사단법인 한국계란유통협회의 사업자단체 금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 사단법인 한국계란유통협회는 전국의 계란도매사업자들이 공동의 이익을 증진할 목적으로 조직한 단체로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. 나. 피심인 일반현황 2 피심인의 일반현황은 아래 <표 1>과 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (단위: 명, 천원, 2012년 말 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122848299" alt="이유 1번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 계란 도매시장 현황 3 계란은 완전식품으로 생산되어 가공 과정 없이 간단한 포장만으로 생산 즉시 유통이 가능한 품목으로서, 시장규모는 연 1조 2천억 원 정도로 추정된다. 4 농가에서 생산된 계란이 최종소비자에게 이르기까지는 수집, 처리, 검사, 저장, 포장, 수송 등 여러 과정을 거치게 되는데 일반적으로 계란의 유통구조는 생산농가 → 도매상 → 소매상 → 소비자의 단계를 거치게 된다. 5 계란의 유통경로를 구체적으로 살펴보면, 2011년 9월 기준으로 농가에서 생산된 계란의 71% 정도는 도매상이, 9% 정도는 생산자 단체가, 10% 정도는 대형유통업체가 구매하고, 나머지 10%정도는 군부대, 식자재업체 등 대량수요처로 직거래된다. <그림 1> 계란의 유통경로 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122848297" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처 : 농수산물유통공사, '2011 주요 농산물 유통실태’ 6 도매상은 자신이 구매한 71%의 계란 중 38% 정도를 소매상에, 18% 정도를 대량수요처에, 나머지 15%정도는 대형유통업체에 판매하고 있다. 7 한국양계농협, 대전/충남 양계 농협, 포천 축산농협 등 생산자 단체는 전체 계란의 9%정도를 구매하여 이중 7%를 대형유통업체에 판매하고 2%는 대량수요처에 판매한다. 대형유통업체는 계란농장, 도매상, 생산자단체로부터 전체 계란의 32% 정도를 구매하여 전량 소비자에게 판매한다. 8 이로써 소비자는 전체 계란 생산량의 약 70%를 소비하고, 나머지 30%는 대량수요처에서 소비하는 구조이다. 9 대부분의 도매상은 3～5개 농장에서 생산되는 계란을 전량 직접 구매하여 소매상, 대형유통업체, 대량수요처 등에 판매한다. 일일 평균 구매량은 1,000～2,000판(30,000～60,000개)이고 전국에서 활동하는 도매상 수는 약 2,000명 정도로 추정된다.<각주>1</각주>10 계란 도매시장은 사업자에게 점포가 없어도 영업활동을 가능하게 하므로 신규 시장 진입비용이 낮아 진입과 퇴출이 자유로운 편이며 계란의 상품 특성상 제품의 차별화가 어려워 구조적으로 치열하게 가격경쟁이 이루어지는 시장에 속한다.11 계란의 연간소비량은 국민1인당 1980년 119개, 1990년 167개, 2000년 184개, 2010년 238개 등으로 증가하고 있는 추세이다. 2) 계란 도매가격 12 생산자단체인 대한양계협회가 계란 생산농가에서 도매상으로 출하된 가격을 조사하여 지역별 '달걀시세 정보’를 발행하면 이를 현대축산뉴스가 '난가속보’라는 이름으로 다시 발행하고 있으며, 피심인은 난가속보를 '협회 유통 정보’라는 이름으로 구성사업자에게 전달하고 있다.<각주>2</각주>13 난가속보의 계란시세는 일종의 기준가격의 역할을 하고 있으며 실제로 도매상들은 난가속보대비 한 개 당 27원 내지 35원 정도 할인된 가격에 계란을 공급받아 마트 등 소매상에게 납품하여왔다.14 2010. 10. 7. 이후의 난가속보에 따른 산지 출하 기준가격 수준은 한 개 당 최저 128원 내지 최고 176원의 범위 내에서 등락하여 왔으며 연중 비수기인 7월경에는 가격이 하락하고 8월부터는 가격이 상승하는 경향이 있었다. <표 2> 2010. 10. 7. 이후 계란 산지출하 기준가격 변동 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122848301" alt="이유 3번째 이미지" ></img> (단위 : 원/개, 난가속보 특란 기준) * 자료출처 : 피심인 제출자료 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 15 피심인은 2010. 10. 28. 월례회의에서 자신이 발행하는 '협회유통정보’ 상의 계란시세 대로 계란을 판매하기로 결의한 후, 2010. 10. 29. 그 결의 내용을 서울, 인천, 경기지역 등 수도권 지역에 소재하는 13개 지부<각주>3</각주>에 문서로 발송하고 당해 13개 지부가 소속 구성사업자에게 구두로 전달하는 방식으로 전체 구성사업자에게 통지하였다.<표 3> 2010. 10. 