부산유치원연합회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 적격성 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(개정 2007. 8. 3. 법률 제8635호 이하 '법’ 이라 한다) 제2조 제4호에 의하면 '사업자단체’라 함은 그 형태 여하를 불문하고 2이상의 사업자가 공동의 이익을 증진할 목적으로 조직한 결합체 또는 그 연합체를 말한다. 피심인들은 부산지역에서 사립유치원을 영위하는 290개 사업자로 구성된 점과 회칙 제1조 및 제4조에 규정된 바와 같이 공동의 이익을 증진할 목적으로 설립된 단체라는 점에서 법 제2조 제4호의 사업자단체에 해당된다. 나. 피심인의 일반현황 피심인은 회장 1명, 부회장 1명, 각 교육청별 분회장 6명, 총연합회 이사 1명, 총무 1명, 재무 1명, 서기 1명, 감사 1명, 부장(연구연수부장, 홍보부장, 사업부장, 출판편집부장, 정책조정부장) 5명 등 총 19명의 임원으로 구성되어 있다. 피심인들의 주요 의사결정은 매년 1회 개최되는 정기총회와 수시로 개최되는 임시총회에서 이루어지며, 일반현황은 아래 <표1>과 같다. <표1> 피심인 일반현황 (기준 : 2007년 3월말 현재, 천원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745121" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 부산지역 사립유치원 총 수 : 313개 다. 유아교육시장 구조 및 실태 (1) 유아교육기관 및 보육시설 유아교육법상 유아라 함은 만3세부터 초등학교 취학전까지의 어린이를 말한다. 현재 우리나라가 영ㆍ유아<각주>1</각주>를 교육하거나 보육하는 기관은『유아교육법』에 근거한 유치원과, 『영유아보육법』에 근거한 어린이집ㆍ놀이방이 있다. 유치원은『유아교육법』에 근거하여 설립ㆍ운영되는 학교시설로서 국가가 설립ㆍ경영하는 국립유치원, 지방자치단체가 설립ㆍ경영하는 공립유치원, 법인 또는 사인이 설립ㆍ경영하는 사립유치원으로 구분되어 있다. 국ㆍ공립유치원은 초등학교 병설 유치원이 대부분을 차지하고 있으며, 사립유치원은 개인이나 학교법인이 설립ㆍ경영하는 유치원이 대부분을 차지하고 있다. 유치원은 만3세부터 만5세까지의 유아들을 교육하는 기관이며 나이에 따라 학급을 구분하여 교육하고 있다. 어린이집 및 놀이방은 영ㆍ유아를 보육하는 기관으로서『영유아보육법』에 근거하여 국ㆍ공립 어린이집, 사립 어린이집 등이 설치ㆍ운영되고 있다. 또한 어린이집은 만5세까지 유아들을 맡아 보육하는 시설로서 교육도 겸하고 있다. (2) 유아교육기관 및 보육시설 현황 (가) 전국유아교육기관 및 보육시설 현황 2005년 12월 현재 국내 유아교육기관 및 보육시설은 <표 2>과 같이 유치원 8,275개, 어린이집 27,761개가 운영되고 있다. <표 2> 유아교육기관 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745123" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (기준 : 2005. 12. 31. 현재, 명) * 자료출처 : 교육청 및 여성가족부 (나) 부산지역 유치원 현황 2006년 12월 현재 부산지역 유치원은 375개가 운영되고 있으며, 그 현황은 아래 <표3>과 같다. <표3> 부산지역 유치원 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745125" alt="이유 3번째 이미지" ></img> (기준 : 2006. 12. 31.) * 자료출처 : 부산광역시 교육청 통계자료 위 <표3>에서 보는 바와 같이 유아들의 교육이 대부분 사립유치원에 의해서 이루어지고 있으며, 부산지역 사립유치원 사업자의 경우 원아들의 감소로 인하여 2006년도에 5개원이 폐원하였다. (3) 유치원 교육비 구성 유치원 교육비는 입학금ㆍ수업료ㆍ급식비 등으로 구성되어 있다. 입학금은 원아들이 유치원에 취원할 때 징수하는 비용으로 유치원은 입학금을 원아들의 원복ㆍ가방 구입 등에 사용하고 있다. 수업료는 원아들이 유치원 교사로부터 받는 교육에 대한 비용으로서, 유치원 교사들의 인건비로 주로 충당되고 있다. 급식비는 원아들의 간식과 중식에 충당되는 비용이다. 한편, 유치원 교육비에는 기타 원아들이 학습 재료를 구입하기 위하여 내는 재료비, 유치원 학예회와 현장체험학습에 필요한 행사비 등이 있다. (4) 유치원 교육비 자율화 및 저소득층 자녀 무상교육비 지원 2001년까지는 부산지역 사립유치원 교육비는 부산시 교육청이 피심인과 협의한 후 물가상승률을 감안하여 행정지도 방식으로 교육비 상한선을 지정해 주었으나, 2002년도부터는 부산시 교육청에서 부산지역 사립유치원들의 교육비는 학부모의 동의를 얻어 사립유치원장이 자율적으로 결정하도록 하였다. 