사단법인 한국제약협회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인 적격성 1 피심인 사단법인 한국제약협회(이하 '한국제약협회’라 한다)는 제약사들이 공동의 이익 증진을 목적으로 설립한 단체로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(이하 '법’이라 한다) 제2조 제4호의 규정에 의한 사업자단체에 해당한다. 나. 피심인의 일반현황 2 피심인은 1945. 10. 26. 설립된 사업자단체로서 회장, 부회장 등의 임원을 두고 있으며, 운영위원회, 이사장단회의 등을 통하여 주요의사를 결정한다. 피심인의 일반현황 및 회비부과기준은 아래 <표 1>, <표 2>와 같다. <표 1> 피심인의 일반현황 (2012. 12. 31. 기준, 단위: 명, 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871205" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>1</각주>* 자료출처: 피심인 제출자료 <표 2> 피심인의 회비 부과 기준 (2012. 12. 31. 기준, 단위: 천 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871217" alt="이유 2번째 이미지" ></img> * 자료출처: 피심인 제출자료 다. 시장구조 및 실태 1) 제약산업의 개관 및 특성 3 제약산업은 의약품을 개발ㆍ제조하여 유통하는 산업으로서, 의약품은 크게 원료의약품과 완제의약품으로 구분되며, 완제의약품은 다시 일반의약품과 전문의약품으로 나누어진다. 일반의약품(OTC: Over the counter drug)은 의사의 처방 없이 약국에서 직접 구입할 수 있는 의약품이며, 전문의약품(ETC: Ethical drug)은 사람에게 위해를 가할 우려가 있거나 용법 또는 용량에 대한 전문적 지식을 필요로 하는 의약품으로서 의사의 처방을 통해서만 구입이 가능한 의약품을 말한다. 4 전문의약품은 일반상품과 달리 제품의 최종선택권이 비용지불자인 소비자(환자) 및 국민건강보험공단에 있는 것이 아니라 처방 의사에게 있다. 또한, 대학병원, 종합병원 및 준 종합병원은 정기적으로 약제심사위원회(D/C: Drug Committee)를 개최하여 '처방약제리스트’를 작성하는데 이 리스트에 등재되지 않은 의약품은 해당 병원에서 처방이 아예 불가능하거나 가능하더라도 그 절차가 매우 복잡하여 실제로 처방이 거의 이루어지지 않는다. 즉, 제약산업은 다른 시장과는 달리 최종 구매자의 선택이 허용되지 않는 특징을 가진다. 5 따라서, 제약사들은 전문의약품의 마케팅을 일반소비자가 아닌 의사 또는 의료기관을 대상으로 실시하고 있다. 즉, 처방권한을 가진 의사들에게 자사제품에 대한 지식 전달 및 설명을 실시하는 한편, 대학병원, 종합병원, 준 종합병원의 처방약제리스트에 자사 의약품이 등재될 수 있도록 해당 병원의 약제심사위원들에게 자사 의약품에 대한 설명을 실시하고 있다. 2) 제약시장 현황 6 2010년 국내 의약품<각주>2</각주>생산 규모는 약 15조 5,696억 원이며, 이 중 완제의약품 생산 규모는 14조 2,347억 원, 원료의약품 생산 규모는 1조 3,349억 원이다. 7 완제의약품 시장에 대해 살펴보면, 2010년 제조업체 수는 270개, 제조되는 의약품 품목 수는 15,763개이며, 완제의약품 중 일반의약품은 2조 5,310억 원, 전문의약품은 11조 5,100억 원으로 전문의약품이 전체 완제의약품 생산의 약 82%를 차지한다. 8 의약품 수요측면에서는 아래 <표 3>에서 보는바와 같이 2010년 국민 전체 약품비는 12조 7,694억 원으로 총 진료비 43조 6,570억 원의 29.2%를 차지한다. 9 건강보험 의약품비는 2003년 5조 5,831억 원에서 2008년에는 10조 3,036억 원으로 5년 사이 84.55% 증가하였고 이를 연평균으로 보면 12.26% 증가한 것임을 알 수 있다. 