사단법인 대한치과의사협회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인은 치과의사면허 소지자들이 자신들의 권익 옹호 등을 목적으로 설립한 단체로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. 나. 피심인의 일반현황 2 피심인은 1952년 설립된 단체로서 회장, 부회장, 총무이사, 치무이사 등의 임원을 두고 있으며, 정기총회와 임시총회 등을 통하여 주요의사를 결정한다. 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2010. 12. 31 기준, 단위: 명, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755171" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 치과의사 수 및 일반진료과목 현황 3 2010년 12월말 기준 피심인의 구성사업자는 17,599명으로서, 전체 치과의사 25,502명의 69.0%를 차지하고 있다. 4 치과의료업 분야 진료과목 중 국민건강보험의 적용을 받지 않는 일반진료과목은 보철, 보존, 교정, 치주 등으로 구분된다. <표 2> 일반진료과목 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755193" alt="이유 2번째 이미지" ></img><각주>1</각주><각주>2</각주><각주>3</각주>2) 치과의료업 분야 의료광고 관련 규정 5 의료법 제56조에는 의료광고의 주체, 의료광고 금지사항 등이 규정되어 있고, 의료법 제57조에는 보건복지부장관이 사단법인 대한치과의사협회에게 의료광고 심의업무를 위탁하여 운영하도록 규정되어 있다. 3) 치과기공사의 업무 및 개설요건 6 치과기공사는 의료기사 등에 관한 법률 시행령 제2조에 의하여 치과의사의 진료에 필요한 작업모형, 보철물(심미보철물과 악안면보철물을 포함한다), 임플란트 맞춤지대주ㆍ상부구조, 충전물, 교정장치 등 치과기공물의 제작ㆍ수리 또는 가공 기타 치과기공업무에 종사한다. 7 치과기공소를 개설하려는 사람은 치과기공소 개설등록신청서에 치과기공사 면허증사본(개설자가 치과기공사인 경우)과 시설 및 장비개요서를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여 개설등록증을 교부받아야 한다. 4) 치과기자재 시장 8 치과기자재는 환자를 진료하기 위해 보조적으로 사용되는 반영구적인 장비류와 치료를 위해 일회적으로 사용되는 소모성 재료들로 구분할 수 있고, 치과용 장비는 치과용 진료장치 및 의자(Unit & Chair), 치과용 X-ray, 치과용 CT, 기공용 장비 등이 있고, 치과용 재료는 임플란트(Fixture), 지대주(Abutment), 치과용 합금, 교정용 재료 등이 있다. 9 치과기자재 업체의 대부분은 중소업체이며, 과거에는 대부분 기술력 있는 독일, 일본 등에서 수입하였으나 최근에는 핸드피스(Handpiece)<각주>4</각주>등 일부 정밀기기를 제외할 경우 기술력과 가격경쟁력을 갖춘 국내 업체의 등장에 따라 국산으로 교체되고 있는 추세이다. 10 국내 치과기자재 시장규모와 주요업체별 매출액 및 시장점유율은 다음 <표 3>, <표 4>와 같다. <표 3> 국내 치과기자재 시장규모 (단위: 백만 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755201" alt="이유 3번째 이미지" ></img><각주>5</각주>* 자료출처: 2010 의료기기 제조ㆍ수입ㆍ수리업소 편람(한국의료기기산업협회 발행) 참조 작성 <표 4> 치과기자재 생산 주요업체의 매출액 및 시장점유율 (단위: 백만 원, %) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755203" alt="이유 4번째 이미지" ></img> * 자료출처: 한국신용평가정보(주) 및 의료기기산업협회 자료를 참조하여 작성 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 1) 구인광고 방해행위 11 피심인은 구성사업자가 소위 네트워크치과<각주>6</각주>병ㆍ의원(이하 '네트워크치과’라고만 한다)의 구인광고를 치과전문지인 '세미나리뷰<각주>7</각주>’에 게재하지 못하도록 하기 위하여, 2011. 3. 15. 