부산지하철 1호선 연장(다대구간) 1공구 턴키공사 입찰관련 2개 건설업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 현대건설 주식회사, 주식회사 대우건설(이하 '주식회사’라는 용어는 생략한다)은 건설업을 영위하는 자들로서 각각 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률 (2009. 3. 25. 법률 제9554호로 개정된 것, 이하 '법’이라 한다)’ 제2조 제1호에서 규정하는 사업자에 해당한다. 나. 피심인들의 일반현황 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인들의 일반현황 (2012. 12. 31. 기준, 단위 : 백만 원, 명) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711989" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 피심인들 제출자료 및 공시자료 (개별 재무제표 기준) 다. 시장구조 및 실태 1) 건설시장 개요 3 건설업은 생산기간이 길고 대규모 자금과 복합적인 가공ㆍ생산이 요구되는 전형적인 수주산업으로서, 제조업ㆍ서비스업과 긴밀한 연관관계를 갖고 있을 뿐만 아니라 다량의 노동력이 투입되기 때문에 생산유발 효과 및 고용유발 효과가 매우 큰 산업이다. 4 건설수주액으로 볼 때, 전체 건설시장의 규모는 2010년 기준으로 연간 103조 원에 이르며, 이 중 공공건설시장 규모는 38조 원으로 전체 건설시장에서 37%를 차지한다. 한편, 경기악화에 따라 2008년 이후 민간건설수주가 감소하는 등 민간건설시장이 위축됨에 따라 상대적으로 공공건설시장의 중요성이 부각되었으나, 2010년의 경우 공공건설시장도 크게 위축되었다. 5 2007년부터 2013년까지 기간 중 국내 건설수주 규모 현황은 다음 <표 2> 기재와 같다. <표 2> 건설수주 규모 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712001" alt="이유 2번째 이미지" ></img> (단위: 억 원, %) * 자료출처 : 대한건설협회 월간건설경제동향('13.2.8.) 및 2013년 국내건설수주동향(’14.2.6.) 2) 턴키 입찰제도 가) 개요 6 현행 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 '국가계약법’이라 한다) 및 동법 시행령에 의하면, 우리나라의 공공공사 입찰제도는 크게 ① 설계ㆍ시공 분리입찰방법, ② 설계ㆍ시공 일괄입찰방법, ③ 대안입찰방법으로 나뉜다. 7 첫째, 설계ㆍ시공 분리입찰방법(Design-Bid-build)은 발주처가 설계자와 계약을 하여 설계를 완성하고 시공자를 별도로 선정하여 공사를 수행하는 전통적인 입찰제도이다. 8 둘째, 설계ㆍ시공 일괄입찰방법은 일괄시공자가 설계와 시공을 모두 담당하는 방식으로서 턴키(Turn-Key) 또는 일괄계약 방식(Design-Build 또는 Design -Construct)으로 불린다. 이 경우 발주자는 하나의 시공업자와 계약을 체결하고, 시공업자는 그 계약에 따라 건설공사에 대한 재원조달, 토지구매, 설계와 시공ㆍ운전 등의 모든 서비스를 발주자에게 제공한다. 9 위와 같은 방식은 설계ㆍ시공 상의 기술능력 개발을 유도하고 설계경쟁을 통한 품질향상 및 설계와 공사입찰의 병행시행으로 공사기간을 단축하는 장점이 있는바, 국가계약법에 의하면 설계ㆍ시공 일괄입찰방법(이하 '턴키방식’이라 한다)은 총공사비 추정가격이 300억 원 이상인 대형공사, 총공사비가 300억 원 미만인 경우에도 대안입찰 또는 일괄입찰로 집행함이 유리한 특정공사, 공기단축이 필요한 공사 등에 적용된다.<각주>1</각주>다만, 해당 공사가 위 기준에 부합하더라도 모두 턴키방식으로 진행되는 것은 아니며, 고난이도 공사로서 신기술ㆍ신공법 적용 등이 필요하거나, 상징성ㆍ창의성ㆍ예술성 등이 특별히 요구되는 경우에 해당 방식을 적용할 수 있다.<각주>2</각주>10 마지막으로, 대안입찰은 발주기관이 제시하는 원안의 공사입찰 기본설계 또는 실시설계에 대하여 기본방침의 변경없이 원안과 동등 이상의 기능과 효과를 가진 신공법ㆍ신기술ㆍ공기단축 등이 반영된 설계로서, 원안의 가격보다 낮은 공사로 입찰하는 것을 말하며, 민간의 기술력을 활용한다는 측면에서 턴키방식과 유사하다. 