이러한 약제비 증가의 원인은 고령화 진입에 따른 만성질환자수 증가, 신약 등 고가 약으로의 처방전환, 제약사의 과도한 판촉활동에 따른 불필요한 처방증가 등으로 분석된다. <표 3> 연도별 진료비 및 약제비 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871219" alt="이유 3번째 이미지" ></img> (단위: 조 원, %) 3) 제약산업의 유통구조 10 100 병상 이상의 대형병원에 대한 의약품 공급은 약사법 시행규칙의 규정에 따라 아래 <그림 1>에서와 같이 제약사가 의약품도매업자를 경유하여 공급하는 구조를 나타내고 있었으나, 2011. 1. 1. 약사법 시행규칙의 관련규정이 폐지되어 제약사는 의약품도매업자를 경유하지 않고도 직접 의약품을 공급할 수 있게 되었다.<각주>3</각주><그림 1> 의약품 유통경로<img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871203" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 11 의약품도매업자는 2010년 기준 1,944개이며, 의약품도매업자 중 매출액 상위 10개 업자가 전체 도매시장 매출액 13조 3,703억 원의 29.1%를 차지하고 있고, 2000. 1. 의약품도매업소 시설면적기준(영업소 및 창고)<각주>4</각주>이 폐지된 이후 도매업자 수, 특히 영세 도매업자 수가 급증하였다. <표 4> 연도별 의약품도매업자 수 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871221" alt="이유 5번째 이미지" ></img><각주>5</각주>(단위: 개) 4) 1원 등 저가 입찰참가의 배경 및 현황 12 1999년 의약분업 이후 원내처방 시장에 비해 원외처방 시장이 커지면서<각주>6</각주>원외처방 시장을 잡기 위한 경쟁이 점점 치열해졌다. 이러한 결과 2009년 서울대학교병원, 보훈병원 등에서 1원 등 저가 입찰참가 현상이 발생하였고, 이후 전북대학교병원, 충북대학교병원, 충남대학교병원 등 전국 국ㆍ공립병원에서 경쟁이 치열한 품목에 대해 1원 등 저가 입찰 참가가 많아지게 되었다. 13 제약사들의 경우 병원에 1원 등 저가로 의약품을 공급하더라도 일단 해당 병원의 처방약제리스트에 자신의 의약품이 등재될 수 있다면 원외처방 시장에서 수익 확보가 가능하기 때문에 병원이 의약품 구매 입찰을 실시할 경우 제약사들은 의약품도매업자들에게 1원 등 저가로 입찰에 참가하도록 요청하는 실정이다.<각주>7</각주>5) 한국보훈복지의료공단의 입찰 현황 14 한국보훈복지의료공단(이하 '보훈공단’이라 한다)은 산하에 5개 보훈병원을 두고 있으며, 5개 보훈병원의 소요 의약품을 통합하여 매년 최저가 공개경쟁입찰을 실시하고 있다. <표 5> 5개 보훈병원 현황 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871223" alt="이유 6번째 이미지" ></img> (2012. 12. 단위: 개, 명) * 자료출처: 보훈공단 15 보훈공단의 입찰 방식은 각 품목별 총액입찰과 그룹 총액입찰로 구분된다. 품목별 총액입찰은 각 품목별 총액이 1억 원 이상인 품목에 대해서 각 품목별로 공개입찰을 실시하는 것이며, 그룹 총액입찰은 비교적 소규모 품목들을 그룹으로 묶어서 입찰을 실시하는 것을 말한다. 16 보훈공단은 2012. 6. 28.부터 2012. 7. 19.까지 총 4회에 걸쳐 1,311품목, 130,880백만 원 규모의 입찰을 실시하였고, 이 중 품목별 총액입찰을 실시한 의약품이 257품목(19.6%), 그룹 총액입찰을 실시한 의약품이 1,054품목(80.4%)이다. 1원 등 저가 입찰 참가는 품목별 총액입찰에서 발생하며, 최종 84개 품목이 1원으로 낙찰되었고 이는 의약품 전체 품목 중 6.4%에 해당한다. <표 6> 보훈공단의 1원 낙찰 현황 (단위: 개, 억 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871225" alt="이유 7번째 이미지" ></img> * 자료출처: 보훈공단 2. 사실의 인정 및 위법성 판단 가. 행위사실 17 피심인은 2012. 6. 27, 2012. 7. 11, 2012. 