또한 1999년 9월부터 교육인적자원부에서 농어촌지역 저소득층의 만5세 이하 자녀를 대상으로 유치원 교육비 지원이 이루어져 왔으며, 2007년도 저소득 가구 원아들에 대한 교육비 지원 현황은 아래 <표4>와 같다. <표4> 유치원 교육비 지원 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745127" alt="이유 4번째 이미지" ></img> (단위 : 천원) * 자료출처 : 부산광역시 교육청 (5) 부산지역 공ㆍ사립유치원 입학금 및 수업료 현황 부산교육청 자료에 의하면 2007년도 부산지역 사립유치원들의 평균 입학금은 78,000원, 수업료는 187,000원이다. 2005년도부터 2007년도까지 부산지역 사립유치원 입학금 및 수업료의 최저액ㆍ최고액은 아래 <표5>와 같다. <표5> 연도별 부산지역 사립유치원 입학금 및 수업료 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745129" alt="이유 5번째 이미지" ></img> (단위 : 원) * 자료출처 : 부산광역시 교육청 부산지역 사립유치원들의 2007년도 입학금 분포 현황은 아래 <표6>와 같다. <표6> 부산지역 사립유치원 입학금 분포 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745131" alt="이유 6번째 이미지" ></img> (단위 : 원, 개) * 자료출처 : 부산광역시 교육청 부산지역 사립유치원들의 2007년 수업료 분포 현황은 아래 <표7>과 같다. <표7> 부산지역 사립유치원 수업료 분포 (단위 : 원, 개) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745133" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 부산광역시 교육청 2. 사업자단체 금지행위의 성립 가. 행위사실 피심인은 구성사업자인 유치원들의 의견을 받아 2005년도 및 2006년도 유치원 교육비 상하한선을 아래 <표8>과 같이 결정하였고, 2004년 10월과 2005년 10월에 개최된 임시총회에서 이와 같이 결정된 유치원 교육비가 기재된 임시총회 문서를 구성사업자들에게 배포하였다. <표8> 2005년도 및 2006년도 유치원 교육비 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120745135" alt="이유 8번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인 임시총회 자료 1) 원아가 유치원에 처음으로 입학하여 다음 해에도 당해 유치원에 다닐 경우 입학금의 일부만 받는 비용을 재원비라고 한다. 피심인은 또한 구성사업자인 유치원들의 의견을 받아 2006년 10월경 2007년도 입학금은 70,000원～100,000원, 재원비는 입학금의 50%, 수업료는 180,000원～200,000원의 상하한선을 결정하였고, 2006. 10. 16. 부산시청 대강당에서 개최된 임시총회에서 이와 같이 결정한 2007년도 유치원 교육비가 기재된 임시총회 문서를 198개 구성사업자들에게 배포하였다. 나. 관련 법규정 법 제26조 (사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 제 19조(부당한 공동행위의 금지)제1항 각호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 법 제19조 (부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 다. 위법성 판단 (1) 위법성 구성요건 사업자단체의 행위가 법 제26조 제1항 제1호 소정의 가격결정행위에 해당하기 위해서는 ①사업자단체의 의사에 의한 가격결정ㆍ유지ㆍ변경행위가 있고, ②이와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하며, ③그 결과 일정한 거래분야에서의 가격경쟁이 부당하게 제한되어야 한다.(대법원 2002. 6. 14. 선고, 2000두8905 판결 참조) 또한 위 사업자단체 위반행위가 성립하기 위해 구성사업자의 가격결정에 영향을 미치는 사업자단체의 경쟁제한적 행위가 있으면 족하고, 반드시 구성사업자가 그에 따라 가격을 결정할 필요는 없다.(서울고법 2004. 4. 1. 선고, 2003누2948 판결 참조) (2) 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위 존재 여부 '사업자단체의 의사’란 총회, 이사회, 임원회의, 간부회의, 분과위원회 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타난다. 