나) 턴키방식의 입찰절차 및 실시설계적격자 결정방식 (1) 입찰절차 11 턴키방식은 그 계약방식이 다시 설계ㆍ시공 일괄계약방식과 실시설계ㆍ시공 일괄계약방식으로 나뉘는데, 각 방식에 따라 입찰절차가 다소 상이하다. 12 설계ㆍ시공 일괄계약방식은 발주기관이 제시하는 기본계획과 입찰공고사항(입찰안내서)에 따라 건설업체가 기본설계도면과 공사가격 등의 서류를 작성하여 입찰서와 함께 제출하는 방법으로서, 일반적인 설계ㆍ시공 일괄계약방식을 말한다. 13 실시설계ㆍ시공 일괄계약방식은 발주기관이 제시하는 공사입찰 기본계획, 기본설계서 및 입찰안내서 등에 따라 건설업체가 시공에 필요한 실시설계도서 및 공사가격 등의 서류를 작성하여 입찰서와 함께 제출하는 방법으로, 주로 경지정리, 도로 등 민원이 많이 발생하는 대형공사가 그 대상이 되고 있으며 턴키제도의 변형된 방법으로서 '턴키 2’ 또는 '세미(semi) 턴키’라고도 한다. 14 턴키방식의 입찰과정은 다음 <표 3> 기재와 같이 진행된다. <표 3> 턴키방식 공사의 발주절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712003" alt="이유 3번째 이미지" ></img> ① 입찰방법 심의 및 결정단계 15 대형공사 또는 특정공사의 입찰방법을 턴키방식으로 할 것인지의 여부는 발주처가 기본설계 전에 1차적으로 결정하고 이를 중앙건설기술심의위원회에서 심의한 후 최종적으로 확정하게 된다.<각주>3</각주>② 입찰공고단계 16 해당 공사가 일괄입찰의 방법에 의하여 집행할 것이 결정되면, 국토해양부장관 또는 국방부장관은 이를 공고하여야 한다.<각주>4</각주>③ 입찰참가자격 사전심사 17 입찰참가자격 사전심사(Pre-Qualification, 이하 'PQ심사’라 한다)란 국가가 발주하는 대형공사의 일괄입찰절차에 참가할 자격이 있는지 여부를 사전에 심사하는 절차를 말한다.<각주>5</각주>PQ심사는 경영상태 심사와 기술적 공사이행능력 심사로 구분된다.<각주>6</각주>④ 실시설계적격자 선정 및 낙찰자 결정 18 입찰참가자격 사전심사를 거친 후, 적격판정을 받은 사업자는 기본설계<각주>7</각주>를 입찰서와 함께 발주처에 제출하고, 중앙건설기술심의위원회 또는 설계자문위원회(발주처)는 위와 같이 제출된 기본설계의 적격 여부 및 설계점수를 평가한다. 발주처는 기본설계적격자 중 설계점수가 높은 순서 따라 최대 6개 사업자(적격으로 통지된 입찰자가 6인 미만인 경우에는 적격으로 통지된 모든 입찰자)를 선정한다. 다음으로 발주처는 실시설계적격자로 선정된 사업자 중에서 입찰 공고된 실시설계적격자 결정방법에 따라 실시설계적격자를 결정한다.<각주>8</각주>19 실시설계적격자가 실시설계를 제출하고, 중앙기술심의위원회 또는 설계자문위원회로부터 당해 실시설계의 적격통지를 받은 때에는 그 실시설계서를 제출한 자를 낙찰자로 결정한다.<각주>9</각주>⑤ 계약체결 및 설계보상비 지급 20 낙찰자가 결정되면, 발주처는 낙찰자로 결정된 자와 계약을 체결한다. 한편, 발주처는 탈락자들에게 예산의 범위 안에서 설계보상비를 지급할 수 있다.<각주>10</각주>21 턴키방식 입찰에서 입찰참가자는 입찰시 입찰서와 함께 기본설계서를 제출하여야 하므로, 낙찰이 되지 않는 경우 설계비용에 대한 부담이 입찰참가의 제한요인으로 작용할 수 있다. 이에 공공분야의 발주기관들은 국가계약법 시행령 제89조 및 구(舊) 정부입찰ㆍ계약집행기준(회계예규 2200.04-159-10, 2009.5.8.) 제8조에 의하여, 일괄입찰에 있어서 설계점수 평가결과 우수설계순위 6인 중에서 낙찰자로 선정되지 아니한 입찰자에게는 설계비에 대한 보상으로 총 공사비의 2% 범위 내에서 설계점수가 높은 순으로 일정금액을 지급한다. <표 4> 설계보상비 지급방식(구 정부입찰ㆍ계약집행기준)<각주>11</각주><img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712005" alt="이유 4번째 이미지" ></img> (2) 실시설계적격자 결정방식 22 턴키방식 실시설계적격자 결정방식의 유형<각주>12</각주>은 다음 <표 5> 기재와 같다. <표 5> 턴키 방식 실시설계적격자 결정방식 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712007" alt="이유 5번째 이미지" ></img> ① 설계적합 최저가방식 23 설계적합 최저가방식은 설계적격자(설계점수 60점 이상) 중 최저가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정하는 방식이다. 다음 <표 6> 기재의 경우를 보면, 설계점수가 60점 미만인 “정”은 탈락하고 60점 이상인 “갑”, “을”, “병” 중 입찰가격이 제일 낮은 “병”이 낙찰자로 결정된다. <표 6> 설계적합 최저가방식의 예시 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712009" alt="이유 6번째 이미지" ></img> ② 입찰가격 조정방식 24 입찰가격 조정방식은 설계적격자(설계점수 60점 이상) 중 입찰가격을 설계점수로 나누어 조정된 수치가 가장 낮은 자를 낙찰자로 결정하는 방식이다. 