(사)대한안경사협회 부산시안경사회의 사업자단체금지행위에 대한 건

1. 기초사실 가. 피심인의 지위 및 일반현황 1 피심인은 사단법인 대한안경사협회의 부산지부로 부산 지역에서 안경원을 개원하거나 안경원 등에 취업한 안경사들이 공동의 이익증진을 목적으로 1976. 10월 설립한 사업자단체이다. 2 피심인은 2016년 8월말 기준 회장(1명), 부회장(6명), 이사(12명)를 포함 총 19명의 임원을 두고 있으며, 이와 별도로 홍보ㆍ교육ㆍ행정의 업무처리를 위한 3개의 분과위원회를 두고 있다. 피심인의 의사결정은 정기적으로 개최되는 상임 이사회(월 1회), 정기 이사회(분기당 1회) 및 대의원 총회(년 1회)에서 이루어지며, 단체의 운영과 관련한 일반적인 사항은 대부분 상임 이사회의 의결로 결정된다. 피심인의 일반현황은 아래 <표 1> 기재와 같다. <표 1> 피심인 일반현황 (단위 : 명, 천원, 2016. 8월말 기준) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697205" alt="이유 1번째 이미지" ></img><각주>1</각주><각주>2</각주>* 자료출처: 피심인 제출자료 나. 시장구조 및 실태 1) 안경사 면허 취득 및 안경원 개설 요건 3 안경사는 시력보정용 안경의 조제 및 판매와 콘택트렌즈의 판매 업무에 종사하는 자이다. 안경사가 되기 위해서는 대학ㆍ산업대학ㆍ전문대학에서 보건의료에 관한 관련 학문을 전공하여 졸업한 사람 또는 보건복지부장관이 인정하는 외국의 교육과정을 이수하고 외국의 해당 면허를 받은 사람으로서 한국보건의료인국가시험원이 시행하는 안경사시험에 합격한 후 보건복지부 장관의 면허를 받아야 한다. 4 안경사가 아니면 안경을 조제하거나 안경 및 콘택트렌즈의 판매업소(이하 “안경원”이라 한다)를 개설할 수 없고, 안경사는 1개의 안경원만을 개설할 수 있다. 또한 안경원을 개설하려는 사람은 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 개설등록을 하여야 한다. 2) 부산지역 안경사 및 안경원 현황 5 2016년 8월말 기준, 부산시에서 활동 중인 안경사 중 1,204명이 피심인의 회원으로 가입되어 있다<각주>3</각주>. 부산시에 소재한 안경원 수는 705개이고, 피심인의 회원 중 안경원을 개설하여 운영하는 자가 602명이므로 부산지역에서 안경원을 개설하여 운영하는 안경사 약 85%가 피심인에게 가입되어 있다. 2. 위법성 판단 가. 인정사실 및 근거 6 피심인은 각각 2008년과 2015. 5. 12. 상임 이사회의 의결을 통하여 안경의 휘팅(Fitting)<각주>4</각주>및 수리비 관련 서비스 요금을 결정하고, 아래 <표 2>와 같이 요금표를 제작하여 구성사업자에게 배포하였다. <표 2> 피심인이 제작ㆍ배포한 요금표 <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697207" alt="이유 2번째 이미지" ></img> 7 구체적으로 살펴보면, 피심인은 고객들이 안경 휘팅비, 용접 및 부품교체 등 수리비에 대한 서비스 요금(이하 '서비스 요금’이라 한다)을 무료로 오인하거나 당연시 하는 인식을 개선하기 위하여 일정한 서비스 요금을 적시한 표를 2008년부터 작성하여 구성사업자에게 배포하였다<각주>5</각주>. 8 피심인은 2015. 4. 17. 홍보 분과회의에서 서비스 요금표 홍보물 초안을 작성하고 2015. 5. 12. 상임 이사회에서 이 서비스 요금표 홍보물의 제작 및 사용을 의결하였다. 이후 2015. 5. 19. 피심인은 2015. 5. 24.에 개최 예정인 보수교육<각주>6</각주>관련 준비 사항을 전달하기 위하여 12개 지역 분회장들이 참석한 임시 정기이사회를 개최하였고 동 회의에서 고◆◆ 회장은 지역별 분회장들에게 상임 이사회에서 서비스 요금표의 제작 결의가 있었음을 알리면서, 서비스 요금표를 보수교육 장소에 비치할 예정이니 지역 사업자들에게 이를 알리고 서비스 요금표를 수령할 수 있도록 협조를 요청하였다<각주>7</각주>. 피심인은 2015. 5. 24. 총 1,000부의 서비스 요금표를 보수교육장소에 비치하였으며, 이중 350부가 회원들에게 배포되었다<각주>8</각주>. 9 한편, 피심인은 2016. 10. 21. 임시 상임 이사회를 개최하여 서비스 요금표의 사용중단 및 폐기를 의결하고, 2016. 10. 24. 