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 금지행위의 경우에는 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한, '사업자단체의 의사는 구성사업자 등에게 표시되어야’ 하며, 의사 표시의 방법은 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 피심인은 위 2. 가. 의 행위사실에서 보는 바와 같이 2004년부터 2006년까지 매년 10월경에 다음 연도 교육비에 대한 유치원들의 의견조사 결과를 고려하여 입학금, 수업료 등의 상하한선을 결정하고 임시총회에서 상기 결정사항이 적시된 임시총회 문서를 배포하였으므로, 이는 사업자단체의 의사에 의한 가격결정(유지)행위로 인정되며 구성사업자에게 통지한 사실 또한 인정된다. 이와 같은 '가격결정행위’라 함은 최종 거래가격을 결정하는 행위는 물론 최종가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 최종가격은 물론 평균가격, 표준가격, 기준가격, 최고ㆍ최저가격 등 명칭 여하를 불문한다.(대법원 2002. 6. 14. 선고 2000두8905 판결 참조) (3) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부 피심인의 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하는 바, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자들의 가격결정에 있어 경쟁기능의 자유로운 행사를 제한하는 방향으로 영향을 미친 이상 불이행에 대한 제재조치가 마련되어 있어 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청, 권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 포함된다(대법원 2002. 6. 14. 선고, 2000두8905 판결 참조). 따라서 사업자단체의 의사가 명백한 구속력을 가질 필요는 없으며 종래의 경위 등으로 보아서 구성사업자가 '단체의 의사결정’으로서 준수해야 하는 것으로 인식하고 있으면 충분하다. 2002년 교육비 자율화 이전에 부산광역시 교육청이 유치원의 의견을 물어 교육비 상한선을 제시하였던 관행, 그 이후 개별 유치원이 자율적으로 교육비를 책정할 수 있는 상황에서 피심인이 회원 의견 조사를 통해 교육비 기준 금액을 작성한 경위, 교육비가 너무 높으면 학부모에게 부담이 되고 너무 낮으면 주변유치원들과 문제가 발생되는 관계로 피심인이 가이드라인을 제시하게 되었다는 이성애 회장의 진술 등 여러 사정에 비추어 보면, 피심인이 교육비를 결정하여 통지한 행위로 인하여 구성사업자인 유치원들에게는 이 금액을 기준으로 하여 교육비를 결정하여야 한다는 공동인식이 형성되었다고 봄이 상당하고, 아래와 같이 대다수의 유치원이 피심인의 가격결정행위에 동조한 사실로 미루어 피심인의 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미친 것으로 판단된다. 2007학년도 입학금의 경우 피심인의 290개 구성사업자 중 86%에 해당하는 249개 유치원이 피심인이 결정한 금액인 7만원~10만원을 받은 것으로 나타났고, 수업료의 경우는 83%에 해당하는 240개 사업자가 피심인이 결정한 금액인 180천원~200천원을 받는 것으로 나타났다. 따라서 피심인의 행위는 유치원별로 입학금, 수업료 등 교육비를 자율적으로 결정하는 것을 제한하여 피심인이 지정한 가격을 적용하도록 하는 행위로서 구성사업자의 가격결정에 큰 영향을 미친 것으로 인정된다. (4) 경쟁제한성 유무 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자단체의 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다(대법원 2005. 1. 17. 선고 2002다42605 판결 참조) 2007년 3월말 현재 부산지역 313개 사립유치원 운영사업자 중 피심인의 회원으로 등록한 구성사업자가 290개에 이르러 부산지역 사립유치원 시장점유율 90%를 차지하고 있다. 따라서 피심인의 가격결정 행위는 부산지역 유치원 시장점유율, 결정내용에 대한 구성사업자의 이행정도 등을 살펴볼 때 부산지역 유치원 시장에 있어 경쟁을 부당하게 제한하였다고 판단된다. (5) 판단 위에서 살펴본 바를 종합해 볼 때 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호 적용요건을 충족하며, 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체금지행위에 해당된다. 4. 결 론 피심인의 위 2. 가.의 행위는 법 제26조 제1항 제1호에서 규정하고 있는 사업자단체금지행위로 인정되므로 법 제27조의 규정을 적용하여 주문과 같이 의결한다.