부산항만공사 발주 3건의 창살형울타리 MAS 2단계 경쟁입찰 관련 3개 사업자의 부당한 공동행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인들의 지위 및 일반현황 1 피심인 세원리테크 주식회사, 주원테크 주식회사, 주식회사 디자인아치<각주>1</각주>는 금속재울타리 제조 ㆍ판매업 등을 영위하는 사업자들이다. 2 피심인들의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. 3 또한, 피심인들 대표이사는 모두 친족관계에 있으며, 피심인들의 주요 주주 현황은 다음 <표 2> 기재와 같다. <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122006953" alt="이유 1번째 이미지" ></img> ※ 출처: 신용평가정보(KISLINE) <표 2> 피심인들의 주요 주주 현황 (2016. 12. 31. 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122006959" alt="이유 2번째 이미지" ></img> ※ 출처: 신용평가정보(KISLINE) 나. 창살형울타리 개요 및 시장현황 4 창살형울타리란 울타리의 위쪽 끝부분이 창살처럼 생긴 금속재료로 만들어진 울타리로서 건물의 둘레, 대지의 경계선 등의 출입제한, 위험 방지, 보안경계구획 등에 사용된다. 5 2016. 12. 31. 기준 조달청의 나라장터 종합쇼핑몰에 등록된 창살형울타리 조달업체는 전국 약 54개사가 있으며, 창살형울타리 구매입찰시장 규모는 조달청 나라장터 2016년 기준 약 28억원, 다수공급자계약 방식에 의한 2단계 입찰 2016년 기준 약 2억 원이다.<각주>2</각주>다. 부산항만공사 발주 창살형울타리 구매입찰<각주>3</각주>개요 1) 다수공급자계약 방식의 일반적인 절차 6 이 사건 구매 입찰 방식은 다수공급자계약(Multiple Award Schedule, 이하 'MAS’라고 한다) 방식으로, MAS란 정부조달 관련 수요기관<각주>4</각주>의 다양한 수요를 충족하기 위하여 품질, 성능, 효율 등에서 동등하거나 유사한 종류의 물품을 수요기이 직접 선택할 수 있도록 2인 이상을 계약상대자로 하는 계약제도이다. 7 MAS는 크게 1단계와 2단계의 절차로 이루어지는데 1단계 절차는 특정 물품에 대한 최초의 단가를 결정하는 과정이며 그 구체적인 방식은 아래와 같다. 8 먼저 조달청이 시장조사를 통하여 수요기관의 요구가 있거나 수요가 예상되는 물품을 선정하고 나라장터<각주>5</각주>에 해당 물품의 구매공고를 한다. 조달청은 해당 물품의 납품을 희망하는 업체로부터 신청서를 제출받은 후 가격협상을 통해 연간 쇼핑몰단가(이하 '나라장터 계약금액’이라 한다.)<각주>6</각주>계약을 체결하고, 해당 물품을 나라장터 종합쇼핑몰에 등록한다. 9 이후 구매금액이 1억 원 미만인 건의 경우에는 수요기관이 조달청 나라장터 쇼핑몰을 이용하여 직접 구매하며, 1억 원 이상의 물품을 구매하는 경우에는 다음과 같은 2단계 절차를 거친다. 10 2단계 절차<각주>7</각주>는 수요기관이 나라장터에 등록되어 있는 물품 중 1억 원 이상의 물품을 구매할 경우로서 물품을 구매하고자 하는 수요기관이 나라장터 쇼핑몰에 등록된 업체들에게 제안서 제출을 요청하는 방식으로 입찰을 발주하고, 제안요청서를 받은 사업자가 제안가격을 결정하여 입찰에 참여하는 방식이다. 11 이 때 낙찰자 선정방식은 발주기관이 결정하는데, 발주기관은 조달청 「다수공급자계약 2단계 경쟁 업무처리기준」에 의거 다음 <표 4>에 있는 선정방법 중 하나를 정하여 발주를 하게 된다. <표 3> MAS 2단계 경쟁입찰 시 납품대상업체 선정방법 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122006961" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 이 사건 구매 입찰 내역 및 낙찰자 선정방법 12 부산항만공사는 외국인이 불법으로 부산항에 입국하는 것을 막기 위한 보안용 울타리를 설치하기 위하여 2012년 10월부터 2013년 4월까지 조달청 나라장터 쇼핑몰에 등록된 창살형울타리 제조업체들을 대상으로 3건<각주>8</각주>의 MAS 2단계 경쟁입찰을 실시하였다. 