정기이사회에서 세미나리뷰 발행 사업자를 대상으로 네트워크치과인 유디치과<각주>8</각주>의 구인광고를 게재하였다는 이유를 들어 '치협 출입금지 및 취재금지’를 의결하고, 동 의결사항을 대한치과기공사협회, 대한치과기재협회 등에 통보하였다. <표 5> 정기이사회 의결 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755205" alt="이유 5번째 이미지" ></img> <표 6> 정기이사회 의결사항을 통보한 문서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755207" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 12 또한, 피심인은 2011. 4. 4. 제2회 임시이사회에서 세미나리뷰에 대한 '수취거부’를 의결하고, 동 의결사항을 세미나리뷰 발행 사업자 및 서울특별시치과의사회 회장 등 에게 통보하였다. <표 7> 임시이사회 의결 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755209" alt="이유 7번째 이미지" ></img> <표 8> 임시이사회 의결사항을 세미나리뷰 대표이사에게 통보한 문서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755211" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 9> 임시이사회 의결사항을 서울특별시치과의사회 회장 등에게 통보한 문서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755213" alt="이유 9번째 이미지" ></img> 13 위와 같은 피심인의 행위로 인하여 치과전문지인 세미나리뷰 발행 사업자는 2011. 4. 18. '불법네트워크에 고통당하고 계신 개원의 여러분들과 치협과 서치에 드리는 사과의 말씀’이라는 제목으로 세미나리뷰에 공식사과문을 게재하고 유디치과의 구인광고 게재를 중단하였다. 14 이러한 사실은 'KorMedi’라는 인터넷 신문의 기사내용에 의하여 확인된다. <표 10> KorMedi 신문기사 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755173" alt="이유 10번째 이미지" ></img> 2) 덴탈잡사이트 이용제한 행위 15 피심인은 네트워크치과에 대한 구성사업자의 항의가 있자 2011. 3. 18. 유디치과와 관련된 구성사업자에게 '치협 홈페이지 덴탈잡 이용불가’ 라는 제목으로 자신의 홈페이지에 있는 덴탈잡사이트의 이용을 제한한다는 취지의 전자메일을 발송하고 이를 실행하였다. <표 11> 덴탈잡사이트 이용제한을 통보한 메일 내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755175" alt="이유 11번째 이미지" ></img> 3) 업무협조 중지요청 행위 16 피심인은 네트워크치과와 관련된 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 제한할 목적으로 치과기자재업체들에게 네트워크치과에 치과기자재를 공급하지 말 것을 요청함과 아울러 대한치과기공사협회에게 네트워크치과가 주문하는 치과기공물을 제작해 주지 말 것을 요청하였다. 가) 치과기자재 공급 중단을 요청한 행위 17 피심인은 2011. 6. 9. '불법네트워크치과 척결 특별위원회’를 구성하여 아래 <표 12>에서 보는 바와 같이 네트워크치과에 대한 치과기자재 공급을 차단하는 방법을 논의하였으며, 2011. 7. 3. 치과기자재 공급업체인 (주)메가젠임플란트(이하 '메가젠임플란트’라 한다)에게 네트워크치과에 대한 피심인의 제재 방침에 동참해 줄 것을 전화로 요청한 사실이 메가젠임플란트 서** 이사의 2011. 9. 29. 진술조서 내용에 의하여 인정된다. <표 12> '불법네트워크치과 척결 특별위원회’ 회의 자료(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755177" alt="이유 12번째 이미지" ></img> <표 13> 메가젠임플란트 서**의 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755179" alt="이유 13번째 이미지" ></img><각주>9</각주>18 위와 같은 피심인의 요청에 따라 메가젠임플란트는 아래 <표 14>에서 보는 바와 같이 '권익보호를 위한 캠페인 동참의 건’이란 제목으로 “불법네트워크치과, 덤핑치과 등에는 제품을 판매하지 않겠다”는 내용의 문서를 피심인에게 보냈다. <표 14> 메가젠임플란트가 피심인에게 보낸 문서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755181" alt="이유 14번째 이미지" ></img> 19 메가젠임플란트는 자신의 치과기자재를 덴몰을 통해 유디치과에 공급하는 바, 피심인의 요청에 따라 덴몰과의 거래를 일방적으로 중단하였으며, 그 결과 유디치과가 적시에 덴몰로부터 치과기자재를 공급받지 못한 사실인 2011. 7. 8. 