이를 우편으로 구성사업자에게 통지하였다 10 이와 같은 사실은 피심인이 조사과정에서 심의절차에 이르기까지 일관되게 인정하였으며, 피심인 회장 고◆◆의 진술조서(심사보고서 소갑 제1호증<각주>9</각주>), 2008년도 안경테 휘팅 및 수리비 요금표(소갑 제2호증), 2015년도 권장요금표(소갑 제3호증), 2015년 제3차 상임이사회 회의록 및 회의자료(소갑 제4호증), 2016. 10. 21. 임시 상임이사회 회의록 및 구성사업자 통지공문(소갑 제5호증) 등을 통해서도 인정된다. 나. 관련 법 규정 및 적용요건 1) 법 규정 독점규제 및 공정거래에 관한 법률<각주>10</각주>제26조(사업자단체의 금지행위) ①사업자단체는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 각 호의 행위에 의하여 부당하게 경쟁을 제한하는 행위 2.~4. (생략) ②～④ (생략) 제19조(부당한 공동행위의 금지) ①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위 2.～9. (생략) ②～⑥ (생략) 2) 관련 법리 11 법 제26조 제1항 제1호의 사업자단체 금지행위에 해당하는 법 제19조 제1항 제1호의 가격을 결정ㆍ유지 또는 변경하는 행위(이하 '가격결정행위’라 한다)가 성립하기 위해서는 ① 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그 의사가 구성사업자에게 표시되어야 하며, ② 이와 같은 행위가 구성사업자의 가격결정에 영향을 미치고, ③ 그 결과 일정한 거래분야에서 가격경쟁을 부당하게 제한하여야 한다. 12 '사업자단체의 의사’는 총회ㆍ이사회ㆍ임원회의, 간부회의, 분회위원회 등 그 형식에는 구애됨이 없이 이를 통한 결의ㆍ결정 등을 말하고, 정관ㆍ규정 또는 시행 중인 사업계획서 등에 의하여 이루어지는 경우에는 정관, 규정, 사업계획서 그 자체를 사업자단체의 의사로 본다. 또한, 사업자단체의 의사는 구성사업자에게 표시되어야 하고 의사표시의 방법으로 회의개최ㆍ문서송부ㆍ전화통보 등 그 형식 여하를 불문하고 구성사업자에게 인지됨을 의미한다. 13 '가격결정행위’라 함은 최종 거래가격을 결정하는 행위는 물론이고 평균가격, 표준가격, 기준가격 등 명칭여하를 불문하고 구성사업자에게 가격설정의 기준을 제시하거나 이를 정하여 준수하도록 하는 행위 등을 말한다. 14 구성사업자가 사업자단체가 결정한 가격의 영향 아래 가격을 결정한 것인 이상 반드시 거래단계에서 최종적으로 결정한 가격이 사업자단체에서 결정한 가격과 동일할 필요는 없으며, 사업자단체의 가격결정이 구속사업자를 직접적으로 구속할 정도에 이르는 경우 뿐만 아니라 그에 이르지 아니하고 요청ㆍ권고 등의 형태에 그치는 경우는 물론 구성사업자가 그 이익을 위하여 자발적으로 참여한 경우도 사업자단체가 구성사업자의 가격결정에 영향을 준 것에 해당한다<각주>11</각주>. 15 사업자단체의 가격결정행위가 부당하게 경쟁을 제한하였는지 여부는 시장점유율, 경쟁자의 수와 공급여력, 대체성 등 여러 사정을 종합하여 판단한다. 다. 피심인의 제2. 가항 행위의 위법 여부 1) 사업자단체의 의사에 의한 가격결정행위의 존부 및 그 의사가 구성사업자에게 표시되었는지 여부 16 위 제2. 가항에서 살펴본 바와 같이, 피심인은 2008년과 2015. 5. 12. 상임 이사회에서 서비스 요금을 결정하고, 지역 분회장을 통해 구성사업자에게 서비스 요금 결정사실을 알리고 이를 요금표로 작성하여 필요한 사업자로 하여금 사용하도록 한 사실이 있는바, 이는 피심인의 의사에 의한 가격결정행위가 존재하고 그러한 의사가 구성사업자에게 표시 및 인지되었음이 인정된다. 2) 구성사업자의 가격결정에 영향을 미쳤는지 여부 17 피심인이 서비스 요금 유료화가 정착되도록 하기 위하여 의도적으로 서비스 요금표를 만들었고 구성사업자인 다수의 사업자가 이 서비스 요금표를 실제 수령한 점, 구성사업자는 피심인인 사업자단체가 자체적으로 결정한 가격을 함께 준수함으로써 구성사업자 간 가격경쟁을 회피할 수 있다는 것을 충분히 인식할 수 있고 이를 따르는 것이 가격경쟁의 회피에 따른 이득을 얻을 수 있는 점, 구성사업자는 요금표가 아예 없을 때 보다 피심인 사업자단체 차원에서 제작ㆍ배포한 요금표가 있을 때 피심인이 결정한 요금표를 참고하거나 이를 기준으로 서비스 요금을 결정할 가능성이 큰 점 등을 종합할 때 피심인의 행위는 구성사업자의 가격결정에 영향을 미친 것으로 인정된다. 3) 부당하게 경쟁을 제한하였는지 여부 18 독립사업자인 구성사업자가 자신의 경영사정, 경영전략 및 시장상황 등을 감안하여 자신이 제공하는 서비스에 대한 가격을 자율적으로 결정하여야 함에도 불구하고 피심인이 서비스 요금을 결정함으로써 구성사업자간 자유로운 서비스 가격경쟁이 제한될 가능성이 크다는 점, 피심인의 구성사업자들이 부산지역 안경시장의 85%를 차지하고 있는 점 등을 고려할 때 피심인의 행위는 부산 지역 안경 서비스시장에서의 가격경쟁을 부당하게 제한하는 행위로 인정된다. 4) 소결 19 피심인의 위 제2. 