그 구체적인 내역은 다음 <표4> 기재와 같다. <표 4> 이 사건 구매 입찰 세부내역 (단위: mm, 개, 천 원, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122006963" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 13 위 3건 입찰의 낙찰자 선정 방식은 모두 '종합평가방식’으로 가격 비중 60%, 기타 계약이행능력 비중 40%로 낙찰자가 선정되었는데, 이 때 투찰가격에 대한 평가는 사업자가 투찰한 가격이 입찰에 참여한 모든 사업자의 투찰가격 평균의 100분의 95이하인 경우 만점이 되도록 하였다.<각주>9</각주>14 한편, 사업자의 투찰가격과 관련하여 MAS 2단계 경쟁입찰의 경우 「다수공급자계약 2단계 경쟁 업무처리기준」<각주>10</각주>에 따라 자신의 나라장터 계약금액 이하의 범위에서 투찰할 수 있었으며, 이 사건 구매 입찰의 대상인 창살형울타리의 경우 “중소기업제품 구매촉진 및 판로 지원에 관한 법률”(이하 '구촉법’이라 한다)에 따른 '중소기업자간 경쟁물품’으로 지정되어 있어 나라장터 계약금액의 90% 미만의 가격으로는 투찰이 불가능하였다. 15 즉, 입찰에 참여하고자 하는 사업자는 자신의 나라장터 계약금액의 90% 가격을 최저가격으로, 자신의 나라장터 계약금액을 최고 가격으로 하여 그 사이의 범위의 가격으로만 투찰할 수 있었다. 다만 사업자가 임의로 지정한 '할인행사’<각주>11</각주>기간에는 임의로 할인율을 정할 수 있어 나라장터 계약금액의 90% 미만의 금액으로도 투찰이 가능하였다.<각주>12</각주>2. 위법성 판단가. 인정사실 및 근거 1) 2012년 발주 부산항 신항 건 (가) 합의 16 2012. 10. 29. 부산항만공사는 부산항 신항에 사용될 창살형울타리에 대한 MAS 2단계 경쟁입찰을 총 6개 업체<각주>13</각주>에게 발주하였다,17 이에 주원테크 대표이사 이??와 세원리테크 상무이사 지○○은 2012. 10. 30. 세원리테크 사무실에서 만나 세원리테크가 가격 점수를 제외한 기타 계약이행능력항목의 점수가 다른 경쟁회사보다 우위에 있다는 사실에 기초하여, 세원리테크를 부산항 신항 건 입찰의 낙찰자로 하기로 하면서, 세원리테크가 가격 점수에서 만점을 받아 낙찰 받을 수 있도록 세원리테크는 자신의 나라장터 계약금액의 87%의 투찰률로, 주원테크는 자신의 나라장터 계약금액의 94%의 투찰률로, 디자인아치는 자신의 나라장터 계약금액의 98%투찰률로 각각 투찰하기로<각주>14</각주>합의하였다. 18 이후 주원테크 대표이사 이??는 전화를 통해 디자인아치의 당시 대표이사였던 김○○에게 위와 같은 합의사실을 전달하였고, 김○○는 이에 동의하면서 전달 받은 내용에 따라 입찰에 참여하기로 합의하였다. (나) 실행 19 2012. 11. 6. 위와 같은 합의 내용에 따라 세원리테크가 자신의 나라장터 계약금액의 87%<각주>15</각주>의 투찰률로, 주원테크가 94%의 투찰률로, 디자인아치가 98%의 투찰률로 각각 투찰하였고, 세원리테크가 부산항신항 건 낙찰자로 결정되었다. <표 5> 부산항신항 건 투찰 및 평가 내역 (단위: 천 원, %, 점, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122006967" alt="이유 5번째 이미지" ></img> ※ 출처: 발주기관(부산항만공사) 제출자료 2) 2012년 발주 웅동지구 1차 건 (가) 합의 20 2012. 11. 6. 부산항만공사는 웅동지구 1단계 통제시설에 사용될 창살형울타리에 대한 MAS 2단계 경쟁입찰을 총 6개 업체<각주>16</각주>에게 발주하였다, 21 이에 주원테크 대표이사 이??와 세원리테크 상무이사 지○○은 2012. 11. 6. 전화를 통해 2012년 10월 발주된 부산항 신항 건과 마찬가지로 세원리테크가 가격 점수를 제외한 기타 계약이행능력항목의 점수가 다른 경쟁회사보다 우위에 있다는 사실에 기초하여, 세원리테크를 부산항 신항 건 입찰의 낙찰자로 하기로 하면서, 세원리테크가 가격 점수에서 만점을 받아 낙찰 받을 수 있도록 세원리테크는 자신의 나라장터 계약금액의 87%의 투찰률로, 주원테크는 자신의 나라장터 계약금액의 96%의 투찰률로, 디자인아치는 자신의 나라장터 계약금액의 97%의 투찰률로 각각 투찰하기로 합의하였다. 22 이후 주원테크 대표이사 이??는 전화를 통해 디자인아치의 당시 대표이사였던 김○○에게 위와 같은 합의사실을 전달하였고, 김○○는 이에 동의하면서 전달 받은 내용에 따라 입찰에 참여하기로 합의하였다. (나) 실행 23 2012. 11. 14. 