7. 25. 각각 임시운영위원회를 개최하여 구성사업자가 1원 등 저가로 낙찰 받은 의약품도매업자에게 의약품을 공급하는 행위와 의약품도매업자에게 1원 등 저가로 입찰참가를 하도록 요청하는 행위를 금지하고, 이를 위반하는 구성사업자에 대해서는 회원 제명 등 제재조치를 취하기로 결의하였다.<각주>8</각주>18 피심인은 위 임시운영위원회 결의사항을 3회(2012. 6. 27., 2012. 7. 5., 2012. 7. 11.)에 걸쳐 구성사업자에게 문서로 통지하고, 3회(2012. 6. 27., 2012. 6. 29., 2012. 10. 24.)에 걸쳐 보도자료를 배포하였으며, 2012. 10. 24, 이사장단 회의<각주>9</각주>를 개최하여 위 임시운영위원회 결의 사항을 재차 확인하였다. 19 실제로, 피심인의 구성사업자들이 피심인의 결의 내용을 준수하여 1원으로 낙찰 받은 의약품도매업자에게 의약품 공급을 거절<각주>10</각주>함에 따라 의약품도매업자는 낙찰 받은 84개 품목의 의약품 중 49개 품목의 의약품을 보훈공단에 납품하지 못하게 되었으며, 그 결과 보훈공단과 의약품도매업자 간의 계약은 해지되었다.<각주>11</각주>20 위의 행위사실은 '임시운영위원회 회의록’, '구성사업자에 대한 통지문서’, '이사회 의사록’, '이사장단 회의록’ '보도자료’ 등의 내용에 의하여 인정된다. <표 7> 임시운영위원회 회의록 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871227" alt="이유 8번째 이미지" ></img> <표 8> 구성사업자에 대한 통지 문서 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871229" alt="이유 9번째 이미지" ></img> <표 9> 이사회 의사록 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871231" alt="이유 10번째 이미지" ></img> <표 10> 이사장단 회의록 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871207" alt="이유 11번째 이미지" ></img> <표 11> 보도자료 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=122871209" alt="이유 12번째 이미지" ></img> 나. 관련 법규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>12</각주>제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.1. ～ 2. (생략) 3. 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위 4. (생략) ② ～ ④ (생략) 다. 위법성 판단 1) 위법성 성립요건 21 법 제26조 제1항 제3호에서 금지하는 사업자단체의 사업활동 제한행위가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사가 있어야 하고, 이와 같은 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 사업자단체의 통지내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하여야 한다. 2) 위법요건에 해당하는지 여부 가) 사업자단체 의사의 존재 및 표시 여부 22 '사업자단체의 의사’는 총회, 이사회, 임원회의 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의, 결정 등의 형태로 나타나며, 금지행위가 이러한 결의, 결정이 아니라 정관, 규정 또는 시행중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한, 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하며 의사표시의 방법으로 회의개최, 문서송부, 전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 23 살피건대, 위 2. 