가항의 행위는 법 제19조 제1항 제1호, 법 제26조 제1항 제1호에 해당하므로 위법하다. 3. 처분 가. 시정조치 및 과징금 부과 20 피심인에게 향후 법위반행위의 재발을 방지하기 위하여 법 제27조의 규정에 따라 시정조치<각주>12</각주>를 부과한다. 또한 피심인이 구성사업자가 자유롭게 결정하여야 할 서비스 가격을 결정한 행위는 자유롭고 공정한 경쟁질서를 저해하고 소비자 후생에 미치는 영향이 크다 할 것이므로, 법 제28조 및 제55조의3, 법 시행령 제61조 제1항 관련 [별표 2] 및 제3항, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2016. 12. 30. 공정거래위원회 고시 제2016-22호로 개정된 것, 이하 '과징금고시’라 한다)를 적용하여 과징금을 부과한다. 나. 과징금 산정 1) 산정기준 21 피심인의 법 위반행위는 사업자단체 금지행위에 해당하므로 과징금 고시 II. 9. 및 Ⅳ. 1. 다. (2)에 따라 위반행위의 종료일이 속한 연도의 사업자단체 연간예산액에 위반행위 중대성의 정도별 부과기준율을 곱하여 과징금의 산정기준을 정한다. 가) 연간예산액 22 이 사건 위반행위와 관련하여 피심인은 2016. 10. 21. 임시 상임 이사회를 개최하여 서비스 요금표의 사용중단 및 폐기를 의결하고 이와 같은 사실을 2016. 10. 24. 구성사업자에게 서면으로 통보함으로써 위반행위가 종료되었으므로, 위반행위의 종료일이 속한 연도인 2016년도 연간예산액 235,537,856원을 과징금 산정기준의 기초가 되는 연간예산액으로 한다. 나) 부과기준율 23 서비스 요금표와 관련된 준수 및 제제규정이 없고 구성사업자에게 서비스 요금표 사용을 특별히 강제한 사실이 발견되지 않는 점, 서비스 요금표가 소비자와 안경사 간 불필요한 분쟁을 해결하기 위해 가이드라인 제공 차원에서 작성되었고 소비자에게 정보제공의 효과 측면도 있는 점 등을 종합할 때 '중대성이 약한 위반행위’로 보고, 이에 해당하는 부과기준율 10%를 적용한다. 다) 산정기준 24 산정기준은 위 가)의 연간예산액에 위 나)의 부과기준율을 곱하여 산정한다. 이에 따른 산정기준은 아래 <표 3>과 같다. <표 3> 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697209" alt="이유 3번째 이미지" ></img> 2) 1차 조정 25 산정기준을 정하는 과정에서 위반행위의 기간이 고려되지 않았으므로 위반기간에 따른 산정기준의 조정이 필요하다. 26 이 사건 위반행위의 시기는 피심인이 서비스 요금표를 결정하고 배포하여 구성사업자가 수령한 2008. 12. 31.<각주>13</각주>이고 위반행위의 종기는 피심인이 구성사업자에게 가격 결정 폐지를 통보한 2011. 10. 24.인바, 이 사건의 경우 위반기간이 3년을 초과한 경우에 해당하므로 산정기준의 100분의 50에 해당하는 금액을 가산한다. 이에 따라 1차 조정 산정기준은 다음 <표 4>와 같다. <표 4> 1차 조정 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697211" alt="이유 4번째 이미지" ></img> 3) 2차 조정 27 피심인이 조사 단계부터 공정거래위원회의 심리 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하면서 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하고 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 100분의 20을 감경한다. 28 이에 따른 2차 조정 산정기준은 아래 <표 5>와 같다. <표 5> 2차 조정 산정기준 (단위 : 원) <img src="/LSW/flDownload.do?flSeq=120697213" alt="이유 5번째 이미지" ></img> 4) 부과과징금의 결정 29 과징금고시 Ⅳ. 4. 바.에 따라 1백만 원 미만의 금액을 버리고 부과과징금을 결정한다. 이에 따른 부과과징금은 28,000,000원이다. 4. 결론 30 피심인의 위 제2. 가항의 행위는 법 제26조 제1항 제1호에 위반되므로, 시정조치에 대하여는 법 제27조를, 과징금 부과에 대하여는 법 제28조를 적용하여 주문과 같이 의결한다.