위와 같은 합의 내용에 따라 세원리테크가 자신의 나라장터 계약금액의 87%<각주>17</각주>의 투찰률로, 주원테크는 96%의 투찰률로, 디자인아치는 97%의 투찰률로 각각 투찰하였다. 24 그러나, 위와 같은 합의 실행으로 세원리테크가 가격 점수에서 만점을 받았음에도 불구하고, 당시 입찰에 참여한 ㈜동부휀스가 기타 계약이행능력평가항목에서 실용신안 가점을 받아 웅동지구 1차 건의 낙찰자로 결정되었으며 피심인들 모두 탈락하였다. <표 6> 웅동지구 1차 건 투찰 및 평가 내역 (단위: 천 원, %, 점, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122006969" alt="이유 6번째 이미지" ></img> ※ 출처: 발주기관(부산항만공사) 제출자료 3) 2013년 발주 웅동지구 2차 건 (가) 합의 25 2013. 4. 12. 부산항만공사는 웅동지구 1단계 통제시설(2차)에 사용될 창살형울타리에 대한 MAS 2단계 경쟁입찰을 총 4개 업체<각주>18</각주>에게 발주하였다. 26 이에 주원테크 대표이사 이??와 세원리테크 상무이사 지○○은 2012. 4. 12. 전화를 통해 2012년 10월 발주된 부산항 신항 건 및 2012년 11월에 발주된 웅동지구 1차 건과 마찬가지로 세원리테크가 가격 점수를 제외한 기타 계약이행능력항목의 점수가 다른 경쟁회사보다 우위에 있다는 사실에 기초하여, 세원리테크를 부산항 신항 건 입찰의 낙찰자로 하기로 하면서, 세원리테크가 가격 점수에서 만점을 받아 낙찰 받을 수 있도록 세원리테크는 자신의 나라장터 계약금액의 95%의 투찰률<각주>19</각주>로, 주원테크는 자신의 나라장터 계약금액의 96%의 투찰률로, 디자인아치는 자신의 나라장터 계약금액의 98%의 투찰률로 각각 투찰하기로 합의하였다. 27 그러나, 경쟁사업자였던 동부휀스가 주원테크 대표이사 이??에게 피심인들의 부당한 행위를 신고하겠다는 취지의 전화를 하였고, 이에 이??와 지○○은 세원리테크의 투찰률을 나라장터 계약금액의 92.9%로, 주원테크의 투찰율을 나라장터 계약금액의 90%로 각각 변경하기로 하였다. 28 이후 주원테크 대표이사 이??는 전화를 통해 디자인아치의 당시 대표이사였던 김○○에게 위와 같은 합의사실을 전달하였고, 김○○는 이에 동의하면서 전달 받은 내용에 따라 입찰에 참여하기로 합의하였다. (나) 실행 29 2013. 4. 22. 위와 같은 합의 내용에 따라 세원리테크가 자신의 나라장터 계약금액의 92.9%의 투찰률로, 주원테크는 90%의 투찰률로, 디자인아치는 98%의 투찰률로 각각 투찰하였고, 세원리테크가 웅동지구 2차 건 낙찰자로 결정되었다. <표 7> 웅동지구 2차 건 투찰 및 평가 내역 (단위: 천 원, %, 점, 부가가치세 포함) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122006973" alt="이유 7번째 이미지" ></img> ※ 출처: 발주기관(부산항만공사) 제출자료 30 위와 같은 합의 및 실행 사실은 이 사건 구매 입찰 관련 제안요청서 및 입찰결과 관련 문서(심사보고서 소갑<각주>20</각주>제1-1호증 내지 제1-28호증), 세원리테크 지○○ 상무이사의 진술조서 및 확인서 (소갑 제2-1호증 및 제2-5호증), 주원테크 이?? 대표이사의의 진술조서(소갑 제2-2호증), 디자인아치 이△△ 대표이사의 진술조서(소갑 제2-3호증), 세원리테크 이○○ 대표이사의 확인서(소갑 제2-4호증) 등을 통해 확인된다. 나. 관련 법 규정 및 법리 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>21</각주>제19조(부당한 공동행위의 금지) ① 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 "부당한 공동행위"라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.1.～7. (생략) 8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위 9. (생 략) ②～⑤ (생략) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령<각주>22</각주>제33조(경매ㆍ입찰 담합의 유형) 법 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나를 말한다.1. 낙찰 또는 경락의 비율 2. 설계 또는 시공의 방법 3. 