가.에서 살펴본 바와 같이 피심인이 구성사업자에 대해 1원 등 저가로 낙찰 받은 의약품도매업자에게 의약품을 공급하는 행위와 의약품도매업자에게 1원 등 저가로 입찰참가를 하도록 요청하는 행위를 금지하고 이를 위반할 경우 제명 등 제재조치를 취하기로 결의한 점, 동 결의내용을 구성사업자에게 문서로 통지한 점 등을 종합해 볼 때 사업자단체의 의사가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되었음이 인정된다. 나) 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하였는지 여부 24 사업자단체는 구성사업자의 공동 이익을 증진하는 것을 목적으로 하는 단체이므로 그 목적 달성을 위하여 단체의 의사결정에 의하여 구성사업자의 사업활동에 대하여 일정한 범위의 제한을 하는 것이 어느 정도는 예정되어 있다할 것이지만, 그 결의의 내용이 구성사업자의 사업내용이나 활동을 과도하게 제한하여 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해할 정도에 이르는 경우 이는 허용되지 않는 행위로서 법 제26조 제1항 제3호에 규정된 '구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위’에 해당한다고 할 것이다.<각주>13</각주>25 살피건대, 구성사업자인 제약사들은 모두 개개의 독립적인 사업자로서 시장상황이나 자기의 영업전략, 경영상황 등을 감안하여 병원에 대한 의약품 공급 여부, 입찰 가격 등을 자유롭게 결정할 수 있어야 하며, 이를 통해서 구성사업자의 사업활동 여건이 개선되어 제약시장에서의 경쟁이 촉진된다 할 것이다. 26 그럼에도 불구하고, 피심인은 구성사업자로 하여금 1원 등 저가로 낙찰 받은 의약품도매업자에게 의약품을 공급하지 못하게 하거나 또는 의약품도매업자에게 1원 등 저가로 입찰 참가를 하도록 요청하지 못하게 하였는바, 이는 구성사업자의 사업내용이나 활동을 부당하게 제한하는 행위로서 구성사업자 사이의 공정하고 자유로운 경쟁을 저해한 경우에 해당한다. 3) 피심인 주장에 대한 판단 27 피심인은 1원 등 저가 입찰 참가행위가 부당염매 또는 부당 고객유인 등 법 위반 소지가 높은 행위라는 점을 들며 이를 방지하기 위한 목적으로 행한 이 사건 행위는 정당하다고 주장한다. 28 살피건대, 병원의 원내처방 대 원외처방의 비율 구조(보통 2 : 8)상 제약사가 원내처방 의약품을 1원 등 저가로 병원에 공급하더라도 병원의 처방약제리스트에 등재시킴으로써 원외처방을 크게 증대시킬 수 있다는 인식을 가질 수 있고, 이에 따라 대부분의 제약사가 1원 등 저가 입찰을 실행할 가능성이 크다는 점 등을 감안해 보면 제약사가 경쟁사업자 배제 목적이나 의도를 가지고 부당염매 행위를 하였다고 단정하기 어렵고, 병원으로서는 자신들이 공급 받은 의약품에 대하여 공급 받은 가격대로 국민건강보험공단에 약제비용을 청구<각주>14</각주>하므로 부당 고객유인 행위로 단정하기도 어려우며, 가사, 위와 같은 부당염매, 부당 고객 유인행위에 해당된다하여도 이러한 행위가 공적인 제재조치의 대상이 되는 것은 별론으로, 이러한 사유만으로 피심인이 구성사업자들의 사업활동 방해행위를 정당화할 수 있는 것은 아니라할 것이다. 4) 소결 29 피심인의 위 2. 가. 행위는 법 제26조 제1항 제3호의 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위에 해당한다. 라. 피심인의 책임성 30 피심인의 위 2. 가.