다음 <표 7> 기재의 경우를 보면, 설계점수가 60점 이상인 “갑”, “을”, “병” 중 조정가격[=입찰가격/(설계점수/100)]이 제일 낮은 “갑”이 낙찰자로 결정된다. <표 7> 입찰가격 조정방식의 예시 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712011" alt="이유 7번째 이미지" ></img> ③ 설계점수 조정방식 25 설계점수 조정방식은 설계적격자(설계점수 60점 이상) 중 설계점수를 입찰가격으로 나누어 조정된 수치가 가장 높은 자를 낙찰자로 결정하는 방식이다. 다음 <표 8> 기재의 경우를 보면, 설계점수가 60점 이상인 “갑”, “을”, “병” 중 조정점수(=설계점수×추정가격<각주>13</각주>/입찰가격)가 제일 높은 “갑”이 낙찰자로 결정된다. <표 8> 설계점수 조정방식의 예시 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120712013" alt="이유 8번째 이미지" ></img> ④ 가중치 기준방식 26 가중치 기준방식은 설계적격자(설계점수 80점 이상) 중 설계점수와 가격점수에 일정한 가중치를 부여하여 평가한 후 총점이 가장 높은 자를 낙찰자로 결정하는 방식이다. 다음 <표 9> 기재의 경우를 보면, 설계점수가 80점 이상인 “갑”, “을”, “병” 중 조정점수(=설계가중치 점수+가격가중치 점수<각주>14</각주>)가 제일 높은 “갑”이 낙찰자로 결정된다. <표 9> 가중치 기준방식의 예시 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711969" alt="이유 9번째 이미지" ></img> ⑤ 확정가격 최상설계방식 27 확정가격 최상설계방식은 해당 공구의 공사 계약금액을 정한 뒤 기본설계서만 내도록 한 후 설계적격자(설계점수 80점 이상) 중 설계점수가 가장 높은 자를 낙찰자로 결정하는 방식이다. 다음 <표 10> 기재의 경우를 보면, 설계점수가 80점 미만인 “정”은 탈락하고 80점 이상인 “갑”, “을”, “병” 중 설계점수가 제일 높은 “갑”이 낙찰자로 결정된다. <표 10> 확정가격 최상설계방식의 예시 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711971" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 28 각 낙찰자 결정방식별 장점과 단점은 다음 <표 11> 기재와 같다. <표 11> 낙찰자 결정방식별 장ㆍ단점 비교 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711973" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 3) 부산지하철 1호선 연장(다대구간) 공사 현황 가) 추진 경위 및 공사 개요 29 부산광역시와 부산교통공사는 부산 남단 끝의 최대 관광지인 다대포까지의 접근성 제고를 통한 지역경제 활성화 및 그 동안 교통 혼잡으로 불편을 겪어온 부산 남단지역의 교통편의 증진 등을 목적으로, 부산지하철 1호선 연장(다대구간) 1～4공구 공사를 추진하기로 하고, 예비타당성 검토(2005. 9월), 기본계획안 수립(2006. 3월～2007. 4월) 등을 추진해 왔다. 30 그러나 예산책정 및 평가방법 선정문제 등으로 사업이 지연되다가 2008. 6. 25.에 이르러서야 기본계획을 관보에 고시하였으며 2008. 7. 31. 대형공사 입찰방법을 심의하여 턴키공사 4개 공구(1～4공구), 기타 공사(5～6공구, 대안입찰) 2개 공구로 하기로 하고 턴키공사를 우선 발주하기로 결정하였다. 31 구체적인 개요 및 추진 경과는 다음 <표 12> 및 <표 13> 기재와 같다. <표 12> 공사의 개요 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711975" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <표 13> 공사의 추진경과 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711977" alt="이유 13번째 이미지" ></img> 나) 부산지하철 1호선 연장(다대구간) 1～4공구 공사 입찰 방식 32 부산지하철 1호선 연장(다대구간) 1～4공구 공사의 입찰은 국가계약법 시행령 제78조 및 제79조 등에서 정하는 '설계ㆍ시공 일괄입찰공사방식’, 실시설계적격자 결정은 '가중치 기준방식’<각주>15</각주>으로 수행되었다. 33 구체적인 입찰절차와 각 공구별 낙찰자, 탈락자 및 공동수급체 구성현황은 다음 <표 14> 및 <표 15> 기재와 같다. <표 14> 공사의 입찰 절차 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711979" alt="이유 14번째 이미지" ></img> <표 15> 각 공구별 공동수급체(컨소시엄) 구성 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711981" alt="이유 15번째 이미지" ></img> 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 34 피심인 현대건설은 부산지하철 1호선 연장(다대구간) 1공구 공사(이하 '이 사건 공사’라 한다)의 입찰 공고일인 2008. 