부산교통공사 발주 브랜드 화장품 전문점 개선ㆍ운영사업 장소임대 입찰 관련 2개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 및 일반현황 1 피심인 주식회사 더페이스샵, 주식회사 가인유통<각주>1</각주>2개사<각주>2</각주>는 화장품 제조업 사업자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '법’이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하고 있는 사업자에 해당한다. 2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 일반현황<각주>3</각주>(해당년도 말 기준, 단위: 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685509" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장현황 1) 부산교통공사 임대시설물 현황 3 부동산 임대업이란 부동산을 조성 혹은 개량한 후, 필요한 개인ㆍ법인에게 빌려주는 활동이다. 주거ㆍ공업ㆍ농업ㆍ임업ㆍ광업용 토지 및 지상건물, 기타 권리 등을 임대하는 산업으로 크게 주거용부동산임대업, 비주거용부동산임대업 및 기타부동산임대업으로 분류할 수 있다. 4 부산교통공사가 운영하고 있는 임대사업의 종류는 총 11종 2,000여개로 매점, 상가, 개발상가, 전문상가(화장품, 편의점, IT전문업, 디저트카페), 스낵코너, 주차장, 사무실ㆍ창고, 신문판매대, 자동사진기, 현금지급기, 자판기(커피ㆍ음료) 등이 있으며, 부산교통공사의 주요 임대시설물 현황은 아래 <표 2>와 같다. <표 2> 부산교통공사 주요 임대시설물 현황 (단위: 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685517" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 부산교통공사 홈페이지(상가임대 현황) 2) 국내 브랜드샵 시장현황 5 국내 화장품 브랜드샵 시장규모는 지속적으로 확대되고 있으며 2017년 상위 10개 사업자의 시장규모는 7조 5,910억 원까지 확대되었고, 2017년 기준 주요 브랜드샵 업체의 가맹사업 매출현황은 <표 3>과 같다. <표 3> 주요 브랜드샵 업체의 매출액 및 시장 점유율 현황 (2017년 가맹분야 매출액 기준, 단위: 백만 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685519" alt="이유 3번째 이미지" ></img> * 자료출처: 각사 정보공개서 6 부산교통공사 임대시설물 중 화장품 전문매장의 수는 24개이며 입점하고 있는 브랜드 수는 아래 <표 4>와 같이 총 3개이다. 입점 브랜드 중 더페이스샵이 가장 많은 점포수를 가지고 있으며, 아리따움이 1개 매장으로 가장 적다. <표 4> 부산교통공사 임대시설물 중 화장품 사업자 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685521" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 부산교통공사 홈페이지(상가임대 현황) 다. 이 사건 입찰 특성 1) 화장품사업자 간의 경쟁 7 이 사건 입찰은 부산교통공사가 부산도시철도 역내에 화장품 전문점을 유치하여 도시철도 상권 활성화를 도모하면서 이용고객 편의증진에 기여하고자 하는 목적으로 추진되었다. 8 한편, 이 사건 입찰은 ①입찰 공고일 당시 자사 또는 자기명의의 고유 브랜드를 소유하고, ②사업자등록증상에 화장품(업) 운영이 가능한 형태 및 종목이 등록되어 있고, ③본 사업 매장 10개소 이상을 직영 또는 위탁 운영(자사 및 자기명의의 사업자등록) 중인 법인 또는 개인 사업자로 참가자격이 제한되는 제한경쟁입찰로 진행되었다. 2) 입찰공고 전 매장 운영활동의 존재 9 이 사건 입찰은 부산교통공사가 소유한 매장 17개에 대한 입찰이었다. 이 사건 입찰 매장 17개 중 11개 매장(1호선 하단, 괴정, 서면, 부전, 양정, 시청, 연산1, 연산2, 2호선 사상, 덕천, 화명역)은 입찰 전부터 더페이스샵이 운영하고 있었고, 해당 임대차계약은 2015. 6월 만료될 예정이었다. 10 이 사건 입찰의 임대장소 및 면적은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 이 사건 입찰의 임대장소 및 면적 (단위: 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685523" alt="이유 5번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 참고 3) 입찰절차 및 낙찰결과 11 이 사건 계약의 입찰 절차는 아래 <표 6>과 같다. <표 6> 입찰 세부일정 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685525" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 12 이 사건 입찰에서 더페이스샵은 2,822,094,517원으로 투찰하고 가인유통은 1,183,461,500원을 투찰하여 2015. 6. 9. 이 사건 입찰을 개찰한 결과 아래 <표 7>과 같이 더페이스샵이 낙찰자로 선정되었다. <표 7> 개찰 결과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685527" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 합의 배경 1 피심인 더페이스샵은 이 사건 입찰로 등록된 장소 17곳 중 11곳을 이전부터 운영하고 있는 중이었고, 운영 중이던 점포들의 수익성을 분석한 결과, 향후 충분한 수익창출이 예상되어 이 사건 입찰을 낙찰받고자 하였다. 2 그런데, 2015. 