의 행위는 구성사업자의 사업내용 또는 활동을 부당하게 제한하는 행위로서 법 제26조 제1항 제3호에 위반되는 바, 피심인이 국내 270여개 제약사의 약 75%인 203개 제약사를 구성사업자로 하고 있는 등 국내 제약시장에서의 지위를 감안할 때 당해 시장에 미치는 영향력이 절대적일 것이라는 점, 피심인이 임시운영위원회 및 이사장단 회의 등을 통하여 자신의 법 위반행위를 재차 확인하고 결의내용에 대하여 보도자료까지 작성ㆍ배포한 점, 피심인의 결의내용에 따라 구성사업자가 의약품도매업자에게 의약품공급을 거절하여 계약이 해지된 점, 피심인이 사전에 법 위반 가능성을 인지하고 있었던 점<각주>15</각주>등을 종합적으로 고려할 때, 법 제67조 제1항 제3호의 책임이 있는 것으로 인정되므로 피심인을 고발하기로 한다.3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 31 피심인이 구성사업자로 하여금 1원 등 저가로 낙찰 받은 의약품도매업자에게 의약품을 공급하지 못하게 하거나 또는 의약품도매업자에게 저가 입찰을 하도록 요청하지 못하게 한 행위는 구성사업자 사이의 자유롭고 공정한 경쟁질서를 저해하고 의약품 유통시장 및 환자에게 미치는 영향이 크므로 피심인의 위와 같은 의사결정이 공정거래법의 취지에 반한다는 점을 명확히 하기 위하여 위 의사결정 내용을 파기하도록 함과 동시에 향후 법위반이 재발하지 않도록 하기 위하여 법 제27조에 의하여 시정명령을 부과하고, 법 제28조 및 제55조의3, 법 시행령 제9조, 제61조 제1항 관련 [별표 2] 및 제61조 제3항, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2012. 3. 28. 공정거래위원회 고시 제2012-6호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과하기로 한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 32 피심인의 법 위반행위는 사업자단체 금지행위에 해당하므로 과징금고시 Ⅱ. 9. 및 Ⅳ. 1. 다. (2) (가)에 따라 위반행위의 종료일이 속한 연도의 사업자단체 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 산정기준을 정한다. 가) 연간예산액 33 이 사건 위반행위와 관련하여 피심인이 심의일까지 위반행위를 종료하지 않았으므로 과징금고시 Ⅱ. 6. 나. (1)에 따라 심의일(2013. 1. 25.)을 위반행위의 종료일로 보는바, 위반행위의 종료일이 속한 연도인 2013년의 예산액 5,196,100,000원을 이 사건 산정기준의 기초가 되는 연간예산액으로 한다. 나) 부과기준율 34 피심인이 수차례 회의를 통해 이 사건 행위에 대한 결의를 한 점, 결의내용을 구성사업자에게 문서로 통지하고 보도자료까지 배포한 점, 심의일 현재까지 시정하지 않은 점, 사전에 법위반 사실을 알고도 실행한 점 등을 고려할 때 '매우 중대한 위반행위’에 해당하여 부과기준율은 70%를 적용한다. 다) 산정기준 35 피심인의 2013년 예산액 5,196,100,000원에 부과기준율 70%를 곱한 금액인 3,637,270,000원을 산정기준으로 한다. 2) 1차 조정(행위요소에 의한 조정) 36 사업자단체의 연간예산액을 기초로 산정기준을 정함에 따라 위반행위의 기간이 고려되지 않은 경우에 해당하므로 위반기간에 따른 산정기준의 조정이 필요한바, 위반행위의 시기는 피심인이 이 사건 관련 임시운영위원회를 개최하여 1원 등 저가 낙찰 의약품도매업자에 대한 의약품 공급 금지 등을 결의한 2012. 6. 27.이며, 피심인이 위반행위를 중단하지 아니하였으므로 종기는 이 사건 심의일인 2013. 1. 25.로 한다. 37 따라서 위반행위의 기간이 1년 이내인 경우에 해당하므로 산정기준 3,637,270,000원을 그대로 유지한다. 3) 2차 조정(행위자 요소 등에 의한 가중ㆍ감경) 38 피심인이 위반행위의 조사를 거부ㆍ방해 또는 기피하거나, 위반행위를 적극적으로 은폐하는 등의 방법으로 공정거래위원회의 조사를 어렵게 하는 등의 가중사유가 없으며, 조사에 적극 협력한 것으로 인정되지 않는 등 감경사유가 없으므로 행위자요소 등에 의한 가중ㆍ감경은 해당하지 아니하여 1차 조정 산정기준인 3,637,270,000원을 그대로 유지한다. 4) 부과과징금의 결정 39 2차 조정 산정기준이 피심인의 현실적 부담능력, 위반행위가 시장에 미치는 효과 등을 충분히 반영하여 과중하지 아니한 것으로 인정되므로 부과과징금은 2차 조정 산정기준인 3,637,270,000원을 유지하되, 법 제28조 제1항<각주>16</각주>에 따라 피심인에 대한 부과과징금을 500,000,000원으로 한다.