유디치과 재료실장과 메가젠임플란트 서** 이사가 통화한 내용 및 덴몰의 재료구매실장 김**의 2011. 11. 28. 진술조서 내용에 의하여 인정된다. <표 15> 통화내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755183" alt="이유 15번째 이미지" ></img> <표 16> 덴몰 김**의 진술조서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755185" alt="이유 16번째 이미지" ></img> 20 피심인은 2011. 8. 18. 치과기자재관련 15여개 업체 대표<각주>10</각주>를 서울 서초구 한정식집에 초대하였으며, 이 자리에서 대한치과의사협회 회장은 “치협은 치과의사들의 권익을 대변하는 단체인데 불법네트워크치과들이 치과계 전체의 이미지를 나쁘게 하고 있어 시정할 필요가 있다. 현재 치협과 유디치과가 싸우고 있는 것을 업계에서도 다들 잘 알고 있으리라 생각하며 여기 모인 업체 대표들께서 우리 치협의 방침에 많이 협조해 달라”는 이야기를 하였다. 21 이러한 사실은 덴티스 대표이사 심**의 2011. 9. 29. 확인서 및 치협의 불법네트워크치과 척결 특별위원회 실무소위원회 회의자료(소갑 제8호증), 메가젠임플란트 서** 이사의 2011. 9. 29. 진술조서(소갑 제9호증), 덴몰의 재료구매실장 김**의 2011. 11. 28. 진술조서(소갑 제12호증) 등에 의해 인정된다. <표 17> 덴티스 심**의 확인서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755187" alt="이유 17번째 이미지" ></img> 나) 치과기공물 제작 중단을 요청한 행위 22 피심인은 2011. 7. 5. 서울시 혜화동에 있는 '석정’이란 음식점에서 대한치과기공사협회 이** 대외이사 등과 간담회를 갖고, 네트워크치과의 피해사례 수집과 관련하여 상호협조 할 것 등을 협의하였다. <표 18> 간담회 협의내용(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755189" alt="이유 18번째 이미지" ></img> 위 협의 사항을 실행하고자 대한치과기공사협회는 2011. 7. 11. 다음 <표 19>에서 보는 바와 같이 치과기공소들에게 “유디치과의 저가 기공물은 상거래질서에 위배되오니 의뢰 요청시 거절바랍니다”라는 내용의 휴대폰 문자메시지를 보냈으며, 이러한 사실은 독산치과기공소 오** 대표의 2011. 8. 진술서 내용에 의하여 인정된다. <표 19> 독산치과기공소 오**의 진술서(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755191" alt="이유 19번째 이미지" ></img> 23 또한, 대한치과기공사협회가 2011. 7. 16. 아래 <표 20> 에서 보는 바와 같이 “네트워크치과에서 의뢰하는 저가 기공물을 절대 제작하지 않고, 치과계 질서를 문란하게 하는 네트워크치과나 기공소에 대하여 강력히 대처한다”는 결의문을 작성한 사실이 대한치과기공사협회의 간담회 결과자료(소갑 제16호증)에 의해 인정된다. <표 20> 대한치과기공사협회 결의문(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755195" alt="이유 20번째 이미지" ></img> 24 한편, 피심인이 2011. 7. 4. 작성한 '불법 네트워크치과 척결 특별위원회 실무소위원회’ 자료(소갑 제8호증)의 내용 중 피심인이 '유디치과, 룡플란트치과, 석플란트치과를 불법 네트워크치과로 규정하고 450건의 등기를 발송했다’고 기재하고 있는 점, 불법 네트워크 치과에 대응하기 위하여 1,710백만 원의 소요예산 조달 방안을 수립한 점 등으로 볼 때 피심인이 네트워크치과의 영업행위를 불법행위로 규정하고 적극적으로 대응하였음을 알 수 있다. <표 21> 불법 네트워크 치과 척결 특별위원회 실무소위원회 자료(발췌) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755197" alt="이유 21번째 이미지" ></img> <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120755169" alt="이유 22번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>11</각주>제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. ～ 2. (생략) 3. 