5월 1차 입찰<각주>4</각주>이 더페이스샵 단독 응찰로 유찰되자, 이 사건 재공고 입찰도 유찰될 시 이후 타 경쟁사업자들이 입찰에 참가할 수 있다는 우려에 따라 더페이스샵은 가인유통을 들러리로 참가시켜 낙찰받고자 하였다. 3 한편, 가인유통은 이 사건 입찰 당시 27개의 더페이스샵 대리점 점포를 운영하고 있었고, 향후 점포 운영에 도움이 될 것이라고 생각하여 더페이스샵의 들러리 참가 요청을 수락한 것으로 보인다. 2) 합의 과정 4 2015. 6. 2. 이 사건 입찰이 공고되자, 더페이스샵 최○○는 이 사건 입찰과 관련하여 가인유통이 들러리로 참가할 것을 가인유통 임○○ 대표에게 휴대전화 통화를 통해 요청하였다. 5 2015. 6월경 더페이스샵 최○○ 팀장은 당시 부하직원이었던 양용석에게 가인유통이 들러리로 입찰에 참가하기로 하였음을 알려주고, 가인유통의 임○○이 입찰에 참가하기 위한 투찰방법 및 투찰금액 설명자료를 작성 후 송부할 것을 지시하였다. 6 이에 더페이스샵 양용석은 '온비드 전자입찰 설명서’라는 제목의 파워포인트 자료를 작성하여 2015. 6. 5. 가인유통 임○○에게 메일로 전달하였고, 최○○ 팀장은 가인유통의 투찰금액을 직접 결정 후 부하직원을 통해 가인유통 측에 이메일로 통보하였다. 3) 합의 실행 13 가인유통은 더페이스샵 최○○ 팀장이 요청한 금액으로 투찰하였고, 더페이스샵은 2015. 6. 8. 가인유통의 투찰금액보다 높은 2,822,094,517원으로 투찰하였다. 14 2015. 6. 9. 이 사건 입찰에 참가한 2개 사업자의 투찰가격을 개찰한 결과, ①더페이스샵 2,822,094,517원, ②가인유통 1,183,461,500원의 입찰금액을 제출하여 더페이스샵이 낙찰자로 선정되었고, 이에 따라 더페이스샵은 2015. 6. 17. 부산교통공사와 다음 <표 8>과 같이 총 계약금액 2,822,094,517원(부가가치세 포함)으로 계약을 체결하였다. <표 8> 임대차 계약 내용 발췌 (단위: 원, 부가세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685529" alt="이유 8번째 이미지" ></img> 4) 근거 15 이와 같은 사실은 이 사건 입찰공고(심사보고서 소갑 제1-1호증), 입찰개찰조서(소갑 제1-2호증), 계약서(소갑 제1-3호증), 이메일 및 첨부자료(소갑 제1-4호증), 더페이스샵의 내부보고 자료(소갑 제1-5호증), 더페이스샵 최○○ 팀장 경위서(소갑 제2-1호증), 더페이스샵 최○○ 팀장 진술서(소갑 제2-2호증), 가인유통 임○○ 진술서(소갑 제2-3호증), 더페이스샵 일반현황(소갑 제3-1호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법규정 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.∼7.(생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생략) 제21조 (시정조치) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해사업자에 대하여 당해행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다. 제22조 (과징금) 공정거래위원회는 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항의 규정을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 10을 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위안에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 매출액이 없는 경우등에는 20억원을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. 법 시행령 제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 16 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 17 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 부당하게 경쟁을 제한하는 같은 항 각 호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>5</각주>18 여기서의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 말하며, '의사의 합치’라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로서 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. 19 또한, 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 합의를 제대로 지키지 아니하였다고 하더라도 부당한 공동행위 성립에 방해가 되지 않으며, 입찰담합의 경우에는 당초 합의한 금액과 다른 금액으로 응찰하여 합의를 이행하지 않았다 하더라도 부당한 공동행위의 성립에 방해가 되지 않는다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 20 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 21 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 22 해당 공동행위가 법 제19조 제1항이 정한 경쟁제한성을 가지는지는 해당 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 해당 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 해당 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>6</각주>23 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>7</각주>다. 