사단법인 대한한의사협회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 의료법 제28조<각주>1</각주>의 규정에 따라 대한민국 한의사 면허를 취득한 자를 회원으로 두고 있으며, 한의학술의 발전과 회원 간의 친목을 도모하고 한의사의 권익옹호사업과 의료질서를 확립하기 위한 목적으로 설립된 사업자단체이다. 2 피심인의 일반현황은 다음 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (2014. 5. 31. 기준, 단위: 명, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120708107" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 출처: 피심인 제출자료 나. 사건의 배경 3 정부는 천연물신약<각주>2</각주>연구개발의 기반을 조성하고 천연물을 이용한 신약 연구개발과 그 개발기술의 산업화를 촉진하여 국민건강의 증진과 국가경제의 발전에 기여함을 목적으로 2001년 1월에 천연물신약법을 제정하여 천연물신약을 의사의 처방전에 따라서 조제ㆍ 판매가 가능하도록 추진하였다. 4 천연물신약이 한약 처방을 활용하거나 주로 한약을 원료로 제조되고 있음에도 불구하고 한약제제가 아닌 천연물의약품(전문의약품)으로 분류되어 한의사들의 사용이 제한됨에 따라, 피심인을 중심으로 한 한의업계에 한의사의 입지가 좁아질 수 있다는 위기감이 생기게 되었다. 또한, 약사법에서는 한약제제를 한방원리에 따른 한약의 배합 제조로 국한하고 있어 한약 이외의 성분이 포함되는 경우에는 한약제제로 해석하지 않는 문제점이 있으므로 한방신약 개발 및 한약제제 산업의 활성화를 위해서는 한약제제의 범위 확대와 천연물신약의 한의사 처방 및 사용허가가 필요하다는 공감대가 형성되었다. 5 이에 피심인은 천연물신약 등에 대한 제반업무를 처리하기 위하여 비상대책위원회를 구성하였다. 비상대책위원회는 천연물신약의 부당성과 각종 불합리한 제도 등에 대한 정부와 국민의 관심을 불러일으키기 위하여 2012. 10. 18.부터 같은 해 12. 6.까지 충청북도 등 4개 지역에서 궐기대회를 가졌으며 정부 관계자 면담과 천연물신약의 문제점에 대한 대국민 홍보활동 등을 전개하는 한편, 2012. 12. 12. 식품의약품안전처를 상대로 천연물신약과 관련한 고시무효확인소송<각주>3</각주>을 제기하였다. 6 이후 제18대 대통령직인수위원회가 공식 활동에 들어가자, 비상대책위원회는 천연물신약의 문제점에 대한 국민의 관심을 유도하고 새 정부의 올바른 한의약 관련 정책의 수립ㆍ집행을 유도한다는 명분으로 이 사건 천연물신약 무효화와 정부의 불공정 정책을 규탄하기 위한 궐기대회 및 이를 위한 집단휴진을 하기에 이르렀다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 1) 비상대책위원회의 구성 7 피심인은 2012. 3. 11. 제57회 정기대의원총회를 개최하여 정부에서 추진하고 있는 천연물신약 정책 등에 대응하기 위하여 '의료기기와 한약제제 및 천연물신약에 대한 특별 TF’를 구성하기로 결의하였다. 본 TF는 활동과정에서 '의료기기와 한약제제 및 천연물신약 관련 대책의 건’ 처리를 위한 임시대의원총회 소집을 피심인의 집행부<각주>4</각주>에 요구하였다. 이에 2012. 9. 2. 임시대의원총회가 개최되었고 임시대의원총회는 의료기기와 한약제제 및 천연물신약과 관련한 업무를 처리하기 위한 비상대책위원회<각주>5</각주>(이하 '비대위’라 한다)를 구성하기로 결의하였다. 비대위의 의사결정기구는 중앙비상대책위원회(이하 “중앙비대위”라 한다)와 전국비상대책위원회<각주>6</각주>(이하 “전국비대위”라 한다)로 구성되어 있다. 8 이와 같은 사실은 심사보고서 소갑 제1호증<각주>7</각주>(임시대의원총회 회의자료), 소갑 제2호증(2012년도 임시대의원총회 회의결과)를 통해 인정된다. 2) 궐기대회 및 이를 위한 집단휴진 추진 9 2012. 12. 15. 개최된 전국비대위는 대통령직인수위원회의 활동기간 중인 2013. 1. 17.(잠정) 전국적인 궐기대회를 개최하기로 결의하였다. 전국비대위는 2013. 1. 5. 소집된 회의에서 2013. 1. 17. 13시에 서울역 광장에서 궐기대회를 개최하기로 확정하고, 궐기대회 참가범위를 1개 한의원 당 서울지부는 3명, 기타지부는 2명<각주>8</각주>으로 결의하였다. 이어 2013. 1. 12. 소집된 중앙비대위는 궐기대회 불참회원에게는 투쟁격려금 30만 원을 부과하여 지부 비상대책위원회에서 투쟁격려금을 수납 및 활용하기로 결의하였다. 전국비대위는 2013. 1. 14. 