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생략) ② ～ ④ (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 25 법 제26조 제1항 제3호에서 금지하는 사업자단체의 사업활동 제한행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사가 있어야 하고, 이와 같은 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 사업자단체의 통지내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 한다. 2) 위법요건에 해당하는지 여부 가) 사업자단체 의사의 존재 및 표시 여부 26 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 금지행위가 이러한 결의, 결정이 아니라 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한, 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며 의사표시의 방법으로 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 27 살피건대, 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인이 구성사업자에 대해 세미나리뷰에 네트워크치과의 구인광고를 게재하지 못하도록 하기 위하여 세미나리뷰 발행사업자의 치협출입금지 및 취재금지, 세미나리뷰의 수취거부 등을 정기회 및 임시회를 통하여 의결하고, 동 의결내용을 대한치과기공사협회, 대한치과기자재협회, 서울특별시치과의사회장 등에게 문서로 통보한 점, 세미나리뷰 발행 사업자가 세미나리뷰에 네트워크치과의 구인광고를 게재한 사실과 관련하여 피심인의 의사에 따라 공식 사과문을 게재하고 구인광고 게재를 중단한 점, 이러한 사실들이 'KorMedi’라는 인터넷 신문에 게재된 점 등을 종합해 볼 때 이와같은 피심인의 의사를 구성사업자가 인지할 수 있었을 것으로 보인다. 28 또한, 피심인은 유디치과와 관련된 구성사업자에 대하여 자신이 운영하는 '덴탈잡사이트’의 이용을 제한한다는 전자메일을 발송하였다. 29 그리고, 피심인은 대한치과기공사협회, 치과기자재 공급업체들에게 네트워크치과에 대한 치과기공물 제작중단, 치과기자재 공급중단 등을 휴대폰 문자메시지 또는 문서로 요청하였으며, 이러한 피심인의 요청에 따라 치과기자재 공급업체인 메가젠임플란트가 덴몰과의 거래를 중단하는 방법으로 유디치과에 치과기자재가 공급되지 않도록 함으로써 유디치과가 적기에 치과기자재를 공급받지 못하여 어려움을 겪은 사실로 볼 때 이와같은 피심인의 의사를 구성사업자가 인지할 수 있었을 것으로 보인다. 30 따라서 사업자단체의 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 나) 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하였는지 여부 31 사업자단체는 구성사업자의 공동 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체이므로 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사결정에 의하여 구성사업자의 사업활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것이 어느 정도는 예정되어 있다할 것이지만, 그 결의의 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 과도하게 제한하여 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해할 정도에 이르는 경우 이는 허용되지 않는 행위로서 법 제26조 제1항 제3호에 규정된 '구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위’에 해당한다고 할 것이다.<각주>12</각주>32 살피건대, 구성사업자는 개개의 독립적인 사업자로서 광고 여부, 덴탈잡사이트 이용 여부, 치과기공물 및 치과기자재 구입 여부 등을 자신에게 유리한 조건으로 자유롭게 결정할 수 있어야 하고 이를 통하여 구성사업자의 사업활동 여건이 개선됨으로써 치과의료 시장에서 경쟁이 촉진된다 할 것인데, 피심인이 구성사업자의 의사에 반하여 구인광고를 어렵게 하고 덴탈잡사이트 이용행위를 제한하며, 치과기자재, 치과기공물 등의 구입을 어렵게 하였는바, 이는 구성사업자의 사업내용이나 활동에 대한 과도한 제한으로서 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해한 경우에 해당한다. 3) 피심인 주장에 대한 판단 33 피심인은 네트워크치과가 의료법에서 규정하고 있는 의료기관이 아니기 때문에, 의료기관이 아닌 자의 의료행위를 제지하기 위해 위 2. 