29.자 피심인의 문서(소갑 제2호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122848303" alt="이유 4번째 이미지" ></img><각주>4</각주>16 피심인은 2011. 6월 월례회의에서 협회유통정보 상의 계란시세 대비 27원 이상 할인하여 계란을 판매하는 구성사업자에 대해서는 그 명단을 공개하는 등 제재조치를 취하기로 결정하고, 2011. 7. 1. 그 사실을 구성사업자에게 통지하였다.<표 4> 2011. 7. 1.자 피심인의 문서(소갑 제3호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122848305" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 17 피심인은 2012. 9. 8. 추석명절을 앞두고 계란을 원가이하로 할인 판매하지 않도록 하라는 취지의 문서를 구성사업자에게 통지하면서, 협회유통정보 상의 계란시세 보다 35원 이상 할인하여 계란을 판매하게 되면 이는 원가이하 할인판매에 해당한다는 점을 명시하였다. <표 5> 2012. 9. 8.자 피심인의 문서(소갑 제4호증) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122848307" alt="이유 6번째 이미지" ></img> 18 피심인은 2011. 10. 10. 계란을 할인판매하던 구성사업자 김○○(백두계란 대표)에게 '원가이하 세일 관련 제재 조치 안내’ 라는 제목의 문서를 통해 계란을 할인 판매하지 말 것과 이를 어길 경우 계란을 공급하는 생산농장과의 거래를 차단할 방침임을 아래 <표 6>과 같이 통지한 사실이 있다. 또한, 피심인은 2011. 10. 18. 계란을 할인판매하던 구성사업자 이○○(나성축산 대표)에게 1차 경고 및 계속할인 판매할 경우 생산농장과의 거래를 차단할 것임을 통지하였으며, 2011. 11. 4.에는 계란을 할인판매하던 구성사업자 황○○(개미농장 대표)에게 1차 경고 및 계속 할인 판매할 경우 명단공개 및 정보제공 중단조치를 취할 것임을 통지한 사실이 있다.<각주>5</각주><표 6> 2011. 10. 10.자 피심인 공문(소갑 제5호증)<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122848309" alt="이유 7번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>6</각주>제26조【사업자단체의 금지행위】ⓛ 사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다.1. 제19조 제1항 각호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2. (생략) 법 제19조【부당한 공동행위의 금지】ⓛ 사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2~3. (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 19 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제19조 제1항 제1호의 '가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위’(이하 '가격결정행위’라 한다)가 성립하기 위해서는, 첫째 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그 결정이 구성사업자에게 표시하여야 하며, 둘째 이와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳐야 하고, 셋째 그 결과 일정한 거래분야에서 사업자 간의 경쟁이 부당하게 제한되어야 한다.<각주>7</각주>2) 위법요건에 해당되는지 여부가) 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위의 존부 및 그 결정이 구성사업자에게 표시되었는지 여부 20 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의, 간부회의, 분과위원회 등 그 형식에는 구애됨이 없이 사업자단체의 활동결과 단체의 의사로 볼만한 결의 또는 결정을 말하며, '가격결정행위’라 함은 최종 거래가격을 결정하는 행위는 물론 최종 가격을 결정하는데 필요한 요소를 결정하는 행위를 포괄하는 것으로서 평균ㆍ표준ㆍ기준가격 등 명칭여하를 불문하고 구성사업자가 최종 가격을 결정하는 기준을 제시하는 행위, 인상ㆍ인하율을 정하는 행위, 할인율 등 가격의 구성요소에 대해 그 수준이나 한도를 정함으로써 구성사업자로 하여금 실질적으로 가격을 동일하게 결정케 하는 행위도 모두 포함된다.<각주>8</각주>21 살피건대, 피심인은 2010. 10월 및 2011. 6월 월례회의를 개최하여 구성사업자가 계란을 판매함에 있어 가격할인을 금지하거나 또는 설정한 한도 내에서 가격할인을 하도록 결정하고, 2010. 10. 29., 2011. 