그 밖에 입찰 또는 경매의 경쟁요소가 되는 사항 2) 법리 31 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위가 성립하기 위해서는 첫째, 법 제19조 제1항 각 호의 행위에 대하여 다른 사업자와 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로든 합의를 하고 둘째, 이러한 합의가 부당하게 경쟁을 제한하여야 한다. 가) 합의 (1) 합의의 의미 32 법 제19조 제1항의 부당한 공동행위는 사업자가 다른 사업자와 공동으로 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립하는 것이므로, 합의에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것이 아니다.<각주>23</각주>33 여기서의 “합의”란 복수의 사업자 사이의 의사의 합치를 의미한다. 의사의 합치라 함은 넓은 의미에서의 합의를 말하는 것으로, 반드시 청약ㆍ승낙으로 이루어지는 법률적으로 유효한 계약일 필요는 없고 의사의 일치가 있었다는 상호인식이나 이해 또는 암묵의 요해, 즉 묵시적 합의까지 포함하는 넓은 개념이다. 즉, 부당한 공동행위에 있어서의 합의는 사업자간의 의사의 연락을 의미하는 것으로 계약, 협정 등과 같은 명시적 합의뿐만 아니라 사업자간의 양해와 같은 묵시적 합의 내지는 암묵의 요해에 그치는 경우도 포함된다. (2) 법 제19조 제1항 제8호에 해당하는 행위 34 법 제19조 제1항 제8호에서 규정하는 '입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위’라 함은 입찰에서 사업자 사이에 낙찰예정자, 투찰가격 등을 사전에 합의하여 결정하는 것을 의미한다. 나) 경쟁제한성 35 경쟁제한성이란 사업자가 공동으로 어떠한 행위를 함으로써 시장에서의 경쟁이 감소하여 공동행위 참여자의 의사에 따라 가격, 수량, 품질, 기타 거래조건 결정 등에 영향을 미칠 우려가 있는 경우를 말한다. 36 당해 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴, 개별적으로 판단하여야 한다.<각주>24</각주>37 다만, 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다.<각주>25</각주>다) 하나의 공동행위 38 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 하나의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다.<각주>26</각주>다. 피심인들의 행위의 위법 여부 1) 합의의 존재 여부 39 위 제2. 가. 1)항 내지 3)항의 인정 사실과 관련 법령 및 법리를 종합하여 보면, 피심인들이 이 사건 구매 입찰에 참여하면서, 낙찰 예정자 및 투찰가격을 사전에 정하는 의사의 합치가 있었음이 인정되고, 이러한 의사의 합치는 법 제19조 제1항 제8호의 합의에 해당한다. 2) 경쟁제한성 판단 40 피심인들은 이 사건 구매 입찰에 참가하면서 처음부터 가격 경쟁을 회피하고 합의를 통해 경쟁사업자를 배제하기 위한 의도로 담합행위를 시작하였다는 것이 명백한 점, 이러한 입찰담합 행위는 경쟁제한 효과만 발생시키고 달리 효율성증대 효과가 전혀 없는 점 등에 비추어 볼 때, 피심인들의 행위는 이 사건 구매 입찰에서 부당하게 경쟁을 제한하는 행위로 인정된다. 3) 하나의 공동행위인지 여부 41 이 사건 구매 입찰은 발주처와 품목이 동일한 3건의 입찰에서 가격 경쟁을 회피하고, 경쟁사업자를 배제한다는 동일한 목적 하에 동일한 방식의 낙찰 예정자 및 투찰가격의 결정과 이를 실행하는 행위가 단절됨이 없이 이루어졌는 바, 부산항 신항 건, 웅동지구 1차 건, 웅동지구 2차 건에 대한 합의는 하나의 공동행위에 해당하는 것으로 판단된다. 4) 소결 42 피심인들의 행위는 법 제19조 제1항 제8호에 해당하여 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 43 세원리테크와 주원테크는 앞으로 이 사건 공동행위와 동일 또는 유사한 행위를 반복할 우려가 있으므로 법 제21조에 따라 향후 행위금지명령을 부과한다. 44 한편, 디자인아치는 2017. 11. 6. 폐업하여 시정조치 등의 이행 확보가 불가능한 바, 「공정거래위원회 회의운영 및 사건절차 등에 관한 규칙」제 48조 제1항 제1호<각주>27</각주>에 따라 종결처리함이 타당하므로, 시정조치를 부과하지 아니한다.