가.의 행위를 한 것은 정당하다고 주장하고 있으나, 의료법 위반여부 판단 및 위반자에 대한 조치 여부는 소관 부처에서 의료법에 따라 시행할 사항으로서 이 사건의 위법성 성립에는 영향을 미치지 아니하므로 피심인의 주장은 받아들이지 아니한다. 4) 소결 34 피심인의 위 2. 가. 행위는 법 제26조 제1항 제3호의 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위에 해당한다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 35 피심인이 구성사업자에 대하여 구인광고를 방해한 행위, 덴탈잡사이트의 이용을 제한한 행위, 치과기공물 및 치과기자재 구입을 방해한 행위는 구성사업자 사이의 자유롭고 공정한 경쟁질서를 저해하고 치과 의료시장 및 치과의료 소비자에게 미치는 영향이 크므로 향후 법위반이 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제27조에 의하여 시정명령을 부과하고, 법 제28조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 제1항 관련 [별표 2] 및 제61조 제3항, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2012. 3. 28. 공정거래위원회 고시 제2012-6호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 36 피심인의 법 위반행위는 사업자단체 금지행위에 해당하므로 과징금고시 Ⅱ. 9. 및 Ⅳ. 1. 다. (2) (가)에 따라 위반행위의 종료일이 속한 연도의 사업자단체 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다. 가) 연간예산액 37 이 사건 위반행위와 관련하여 피심인이 심의일까지 위반행위를 종료하지 않았으므로 과징금고시 Ⅱ. 6. 나. (1)에 따라 심의일(2012. 5. 4)을 위반행위의 종료일로 보는바, 위반행위의 종료일이 속한 연도인 2012년의 예산액을 토대로 이 사건 산정기준을 정하여야 하나, 피심인의 2012년 예산액이 확정되지 아니하여<각주>13</각주>2011년 예산액인 5,122,863,839원을 이 사건 산정기준의 기초가 되는 연간예산액으로 한다. 나) 부과기준율 38 피심인의 구인광고 방해 및 덴탈잡사이트 이용제한 행위, 치과기공물 및 치과기자재 구입 방해 행위는 네트워크치과와 관련된 구성사업자만을 대상으로 하였으나, 그 외의 구성사업자에 대해서도 네트워크치과에서 진료하는 것을 어렵게 한 점, 치과의료 시장 및 치과의료 소비자에게 미치는 영향이 큰 점 등을 고려할 때 '중대한 위반행위’에 해당하여 과징금고시 Ⅳ. 1. 다. (2) (가) 에 의하여 부과기준율은 40%를 적용한다. 다) 산정기준 39 피심인의 2011년 예산액 5,122,863,839원에 부과기준율 40%를 곱한 금액인 2,049,145,535원을 산정기준으로 한다. 2) 1차 조정(행위요소에 의한 조정) 40 사업자단체의 연간예산액을 기초로 산정기준을 정함에 따라 위반행위의 기간이 고려되지 않은 경우에 해당하므로 위반기간에 따른 산정기준의 조정이 필요한바, 위반행위의 시기는 피심인이 정기이사회에서 세미나리뷰 발행 사업자를 대상으로 '치협 출입금지 및 취재금지’를 의결한 2011. 3. 15.이며, 피심인이 위반행위를 중단하지 아니하였으므로 종기는 이 사건 심의일인 2012. 5. 4.로 한다. 41 따라서 위반행위의 기간이 1년 초과 2년 이내인 경우에 해당하므로 산정기준의 100분의 10에 해당하는 금액을 가산한다. 42 이에 따라 1차 조정된 산정기준은 2,254,060,089원으로 한다. 3) 2차 조정(행위자 요소 등에 의한 가중ㆍ감경) 43 피심인의 이사 또는 고위임원이 위반행위에 직접 관여하지 않는 등 가중사유가 없으며, 조사에 적극 협력한 것으로 인정되지 않는 등 감경사유가 없으므로 행위자요소 등에 의한 가중ㆍ감경은 해당하지 아니하여 1차 조정된 산정기준인 2,254,060,089원을 유지한다. 4) 부과과징금의 결정 44 2차 조정된 산정기준이 피심인의 현실적 부담능력, 위반행위가 시장에 미치는 효과 등을 충분히 반영하여 과중하다고 보이지는 아니하므로 부과과징금은 2차 조정된 산정기준인 2,254,060,089원을 유지하되, 법 제28조 제1항<각주>14</각주>에 따라 피심인에 대한 부과과징금을 500,000,000원으로 한다. 4. 결론 45 피심인의 위 2. 가. 행위는 법 제26조 제1항 제3호에 해당하는 법위반 행위로 인정되므로, 시정명령에 대해서는 법 제27조를, 과징금 부과에 대해서는 법 제28조 제1항을 각 적용하여 주문과 같이 의결한다.