소집된 회의에서 궐기대회 당일 회원 전원이 휴진을 하고, 불참회원에게는 투쟁격려금 30만 원을 부과한다는 안내공문을 시행하기로 결의하였다. 궐기대회 개최 및 이를 위한 집단휴진 추진과 관련된 일련의 논의내용은 다음 <표 2> 기재와 같다. <표 2> 피심인의 궐기대회 개최 및 이를 위한 집단휴진 추진 관련 논의내용(요약) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120708109" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 10 비대위는 중앙비대위 및 전국비대위에서 결의한 내용을 회원들에게 공문, 이메일, 피심인의 홈페이지 공지<각주>9</각주>, 문자메세지 등을 통하여 통지하였다. 이에 따라 피심인의 구성사업자는 2013. 1. 17. 13시에 서울역 광장에서 13,915명이 참석한 가운데 예정대로 궐기대회를 개최하였다. 11 이와 같은 사실은 소갑 제3호증(비대위 활동보고서), 소갑 제4호증(비대위 공문(1)), 소갑 제5호증(비대위 공문(2)), 소갑 제6호증(전 회원 이메일 발송 품의서 및 발송대행업체 청구서), 소갑 제7호증(전 회원 문자메세지 발송 품의서 및 발송대행업체 청구서), 소갑 제8호증(인터넷 홈페이지 공지내용), 소갑 제9호증(휴진 안내문), 소갑 제10호증(궐기대회 모습 사진)을 통해 인정된다. 나. 관련 법령 및 법리 1) 관련 법령 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>10</각주>제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. ～ 2. (생략) 3. 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생략) ② ～ ④ (생략) 2) 관련 법리 12 법 제26조 제1항 제3호에 해당하는 법위반 행위가 성립하기 위해서는 ①사업자단체의 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ②이를 통해 구성사업자의 사업 내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 한다. 13 '사업자단체의 의사’란 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 정관, 규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 금지행위의 경우에는 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며 의사표시의 방법으로 회의 개최, 문서 송부, 전화 통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 14 사업자단체는 구성사업자의 공동 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체이므로 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사결정에 의하여 구성사업자의 사업내용 또는 활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것이 어느 정도는 예정되어 있다할 것이지만, 그 결의의 내용이 구성사업자의 사업내용 또는 활동에 있어서 공정하고 자유로운 경쟁을 저해하는 경우에는 법 제26조 제1항 제3호에 규정된 '구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위’에 해당한다.<각주>11</각주>다. 피심인의 제2. 가항의 위법 여부 1) 사업자단체의 의사의 존재 및 표시 여부 15 제2. 가항에서 살펴본 바와 같이 피심인은 비대위를 구성하고, 비대위는 전국비대위 및 중앙비대위를 소집하여 궐기대회 개최, 구성사업자의 집단휴업, 궐기대회 불참자에 대한 투쟁격려금 30만 원 부과 등을 결의하고, 결의 내용을 공문, 이메일, 문자메세지 등을 통해 구성사업자에게 통지한 점에 비추어 볼 때, 사업자단체인 피심인의 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 2) 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하였는지 여부 16 의료서비스는 그 공익적 성격으로 인하여 여러 가지 법적 제한이 따르고 있으나 그 제한 외의 영역인 의료기관 운영방법, 휴업 등에 대해서는 의료인의 자율적 선택에 맡겨져 있는 것이므로 독립사업자인 구성사업자의 입장에서는 시장상황이나 자기의 영업전략, 경영상황 등을 감안하여 자신이 운영하는 한의원의 휴업 여부 등을 자유롭게 결정할 