12. 10. 이후 PQ 심사 신청서 제출 마감일인 2008. 12. 19. 직전 사이에 이 사건 공사에 관한 입찰에서 경쟁을 회피하고 동시에 이로 인한 유찰을 방지하여 자신이 무난하게 낙찰을 받기 위하여 피심인 대우건설과의 사이에서 피심인 현대건설은 낙찰사로, 피심인 대우건설은 형식적인 입찰참여사(이하 '들러리사’라 한다)로 입찰에 참가하기로 하는 내용의 합의를 하였다<각주>16</각주>. 35 피심인 대우건설은 이미 이 사건 공사 입찰공고일 직후인 2008. 12. 11. 이 사건 공사에 참여하지 않기로 내부적으로 결정하였음에도 불구하고<각주>17</각주>이 사건 합의에 따라 낙찰 받을 의사 없이 PQ 심사 신청서를 제출함으로써 본격적으로 이 사건 공사 입찰 과정에 참가하였고, 최종적으로 입찰일 전인 2009. 4월 하순경 유선상으로 피심인 현대건설로부터 투찰율 98.45% 수준으로 투찰할 것을 요청받아<각주>18</각주>그 요청대로 2009. 4. 28. 투찰하였다. 이러한 사실은 피심인들이 모두 인정하고 있으며 다음 <표 16> 기재 피심인들의 직원 등의 진술 내용 등을 통해서도 확인된다. <표 16> 피심인들의 직원 등 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711983" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 36 그 밖에 피심인 대우건설이 이 사건 공사 입찰에 형식적으로 참여하였다는 사실은 피심인 대우건설이 경쟁업체인 피심인 현대건설로부터 소개받은 주식회사 다산이엔지(이하 '다산이엔지’라 한다)라는 업체를 주설계사로 선정하여 PQ 심사서류를 제출하게 하는 등 이 사건 공사 입찰참여시 필요한 설계와 관련하여 실체적인 업무를 전혀 수행하지 아니하고 오히려 경쟁업체인 피심인 현대건설의 지원을 받았다는 점, 관련 업체의 내부자료 등에서 이 사건 공사가 '비경쟁’ 공사로 분류되어 있다는 점 등을 통해서도 확인된다. 이러한 사실은 피심인들이 모두 인정하고 있을 뿐 아니라 소갑 제10호증(대우건설의 입찰안내서 질의사항), 소갑 제11호증(다산이엔지 공유폴더 내 자료), 소갑 제14호증(협성건설 공사수주 추진현황), 소갑 제15호증(비엔에스엔지니어링 자료), 소갑 제16호증(포스코건설 자료), 소갑 제17호증(동양건설산업 토목임원별 턴키 영업활동 담당 자료), 소갑 제18호증(건화 철도부 PROJETCT 관련자료) 등을 종합하여 인정할 수 있으며. 다음 <표 17> 기재 피심인들의 직원 등의 진술 내용 등을 통해서도 인정된다. <표 17> 피심인들의 직원 등 진술내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711985" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 37 위와 같이 피심인들이 합의 내용에 따라 이 사건 공사 입찰에 참여한 결과 피심인 현대건설은 2009. 10. 16. 최종 낙찰자로 선정되었으며, 2009. 11. 4. 부산교통공사와의 사이에 다음 <표 19> 기재와 같은 내용으로 이 사건 공사 계약을 체결하였다. <표 18> 이 사건 공사 입찰결과 (단위 : 백만 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711987" alt="이유 18번째 이미지" ></img> * 예산액(추정금액)대비 투찰율 - 1공구 예산액 110,292백만원 <표 19> 이 사건 공사 계약 내용 개요 (기준 : 2009. 11. 4.) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711991" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 나. 관련 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약.협정.결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. ~ 7. 생략 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 ② 제1항의 규정은 부당한 공동행위가 다음 각 호의 1에 해당하는 목적을 위하여 행하여지는 경우로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하고 공정거래위원회의 인가를 받은 경우에는 이를 적용하지 아니한다. 1. 산업합리화 2. 연구ㆍ기술개발 3. 불황의 극복 4. 산업구조의 조정 5. 거래조건의 합리화 6. 중소기업의 경쟁력향상 ③ ~ ⑥ 생략 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제33조(경매.