 정관 18조(제명)에서 피심인의 사업을 방해하거나 또는 방해할 목적의 행위를 한 구성사업자를 제명할 수 있도록 규정함으로써 구성사업자들을 직접적으로 구속할 수 있기 때문에 결정내용을 통보하는 것만으로도 폐지매입가격에 영향을 줄 수 있다. 둘째, 피심인이 구성사업자들에게 폐지매입가격 인하금액을 통지한 공문에서 피심인이 결정한 가격을 준수하도록 한 것으로 볼 때, 피심인의 행위가 단순히 정보를 제공하기 위한 것이 아니라 폐지매입가격을 조절하는 행위로 인정된다. 셋째, 구성사업자의 폐지매입가격은 폐지도매업을 영위하는 개별 구성사업자들이 각자 영업여건, 경영전략, 주변지역상황 등을 고려하여 독자적으로 결정하여야 할 사항이다. 3. 과징금 부과 가. 과징금 부과 결정 피심인의 행위는 고지의 매입가격 결정에 직접적으로 영향을 미쳐 부산광역시내 고지시장에 미치는 경쟁제한 효과가 크다고 인정되므로 피심인에게 법 제28조, 같은 법 시행령 제61조 제1항 관련〔별표2〕및 과징금부과세부기준등에관한고시(공정거래위원회 고시 2005-15호, 이하 '과징금부과고시’라 한다) Ⅲ. 1. (나). (1)의 규정에 의거 피심인에게 과징금을 부과하기로 한다. 나. 과징금액의 산정 (1) 연간 예산액 과징금 부과기준이 되는 연간 예산액은 위반행위의 종료일이 속한 연도의 해당사업자단체의 연간예산액을 말하며, 피심인의 행위는 증거 자료상 2006. 5. 29.의 행위가 마지막으로 나타나고 있어 2006년도 중에 종료된 것으로 보아 2006년도 예산을 기준으로 하여 기본과징금을 산정하기로 한다. 피심인의 2006년도 연간예산액은 86,600천원이다. (2) 기본과징금의 산정 피심인에 대한 과징금 부과율은 경쟁제한의 정도와 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려하여 과징금부과고시 Ⅳ. 1. 다. (2)의 규정에 의한 부과율인 50%를 적용하여 <표 6>과 같이 산정한다. <표 6> 기본과징금 (단위 : 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745609" alt="이유 7번째 이미지" ></img> (3) 의무적 조정과징금의 산정 피심인의 위 2. 가.의 행위는 2005년 1월경에 시작되어 2006년 5월 경에 종료되었다. 따라서, 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법위반기간(2005년 1월～2006년 5월 )이 1년 초과 2년 이내인 경우에 해당하므로 과징금부과고시 Ⅳ. 2. 가. (2)의 규정에 의거하여 의무적 조정과징금은 기본과징금의 100분의 10에 해당하는 금액을 가산하여 47,630천원으로 한다. (4) 임의적 조정과징금의 산정 가중, 감경사유에 해당되지 아니하므로 의무적 조정과징금과 동일하게 47,630천원을 유지한다. (5) 부과과징금의 결정 피심인의 임의적 조정과징금 47,630천원은 피심인의 연간 예산액 86,600천원의 55%에 해당하는 금액으로서, 피심인이 규모가 영세한 중소기업자들로 구성된 사업자단체로서 과징금 납부능력에 제약이 있는 점 등을 감안하여 볼 때 객관적인 여건에 비추어 현저히 과중하다고 판단되어 과징금부과고시 Ⅳ. 4. 가. (1). 의 규정에 의거하여 임의적 조정과징금의 50%를 감경하고, 제지회사의 지속적인 압축폐지매입가격 인하로 인해 부산지역 폐지가격도 계속적으로 인하(폐골판지 가격 : 2004년 6월 122원/㎏ → 2006년 12월 65원/㎏)됨에 따라 폐지도매업자들의 폐지매입가격에도 인하압력 요인이 있었던 점을 감안하여 30%를 추가로 감경한다. 나아가 과징금부과고시 Ⅳ. 4. 마. 규정에 의하여 1백만원 단위 미만의 금액은 절사하여 9백만원으로 최종 부과과징금으로 결정한다. 4. 결 론 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제26조 제1항 제1호에서 규정하고 있는 사업자단체금지행위로 인정되므로 시정명령에 대하여는 법 제27조의 규정을 적용하고, 과징금 부과에 관하여는 법 제28조 제1항의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.