수 있어야 할 것이다. 17 이는 구성사업자의 사업 활동 여건의 개선과 의료서비스 시장에서의 경쟁 촉진으로 이어져 소비자의 이익도 보호될 수 있을 것이기 때문이다. 18 한의사면허를 취득한 자는 의료법의 규정에 따라 피심인의 당연 회원으로 가입되고 그 정관을 준수하여야 하며, 피심인은 구성원이 정관위배 및 질서문란행위를 한 때에는 회원권리정지 등의 징계를 할 수 있는 권한이 있다. 19 단체의 구성사업자들은 단체의 구성원으로서 그 단체의 의사결정에 따라야 하는 것이 일반적인 조직체의 속성인 점에 비추어 볼 때 피심인은 구성사업자들에 대하여 상당한 영향력을 행사할 수 있는 지위에 있는 점, 피심인이 이러한 지위를 바탕으로 휴업 결의를 하고 이를 구성사업자로 하여금 실행하도록 강요한 점, 피심인이 이 사건 휴업의 실행을 위하여 투쟁격려금 명목으로 30만 원을 부과하기로 결의하고 이를 통지한 점, 구성사업자를 대상으로 궐기대회에 참여하도록 적극 노력하고 각 지부별 예상참석률을 공표하는 등 참여를 독려한 점 등을 종합하여 볼 때, 피심인의 행위는 한의사들로 하여금 휴업을 하도록 사실상 강요함으로써 사업 활동의 내용인 영업활동의 자유를 부당하게 제한하였다. 3) 소결 20 피심인의 제2. 가항의 행위는 법 제26조 제1항 제3호에 해당하므로 위법하다. 3. 피심인 주장에 대한 판단 가. 이 사건 궐기대회 및 이를 위한 집단휴진은 피심인과는 무관 21 비대위는 피심인의 정책에 반대하여 온 회원들에 의하여 조직된 피심인과 별개의 조직으로 구성되어 활동<각주>12</각주>하였고, 이 사건 궐기대회 및 이를 위한 집단휴진은 회원들의 자발적인 참여로 이루어진 것으로서, 피심인은 궐기대회의 개최 및 이를 위한 집단 휴진에 반대하였을 뿐만 아니라 비대위의 활동에 도움을 준 사실이 없는 등 이 사건 궐기대회 및 이를 위한 집단휴진에 대하여 책임이 없다고 주장한다. 22 살피건대, 비대위는 피심인의 정관에서 정한 절차에 따라 대의원총회의 결의로 구성되었으며, 피심인의 정관에는 대의원총회의 결의에 대하여 “당해 사안에 관하여 본회 회원 전체의 의사로 간주”한다고 규정하고 있는 점을 감안하면, 비대위는 피심인의 의사에 따라 구성된 점, 대의원총회에서는 비대위의 업무범위를 “의료기기와 한약제제 및 천연물신약과 관련한 업무”로 정하였고, 2013. 1. 17. 개최된 궐기대회는 천연물신약과 관련된 것으로서 비대위의 업무범위를 벗어났다고 보기는 곤란한 점, 피심인이 비대위의 활동과 관련하여 어떠한 도움을 주었는지는 피심인의 내부사정에 불과한 것으로서, 도움의 유무에 따라 피심인과 비대위의 관계여부가 결정되는 것이 아니며, 피심인의 주장과 달리 피심인은 비대위의 원활한 활동을 위하여 재원<각주>13</각주>, 실무자<각주>14</각주>, 사무실<각주>15</각주>등을 지원한 사실이 있는 점, 비대위의 의사결정기구인 중앙비대위 및 전국비대위는 모두 피심인의 회원들로 구성되어 있으며, 특히 전국비대위의 경우 피심인의 각 지부에서도 참여한 것으로 볼 때, 비대위는 피심인과 불가분의 관계에 있다고 보이는 점 등을 고려할 때 피심인의 주장은 이유 없다. 나. 이 사건 궐기대회 및 이를 위한 집단휴진을 구성사업자에게 강요한 사실이 없음 23 피심인은 이 사건 궐기대회 및 이를 위한 집단휴진은 구성사업자인 한의사들의 자유의사에 따라 결정된 것으로 피심인은 이 사건 궐기대회 및 이를 위한 집단휴진을 구성사업자들에게 강요한 사실이 없다고 주장한다. 24 즉, 이 사건 궐기대회에 전국 한의사의 약 73% 정도가 참여하였다는 사실은 한의사들이 정부의 천연물신약 정책으로 인한 생존권 위협에 대하여 매우 절박한 심정을 가지고 있음을 단적으로 나타내고 있는 것이라는 점, 궐기대회에 참석한 한의사들이 단지 30만 원이라는 금전적 불이익 때문에 휴진을 하고 궐기대회에 참석하였을 가능성은 매우 낮은 점, 투쟁격려금 30만 원 부과는 강제할 수단과 감시할 방법이 없어 전혀 지켜지지 아니한 점 등에 비추어 이 사건 궐기대회 및 이를 위한 집단휴진은 구성원들의 자발적 참여로 이루어졌다는 것이다. 25 개별사업자에게 상당한 영향력을 행사할 수 있는 지위에 있는 사업자단체에 대하여 법 제26조 제1항 제3호에서 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 제한하는 행위를 금지하는 것은 사업자단체가 단순히 이를 강요하는 것만을 의미하는 것이 아니라, 그러한 지위를 이용하여 이를 권장하거나 협조를 요청하는 등 어떠한 방법으로든 이를 사실상 강요하는 결과를 가져오는 모든 행위를 의미한다. 26 살피건대, 이 사건 궐기대회에 전국 한의사의 약 73%가 참여한 점은 피심인이 구성사업자의 참석률을 높이기 위해 예상 참석률이 저조한 지부의 참석을 독려하는 등의 행위로 인한 결과로 볼 수 있는 점, 투쟁격려금을 부과하기로 결정한 행위는 궐기대회 참석여부를 자발적으로 할 경우 참석률이 저조할 것을 우려하여 불참자에게 투쟁격려금을 부과하기로 한 것이므로 이러한 내용을 통보받은 한의사로서는 궐기대회 참석에 대한 심리적인 압박을 받게 되는 등 사실상 강제성이 가해지게 된다는 점 등을 고려할 때, 피심인의 주장은 이유 없다. 4. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 27 피심인에 대하여 향후에도 제2. 가항의 행위와 동일하거나 또는 유사한 법 위반행위가 재발되지 않도록 하기 위하여 법 제27조의 규정에 따라 시정명령을 부과하고, 이 사건 행위가 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위라는 점을 고려하여 법 제28조, 법 시행령 제9조, 제61조 제1항 관련 [별표 2] 및 제61조 제3항, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2012. 8. 20. 공정거래위원회 고시 제2012-25호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 28 피심인의 법 위반행위는 사업자단체 금지행위에 해당하므로 과징금고시 Ⅱ. 9. 및 Ⅳ. 1. 다. (2) (가)에 따라 위반행위의 종료일이 속한 연도의 사업자단체 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다. 가) 연간예산액 29 이 사건 위반행위는 피심인이 궐기대회를 개최함으로써 종료되었다고 볼 수 있으므로 궐기대회 당일(2013. 1. 17.)이 속한 피심인의 2012 회계연도<각주>16</각주>의 연간예산액인 7,462,192,000원을 이 사건 산정기준의 기초가 되는 연간예산액으로 한다. 나) 부과기준율 30 사단법인 대한의사협회(이하 '의사협회’라 한다)의 경우 의사협회 집행부가 투쟁위원회를 겸하면서 의사협회 집행부의 결의로 집단휴진이 이루어졌으나<각주>17</각주>, 이 사건의 경우 피심인의 집행부<각주>18</각주>와는 별도로 구성된 비대위가 집단휴진을 추진하였고 비대위와 피심인의 집행부가 상호 대립되는 상황에서 피심인의 집행부는 비대위의 집단휴진 추진을 반대하였다는 점 등 위반행위의 내용과 정도를 고려할 때 '중대성이 약한 위반행위’에 해당하므로 부과기준율은 10%를 적용한다. 다) 산정기준 31 피심인의 2012년 연간예산액 7,462,192,000원에 부과기준율 10%를 곱한 금액인 746,219,200원을 산정기준으로 정한다. 2) 1차 조정(행위요소에 의한 조정) 32 사업자단체의 연간예산액을 기초로 산정기준을 정함에 따라 위반행위의 기간이 고려되지 않은 경우에 해당하므로 위반기간에 따른 산정기준의 조정이 필요한 바, 이 사건 위반행위의 기간이 1년 이내인 경우에 해당하므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 동일하다. 3) 2차 조정(행위자 요소 등에 의한 가중ㆍ감경) 33 피심인은 조사 단계부터 일관되게 행위사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하는 등 적극 협력한 사실이 있으므로 위 1차 조정 산정기준의 30%를 감경한다. 이에 따라 2차 조정된 산정기준은 522,353,440원이다. 4) 부과과징금의 결정 34 한방의료 행위의 특성상 소비자 피해가 적고 피심인이 사전에 휴진 안내문을 게재하도록 하고 비상진료계획을 수립하도록 한 점, 보건복지부는 의사협회 집단휴진 건(의결 제2014-146호, 2014. 7. 7.)에서는 의사협회의 집단휴진에 대해 업무개시명령과 함께 공정거래위원회에 신고를 하였으나, 이 사건 행위에 대해서는 아무런 조치를 취하지 않았고 공정거래위원회에 신고도 하지 않았던 점, 의사협회의 진단휴진 건(의결 제2014-146호, 2014. 7. 7.)과 비교할 때 피심인의 구성사업자수는 의사협회의 약 1/5에 불과하고, 예산 역시 약 1/4에 불과하다는 점 등을 감안하여 과징금 고시 Ⅳ. 4. 가.의 규정에 따라 4. 나. 3)에서 산정한 2차 조정 산정기준에서 100분의 80을 감경한 104,000,000원(백만 원 미만은 절사한다)을 부과과징금으로 결정한다. 5. 결론 35 피심인의 제2. 가항의 행위는 법 제26조 제1항 제3호의 규정에 해당하여 위법하므로, 시정조치에 대해서는 법 제27조를, 과징금 부과에 대해서는 법 제28조 제1항을 각 적용하여 주문과 같이 의결한다.