입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다. 1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 38 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위에 해당되기 위해서는 둘 이상의 사업자가 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의하여야 한다. 39 따라서 피심인들의 위 2. 가.의 행위가 법 제19조 제1항 소정의 부당한 공동행위가 되기 위해서는 첫째, 둘 이상의 사업자가 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 낙찰자를 결정하는 행위를 할 것을 합의하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 2) 위법요건 해당 여부 가) 합의의 존재여부 40 법 제19조 제1항의 '합의’란 복수의 사업자들 사이에 의사의 합치를 의미한다. 여기에서 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로서 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고, 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 41 한편 부당한 공동행위는 법 제19조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하고, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하지 않는다.<각주>19</각주>42 위 2. 가.의 행위사실을 살펴보면 피심인들은 이 사건 공사 입찰에 참여하면서 사전에 피심인 현대건설을 낙찰예정자로 선정함과 동시에 피심인 현대건설이 낙찰받을 수 있도록 피심인 대우건설이 형식적으로 입찰에 참가한다는 내용의 합의를 하였다는 것인바, 피심인들의 이 사건 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 규정되어 있는 “입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위”를 할 것을 합의한 경우에 해당한다. 나) 경쟁제한성 여부 43 어떠한 공동행위가 법 제19조 제1항이 정하고 있는 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>20</각주>44 다만, 입찰가격과 낙찰자 결정에 관한 합의는 응찰과정에서의 자유로운 가격경쟁을 제한하여 당해 입찰에서의 낙찰자 및 낙찰가격 결정에 영향을 미치는 것임이 분명하므로, 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>21</각주>45 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 이 사건 공사 입찰에서 피심인 현대건설이 무난하게 낙찰을 받기 위하여 들러리사를 세운 전형적인 입찰담합 행위로서 경쟁제한적 의도로 시작되었을 뿐 아니라 실제 이로 인하여 이 사건 공사 입찰시장에서 유효경쟁이 실현되지 않고 오히려 피심인들의 의도에 따라 낙찰자가 결정되었는바, 그 행위의 성격상 경쟁제한 효과만 발생시키고 달리 효율성증대효과가 없는 경성 공동행위에 해당하므로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위라 할 것이다. 다) 공동행위 인가 여부 46 피심인들은 위 2. 가.의 행위에 대하여 사전에 공정거래위원회의 인가를 받은 사실이 없다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 47 피심인들에 대하여 향후 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 행위가 재발되지 않도록 하기 위해 법 21조에 따라 시정조치를 부과하고, 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 위 2. 다. 2) 나)에서 살핀 바와 같이 행위의 성격상 효율성 증대효과는 없고 경쟁제한효과만 발생시키는 것이 명백하므로 법 제22조 및 제55조의3, 법 시행령(2009. 5. 13. 대통령령 제21492호로 개정된 것) 제61조 및 [별표 2], 과징금 부과 세부 기준 등에 관한 고시(2008. 11. 10. 공정거래위원회 고시 제2008-18호로 개정된 것<각주>22</각주>, 이하 '과징금 고시’라 한다)에 따라 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 가) 관련매출액 48 이 사건 공동행위의 결과 피심인 현대건설은 이 사건 공사 입찰에서 낙찰자로 선정되어 부산교통공사와의 사이에서 이 사건 공사 계약을 체결하였는바, 이 사건 행위로 인한 피심인들의 관련매출액은 이 사건 공사와 관련하여 체결한 계약금액으로 본다. 