부산광역시 치과기공사회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인은 부산지역에서의 치과기공업 종사자들이 치과기공 분야의 학술연구와 기술개발 촉진, 치과기공업무 수행에 관한 편의 증진 및 회원사의 권익 옹호와 친목 도모를 위해 설립한 단체로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. 2 피심인은 「의료기사 등에 관한 법률」 제16조<각주>1</각주>에 근거하여 설립된 사단법인 대한치과기공사협회 산하의 시ㆍ도지부로서, 2019. 12. 31. 기준 부산광역시에서 치과기공소를 운영하고 있는 기공사 210명과 그 외 기공업에 종사하는 기공사 815명을 회원으로 두고 있으며, 회장(1명), 부회장(3명), 감사(3명), 이사(14명) 등으로 구성되어 있다. 3 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2019년 12월 31일 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374763" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 4 피심인의 주요 의사결정은 월 1회 개최하는 정기 이사회, 연 1회 개최하는 정기 대의원총회 및 비정기적으로 개최하는 임시 이사회에서 이루어지고 있다. 한편 피심인은 기공수가에 관한 업무, 산업안전보고 관련 업무 및 치과기공소 경영 관련 업무를 수행하기 위해 피심인의 회원으로서 기공소를 등록한 자들로 구성된 치과기공소 경영자회(이하 '경영자회’라고 한다)를 하부조직으로 두고 있는데, 경영자회의 주요 의사결정은 3개월마다 개최하는 월례회와 연 1회 개최하는 정기총회를 통해 이루어진다.<각주>2</각주>나. 시장 구조 및 실태 1) 기공사의 정의 및 기공물의 제작과정 5 기공사는 구강에서 얻어진 모형을 바탕으로 과학적인 방법과 관련된 기술을 통해 치과보철물 및 장치물을 제작하여 구강이 원활하게 기능하도록 돕는 전문직업인으로서, 상실된 치아 및 주위조직의 기능과 외관을 회복시키기 위해 치과병ㆍ의원에서 보내온 개개의 인상체<각주>3</각주>나 경석고 모형을 이용하여 구강내에 장착될 보철물들을 제작한다. 6 기공사는 치과의사가 발행한 치과 기공물 제작의뢰서에 따라 기공소나 치과병ㆍ의원에 위치한 기공실에서 보철물, 교정장치 등을 제작ㆍ수리ㆍ가공하는데 제작과정은 치과용 재료의 종류 및 기공소의 규모별 분업ㆍ전문화 정도에 따라 다양하나, 일반적으로 보철물 제작을 하기 위해서 치과병ㆍ의원에서 환자 구강내의 치아 상태를 본 뜬 석고모델을 받아와 석고모델의 전처리 작업을 거친 후 금, 은, 도재, 메탈 및 지르코니아 등의 재료를 이용하여 치아나 의치 등의 보철물을 만든다. 총의치를 제외한 대부분의 보철물은 주조과정을 거치고 나서 정교한 연마작업을 통해 완성되며, 완성된 보철물은 석고모형과 일치 여부를 확인하여 치과병ㆍ의원에 보내진다. 2) 부산지역 치과기공업 실태<각주>4</각주>7 부산지역에 소재한 기공소는 2019. 12. 31. 기준 총 425개로 파악되는데, 통상적으로 15평 규모의 사무실에 기공사 4∼5명이 근무하고 있는 점을 감안할 때, 부산지역 기공사는 약 1,900명으로 추정된다. 이 중 피심인에 소속된 기공소 수는 210개(전체 대비 49.41%)이며, 기공사 수는 1,025명(1,900명 대비 약 53.95%)이다. <표 2> 부산지역 기공소 현황 (단위 : 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374787" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 <표 3> 피심인 소속 기공소 현황 (단위 : 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374791" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료 8 기공소들은 각자의 규모 및 영업능력에 따라 다양한 치과병ㆍ의원과 거래하고 있으며, 5∼10개(36%) 및 10∼30개(30%)의 치과병ㆍ의원과 거래하는 기공소가 가장 많다. 기공소들의 월매출액은 2천만 원 이상∼3천만 원 미만(15%)과 4천만 원 이상∼5천만 원 미만(17%)이 많으며, 기공소 운영기간은 10∼15년(24%)과 20년 이상(31%)이 다수를 차지하고 있다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 기준수가를 정한 요금표 마련 9 피심인은 2018. 5월∼6월경 개최된 경영자 연수회에서 아래 <표 4>와 같이 일부 구성사업자들이 기공요금에 대한 건의를 하자, 치과기공물의 기준수가를 정하기 위한 “2018 기공요금 현실화 프로젝트”(이하 '기공요금 프로젝트’라고 한다)를 준비하기 시작하였다. <표 4> 피심인 경영자회장 이○○ 진술내용('20.1.22.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374793" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(심사보고서 소갑 제5호증<각주>5</각주>) 10 이후 피심인은 기공요금을 정하기 위해 관련 실무를 담당하는 기공요금위원회<각주>6</각주>를 조직하였으며, 아래 <표 5>와 <표 6>에서 확인할 수 있듯이 2018. 7. 12. 첫 회의를 시작으로 총 15번의 회의를 거쳐 2018. 11. 21. 아래 <표 7>과 같이 기공물의 기준수가를 정한 요금표를 마련하였다. <표 5> 피심인 경영자회장 이○○ 진술내용('20.1.22.) 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374797" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제5호증) <표 6> 기공요금 프로젝트 회의진행 과정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374799" alt="이유 6번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제7호증) <표 7> 기공요금표 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374801" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제8호증) 11 또한, 피심인은 기공요금 프로젝트를 준비하면서 2018. 