피심인들의 2. 가.행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 24 위 2. 가.에서 인정한 사실에 관련 법 규정 및 법리를 종합하여 보면, 피심인 더페이스샵과 가인유통은 부산교통공사가 발주하는 장소임대 입찰에 참가하면서 사전에 더페이스샵을 낙찰예정자로 하고 들러리 및 투찰가격 등을 서로 협의하여 결정한 바, 이와 같은 피심인 2개사의 행위는 해당 입찰에서 사전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격 결정 등에 관해 위 피심인들 간 의사의 합치가 있었음이 인정되고 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 행위에 대한 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 25 피심인 2개사가 이 사건 공동행위에서 낙찰예정자 및 투찰가격 등을 사전에 결정한 행위는 그 성격상 효율성 증대 효과는 기대하기 어려운 반면 입찰 시장에서의 경쟁을 제한하는 효과만을 야기하는 경성 공동행위에 해당하므로 원칙적으로 경쟁제한성이 인정된다. 3) 소결 26 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 27 피심인 더페이스샵에 대하여 위 2. 가.의 행위와 동일하거나 유사한 법위반행위가 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제21조의 규정에 따라 시정조치를 부과한다. 또한 부당한 공동행위는 원칙적 과징금 부과 대상이고 위반행위로 인한 경쟁질서 저해효과가 상당하므로 법 제22조, 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 제1항 [별표 2] 위반행위의 과징금 부과기준, 과징금 부과 세부기준 등에 관한 고시<각주>8</각주>(이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 다만, 피심인 가인유통은 2018. 8. 31. 폐업하여 시정조치 등의 이행을 확보하기가 사실상 불가능하므로 종결처리하고 시정명령 및 과징금 등을 부과하지 않는다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 28 이 사건 공동행위는 법 제19조 제1항 제8호가 적용되는 입찰담합 행위에 해당하므로, 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)에 따라 더페이스샵이 낙찰을 받은 입찰 건의 계약금액(부가가치세 제외)을 관련매출액으로 본다. 29 이에 따른 더페이스샵의 관련매출액은 아래 <표 9>와 같다. <표 9> 관련매출액 (단위: 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685531" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 나) 부과기준율 30 이 사건 공동행위는 입찰담합으로 주로 경쟁제한 효과만 나타나는 경우에 해당하며 과징금 고시 [별표] 세부평가 기준표상 5% 이상 7% 미만의 부과기준율이 적용되는 '중대한 위반행위’에 해당되나, 이 사건 담합이 '부산교통공사 발주 브랜드 화장품 전문점 개선ㆍ운영사업 장소임대 입찰’ 1건에 한정되는 점, 피심인들 간 합의내용 이행을 위한 이행ㆍ감시수단이 없었던 점 등을 종합적으로 고려하여 4%의 부과기준율을 적용한다. 다) 산정기준 31 산정기준은 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정하며, 이에 따른 더페이스샵의 산정기준은 다음 <표 10>과 같다. <표 10> 산정기준 (단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685511" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 32 더페이스샵은 1차 조정 사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준이 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정 1 더페이스샵은 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 3. 다. (3) (가)에 따라 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 2 이에 따른 1ㆍ2차 조정 산정기준은 아래 <표 11>과 같다. <표 11> 1ㆍ2차 조정 산정기준 (단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685513" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 4) 부과 과징금의 결정 33 더페이스샵은 부과과징금 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로, 과징금고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 2차 조정 산정기준에서 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 3 이에 따른 부과과징금은 아래 <표 12>와 같다. <표 12> 부과과징금 (단위 : 원, 부가가치세 제외) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120685515" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 4. 결론 34 피심인 더페이스샵의 위 2. 가. 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 위반되므로 시정조치에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.