7. 1. 및 2012. 9. 8.에 가격 할인한도 등 피심인의 결정사항을 준수하여 판매라는 취지의 문서를 구성사업자에게 통지하였으며, 피심인의 결정사항을 준수하지 않는 구성사업자에게 경고 및 계속 위반시 제재조치할 것임을 문서로 통지한 사실이 있으므로 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하였고 그 결정이 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다.나) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부 22 구성사업자가 사업자단체에서 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구성사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다.<각주>9</각주>또한 사업자단체의 구성원이 사업자단체의 의사결정에 따른 행위를 현실적으로 하였을 것을 요하는 것은 아니다.<각주>10</각주>따라서 사업자단체의 의사가 명백한 구속력을 가질 필요는 없으며, 구성사업자가 단체의 의사결정으로서 준수하여야 하는 것으로 인식되고 있으면 충분하다.23 살피건대, 통상 사업자단체의 구성원은 단체에서 결정한 사항을 준수할 의무가 있다고 인식하고 있는 점, 구성사업자의 입장에서는 가격할인 한도 등 피심인의 결정사항을 준수함으로써 가격경쟁의 회피에 따른 이득을 얻을 수 있는 점, 피심인의 결정사항을 준수하지 않을 경우 계란시세 정보제공 차단, 생산농장과의 거래차단 등의 불이익을 받을 수 있어 사실상 피심인의 결정사항이 구성사업자에 의해 준수될 가능성이 높은 점 등을 감안할 때, 피심인의 위 가.의 행위는 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤음이 인정된다. 다) 부당한 경쟁제한성 여부 24 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하는 것인지 여부는 사업자단체의 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급 여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단하여야 한다.<각주>11</각주>25 살피건대, 판매가격 수준은 중요한 경쟁 요소로서 독립 사업자인 구성사업자가 자기의 경영사정, 시장상황 등을 감안하여 자율적으로 결정하여야 함에도 불구하고, 피심인이 계란 판매시 가격 할인을 금지하거나 가격 할인한도를 설정함으로써 구성사업자로 하여금 가격경쟁을 회피하도록 하였을 뿐만 아니라 이를 통해 간접적으로 소비자 후생에도 상당한 영향을 미친 점이 인정된다. 아울러 국내 계란도매시장에서 도매상에 의해 거래되는 계란의 비중이 약 71%에 달하는 점, 피심인의 구성사업자가 전국에 분포하여 영업활동을 영위하고 있고 국내 계란도매시장에서 차지하고 있는 비중도 적지 않은 점<각주>12</각주>등을 고려할 때, 피심인의 위 가.의 행위는 국내 계란도매시장에서 부당하게 경쟁을 제한하였다고 판단된다.라. 소결 26 피심인의 위 가.의 행위는 법 제19조 제1항 제1호의 가격결정행위로서 법 제26조 제1항 제1호에 해당한다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 27 피심인의 위 2. 가.의 행위는 구성사업자가 자율적으로 결정하여야 할 가격에 영향을 미쳐 국내 계란도매시장의 자유롭고 공정한 경쟁질서를 저해하고 소비자후생에도 부정적인 영향을 미치므로 향후 법위반이 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제27조의 규정에 따라 시정명령<각주>13</각주>을 부과한다.28 법 제28조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 제1항 관련 [별표 2] 및 제61조 제3항, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2012. 3. 28. 공정거래위원회 고시 제2012-6호로 개정된 것을 말하며, 이하 '과징금 고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 29 피심인의 법 위반행위는 사업자단체 금지행위에 해당하므로 과징금 고시 II. 9. 및 Ⅳ. 1. 다. (2). (가)에 따라 위반행위의 종료일이 속한 연도의 사업자단체 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다. 가) 연간예산액 30 이 사건 위반행위와 관련하여 피심인이 더 이상 가격결정에 관여하지 않고 구성사업자가 자율적으로 가격을 결정할 수 있도록 할 것임을 구성사업자에게 통지한 날인 2012. 10. 8.<각주>14</각주>을 위반행위의 종료일로 보는바, 위반행위의 종료일이 속한 연도인 2012년의 예산액 80,000,000원을 이 사건 산정기준의 기초가 되는 연간예산액으로 한다.