9월경 구성사업자들에게 설문지를 배포하여 기공요금 프로젝트에 대한 동참 여부를 조사하기도 하였는데, 아래 <표 8>과 같이 응답한 구성 사업자의 82%(조사대상 171명 중 141명)가 이에 동참할 것이라고 답변하였다. <표 8> 피심인이 시행한 기공요금 프로젝트 동참 여부 조사 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374803" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제14호증) 2) 기준수가의 최종 승인 및 시행 결정 12 피심인은 아래 <표 9>와 같이 2018. 12. 4. 경영자회 정기총회<각주>7</각주>에서 기준수가를 정한 요금표 등이 포함된 자료를 구성사업자들에게 공개하였으며, 2019. 1월경 개최될 제54차 정기대의원총회에서 기공요금 프로젝트를 최종 승인받아 시행하기로 하였다.<각주>8</각주><표 9> 제22차 경영자회 정기총회 회의록 일부 발췌<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374805" alt="이유 9번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제10호증) 13 이후 피심인은 2019. 1. 11. 제54차 정기대의원총회<각주>9</각주>에서 아래 <표 10>과 같이 2019. 3월부터 기공요금 프로젝트를 시행하기로 최종 결의하였다. <표 10> 제54차 정기대의원총회 회의록 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374765" alt="이유 10번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제11호증) 3) 기준수가의 배포 및 준수 확인 14 기공요금 프로젝트의 시행이 최종적으로 결의되자, 피심인은 아래 <표 11>및 <표 12>와 같이 2019. 3월경 부산지역의 치과병ㆍ의원 1,300여 곳 및 기공소 400여 곳에 호소문 및 기준수가를 정한 요금표를 배포하였다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374759" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 11> 호소문 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374767" alt="이유 12번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제12호증) <표 12> 2019.6.25. 피심인이 소속 회원들에게 전송한 문자메시지 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374771" alt="이유 13번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제13호증) 15 아울러 피심인은 2019. 6월경 경영자 월례회 개최를 위해 회람의 방식<각주>10</각주>으로 비용을 모금하면서 동시에 아래 <표 13>과 같이 협조문을 같이 송부함으로써, 회원들이 기준수가를 정한 요금표에 따라 치과병ㆍ의원과 협상하고 있는지를 확인하였다.<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374761" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <표 13> 협조문 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374773" alt="이유 15번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제15호증) 16 이후 피심인은 아래 <표 14>와 같이 2019. 6. 25. 회원 1,125명에게 문자메세지를 전송하여 기공요금 협상 진행 경과와 7월부터 기공요금 협상에 따른 인상 및 덤핑사례 접수창구를 운영할 계획을 알렸다. <표 14> 2019.6.25. 피심인이 소속 회원들에게 전송한 문자메시지 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374775" alt="이유 16번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 제출자료(소갑 제13호증) 4) 근거 17 위와 같은 사실은 피심인 일반현황(소갑 제1호증), 피심인 소속 경영자회 일반현황(소갑 제2호증), 근로환경개선 및 기공료 현실화를 위한 설문조사 결과(소갑 제3-호증), 부산지역 치과기공소 현황 자료(소갑 제4호증), 피심인 소속 경영자회장 이○○ 진술조서(소갑 제5호증), 기공요금위원회 조직도(소갑 제6호증), 기공요금 프로젝트 회의진행 과정(소갑 제7호증), 기공요금표(소갑 제8호증), 기공요금 프로젝트 PPT자료(소갑 제9호증), 제22차 경영자회 정기총회 회의록(소갑 제10호증), 제54차 정기대의원총회 회의록(소갑 제11호증), 호소문 및 수가표(소갑 제12호증), 2019. 6. 25. 피심인 문자메시지 내용(소갑 제13호증), 기공요금 현실화 동참 여부 조사 결과(소갑 제14호증), 회람문 및 협조문(소갑 제15호증)등을 통하여 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제26조(사업자단체의 금지행위) ① 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. ～ 4. (생략) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2. ～ 9. (생략) 제27조(시정조치) 공정거래위원회는 제26조(사업자단체의 금지행위)의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해사업자단체에 대하여 당해행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다. 제28조(과징금) 공정거래위원회는 제26조(사업자단체의 금지행위)제1항 각호의 1의 규정에 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자단체에 대하여 5억원의 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. 2) 법리 18 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제19조 제1항 제1호의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위(이하 '가격결정행위’라 한다)가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 이와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미치고, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다<각주>11</각주>. 3) 피심인의 2. 가. 