나) 부과기준율 49 피심인들의 이 사건 공동행위는 위반행위의 내용 및 파급효과 등을 고려할 때 위반행위의 중대성 정도가 '매우 중대한 위반행위’에 해당하므로 과징금 고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (가)의 규정에 따라 7.0～10.0%의 부과기준율을 적용하기로 하되, 이 사건 공사 입찰 당시 전국적으로 대규모 턴키 공사가 급증하여 건설사들의 수주능력이 제한되어 있었고 특히 이 사건 공사의 현장여건 상 실제 입찰 참가가 가능한 업체가 많지 않았으며 발주처가 지역의무도급 요건<각주>23</각주>을 두어 현실적으로 경쟁이 제한될 소지가 있었던 점 등을 모두 종합적으로 고려하여 7%의 부과기준율을 적용하기로 한다. 50 다만 형식적으로 입찰에 참여하여 낙찰받지 못한 피심인 대우건설에 대하여는 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (1) (마)에 따라 3.5%의 부과기준율을 적용한다.<각주>24</각주>다) 산정기준의 결정 51 위 가)의 관련매출액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 피심인별 산정기준을 정하면 다음 <표 20> 기재와 같다. <표 20> 피심인별 산정기준 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711993" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 2) 행위요소에 의한 1차 조정 52 피심인 현대건설의 경우 위반행위의 횟수 등에 의한 조정사유에 해당사항이 없으므로 산정기준과 동일한 금액을 1차 조정 산정기준으로 한다. 한편 피심인 대우건설은 조사공문 발송일인 2013. 10. 7. 기준으로 과거 3년 간 법 위반 횟수가 3회이고 벌점 누계가 7.5점이므로 과징금 고시 Ⅳ. 2. 나. (1)의 규정에 따라 산정기준의 10%를 가산한 금액을 1차 조정 산정기준으로 한다. 53 위와 같이 산정한 피심인별 1차 조정 산정기준은 다음 <표 21> 기재와 같다. <표 21> 피심인별 1차 조정 산정기준 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711995" alt="이유 21번째 이미지" ></img> 3) 행위자 요소 등에 의한 2차 조정 54 피심인들의 고위임원이 이 사건 공동행위에 관여한 사실이 있으므로 과징금 고시 Ⅳ. 3. 나. (5)의 규정에 따라 피심인들에 대하여 1차 조정 산정기준의 10%를 가중한다. 55 한편 피심인들은 심사관의 조사 단계부터 위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 협력한 사실이 있으므로 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 56 위와 같이 산정한 피심인별 2차 조정 산정기준은 다음 <표 22> 기재와 같다. <표 22> 피심인별 2차 조정 산정기준 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711997" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 57 피심인들은 모두 공동수급체를 구성하여 입찰에 참여하였고 따라서 부당이득의 규모도 단독으로 계약을 체결하였을 경우보다 적을 수 밖에 없다는 점을 감안하여 낙찰받은 피심인 현대건설에 대하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 58 한편 피심인 대우건설의 경우 확정된 재무제표상 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 점을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가. (1) (가)의 규정에 따라 2차 조정 산정기준의 50%를 감경한다. 59 마지막으로, 최근 경기 악화로 건설시장이 크게 위축되어 있는 점을 감안하여 피심인들 모두에 대하여 2차 조정 산정기준의 10%를 감경한다. 60 위와 같이 산정한 피심인별 부과과징금(백만 원 미만은 절사한다)은 다음 <표 23> 기재와 같다. <표 23> 피심인별 부과과징금 (단위 : 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120711999" alt="이유 23번째 이미지" ></img> 4. 결론 61 피심인들의 위 2. 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하므로, 시정명령에 대하여는 법 제21조의 규정을, 과징금 부과에 대하여는 법 제22조의 규정을 각각 적용하여 주문과 같이 의결한다.