행위의 위법 여부 가) 사업자단체 의사 존재 여부 및 구성사업자에 대한 표시 여부 19 '사업자단체의 의사’는 통상 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나지만, 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에도 해당 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 보며, '사업자단체 의사가 구성사업자에게 표시’된다 함은, 사업자단체의 의사가 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다<각주>12</각주>. 20 '가격결정행위’라 함은 최종거래 가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 최종가격은 물론 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭 여하를 불문한다<각주>13</각주>. 21 피심인이 치과기공물의 기준수가를 정하여 2019. 1. 11. 개최된 정기대의원총회에서 이를 시행할 것을 결의한 것은 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위에 해당된다. 22 또한, 피심인이 정기대의원총회에서 가격결정행위를 함으로써 총회에 참석한 구성사업자들이 피심인의 의사를 인지할 수 있으므로 가격결정행위 당시 사업자단체의 의사가 구성사업자들에게 표시되었고, 이후 2019. 3월경 기공소 400여 곳에 호소문 및 기준수가를 정한 요금표를 배포하고 2019. 6월경 회원사들에게 협조문을 송부하는 과정에서 구성사업자들에게 사업자단체의 의사가 표시 되었다고 봄이 타당하다. 나) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부 23 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다<각주>14</각주>. 24 피심인이 기공물의 기준수가를 정한 행위는 다음과 같은 점을 고려할 때 구성사업자의 가격결정에 영향을 미친 것으로 판단된다. 25 첫째, 이 사건 사업자단체 금지행위는 아래 <표 15>에서 확인할 수 있듯이 구성사업자들의 가격 인상에 대한 요구가 반영된 행위로 이와 같은 상황에서 사업자단체가 기준수가를 정해주면 구성사업자들이 그 기준수가에 영향을 받을 가능성이 매우 클 수밖에 없다. <표 15> 피심인이 시행한 기공요금 프로젝트 동참 여부 조사 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374777" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 26 둘째, 피심인이 2019. 6월경 구성사업자들이 기준수가에 따라 치과병ㆍ의원과 협상하고 있는지를 확인ㆍ점검한 결과, 응답한 구성사업자의 87%가 현재 협상 중이거나 협상을 완료했다고 답변하였다. <표 16> 2019.6.25. 피심인이 소속 회원들에게 전송한 문자메시지 일부 발췌 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=121374779" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 27 셋째, 통상적으로 사업자단체에 소속된 보통의 구성사업자는 자신이 가입되어 있는 단체의 의결사항을 준수해야 한다고 인식할 가능성이 크고, 실제로 의결사항을 준수함으로써 사업자간 가격경쟁의 회피에 따른 이익을 얻을 수 있다. 다) 경쟁제한성 여부 28 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자단체의 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다<각주>15</각주>. 29 피심인의 구성사업자인 기공사는 독립된 사업자로서 시장의 수급상황이나 각자의 영업여건, 경영전략 등을 고려하여 자신이 제공하는 치과기공물의 가격을 자율적으로 결정할 수 있어야 한다. 30 그럼에도 불구하고, 피심인은 기공소의 약 49%를 회원으로 두면서 기공물의 기준수가를 정하여 구성사업자로 하여금 이를 바탕으로 치과병ㆍ의원과 가격 협상 및 계약을 체결하도록 한바, 이는 부산지역 치과기공업 시장에서의 사업자간 경쟁을 부당하게 제한하는 행위로 판단된다. 4) 소결 31 피심인의 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호에서 금지하고 있는 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’에 해당되어, 법 제26조 제1항 제1호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 32 향후 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 법 제27조의 규정에 따라 행위금지명령을 부과하고, 기공물 수가표가 여전히 존재하고 있으므로, 총회ㆍ이사회 등 공식적인 절차를 통해 파기하여 위반행위를 중단시킬 필요가 있으므로 수가표 파기명령을 부과한다. 그리고 피심인의 구성사업자가 피심인의 법위반행위를 명확히 인식할 수 있도록 하기 위하여 시정명령을 받은 사실을 구성사업자에게 통지하도록 하는 통지명령을 부과한다. 33 아울러 피심인의 이 사건 사업자단체금지행위는 가격을 직접적으로 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위로 그 성격상 경쟁제한 효과만 발생시키는 것이 명백한 경우로서 자유롭고 공정한 경쟁질서의 저해효과가 중대한 행위에 해당하므로 법 제28조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 관련 [별표 2] 및 제3항, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>16</각주>를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 34 법 시행령 [별표 2] 및 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (2)에 따르면 사업자단체금지행위에 대하여는 위반행위 종료일이 속한 연도의 사업자단체의 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별로 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다. 가) 연간예산액 35 피심인은 '치과기공물 수가표’를 심의일 당시까지 파기하지 아니하였으므로 과징금 고시 Ⅱ. 6. 나. (1)<각주>17</각주>에 따라 심의일을 위반행위 종료일로 본다. 위반행위 종료일이 속한 2021년 피심인의 연간예산액은 117,320,222원이다.